Úrskurður nr. 186/2015
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 2. desember 2015 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 186/2015
í stjórnsýslumáli nr. KNU15040007
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru sem barst þann 9. apríl 2015, kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. mars 2015, um að synja henni um hæli á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að henni verði veitt hæli sem flóttamaður hér á landi skv. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna. Til vara er þess krafist að kæranda verði veitt viðbótarvernd, sbr. 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom til landsins 16. desember 2014 […]. Þann 11. febrúar 2015 sótti kærandi um hæli hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi var boðuð í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 24. mars s.á. ásamt löglærðum talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 30. mars 2015, synjaði Útlendingastofnun kæranda um hæli jafnframt því sem henni var synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi tók sér 15 daga kærufrest en óskaði eftir frestun réttaráhrifa ákvörðunarinnar við birtingu hennar þann 31. mars 2015. Kæra barst kærunefnd útlendingamála þann 9. apríl 2015. Þann 10. apríl var óskað eftir gögnum málsins frá Útlendingastofnun og bárust þau 13. s.m. Greinargerð kæranda barst kærunefndinni með tölvupósti þann 28. maí 2015. Með bréfi 3. júlí 2015 féllst kærunefnd á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.
Þann 12. nóvember 2015 kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Talsmaður kæranda og túlkar voru einnig viðstaddir.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Hjá Útlendingastofnun bar kærandi fyrir sig að hana langaði til að búa á Íslandi. Hún hafi verið félagslega einangruð og óánægð í heimalandi sínu en líði vel hér á landi.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að samkvæmt heimildum séu grundvallarmannréttindi virt í […] og að ríkið hafi staðfest helstu alþjóðlegu mannréttindasamninga. Ófriður sé á ákveðnum svæðum í austurhluta landsins en hann sé takmarkaður við það svæði. Var það mat stofnunarinnar að frásögn kæranda væri trúverðug en hún hafi ekki borið fyrir sig að hafa orðið fyrir ofsóknum eða að hún óttist ofsóknir eða ómannúðlega meðferð snúi hún aftur til heimalands síns.
Að þessu virtu var það mat Útlendingastofnunar að aðstæður umsækjanda gæfu ekki tilefni til þess að ætla að þær væru með þeim hætti er greinir í 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga né að aðstæður hennar geti fallið undir 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Þá taldi stofnunin að kærandi ætti ekki á hættu ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð snúi hún aftur til heimalands síns og því væru aðstæður hennar ekki með þeim hætti sem greinir í 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.
Um kröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f greinir í ákvörðun Útlendingastofnunar að ekki verði talið að aðstæður kæranda í heimalandi hennar séu slíkar að þær réttlæti veitingu dvalarleyfis á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga, hvorki með vísan til mannúðarsjónarmiða né sérstakra tengsla hennar við Ísland.
Að lokum var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga. Útlendingastofnun ákvað að kæra frestaði ekki réttaráhrifum með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. útlendingalaga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hún sé fædd í norðurhluta […] en sé uppalin í […] og hafi […] ríkisfang. Kærandi kvaðst eiga heima í bænum […].
Fram kom að kærandi kom hingað til lands í boði íslensks vinar síns í desember 2014[…] Þá kemur fram í greinargerð að kærandi hafi yfirgefið heimaland sitt m.a. vegna ástandsins þar í landi. Hún hafi verið einangruð og haft lítil samskipti fjölskyldu sína og annað fólk og verið langt niðri. Þá greinir að vegna stríðsástandsins hafi kæranda fundist erfitt að búa í […].
Í greinargerð kemur fram að vopnuð átök hafi verið í gangi í […] og fátt bendi til þess að þeim muni linna í bráð. Átökin hafi að mestu verið bundin við austurhluta landsins en fregnir hermi að [...] hermenn, vopn og önnur hergögn streymi yfir landamærin til […] með ófyrirsjáanlegum afleiðingum á öðrum svæðum landsins. Vísað var til skýrslu mannréttindaskrifstofu Sameinuðu þjóðanna þessu til stuðnings. Ítarlega er fjallað um stríðið og þróun þess og þá staðreynd að þrátt fyrir að samið hafi verið um vopnahlé séu enn átök í gangi og að mannfall sé nánast daglegt brauð. Enn fremur kemur fram að mannréttindabrot séu framin bæði af uppreisnarsveitum sem og stjórnvöldum í […].
Þá kemur fram að […] á stríðs- og átakasvæðum neyðist til að yfirgefa heimili sín og verði fyrir skaða og áföllum, en fram kemur í greinargerð að kærandi er […]. […] verði fyrir enn frekari skerðingum á lífsgæðum og ofbeldi vegna þess að í slíkum aðstæðum séu þarfir þeirra iðulega virtar að vettugi. […] séu í enn viðkvæmari stöðu þar sem að þær verði gjarnan fyrir tvöfaldri mismunun. Því sé ljóst að […] tilheyri sérstaklega viðkvæmum hópi hælisleitenda og taka skuli sérstakt tilliti til þess við mat á hælisumsóknum þeirra. Með vísan til þessa er gerð krafa um að kæranda verði veitt hæli sem flóttamaður á Íslandi, sbr. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, eða að henni verði veitt viðbótavernd á grundvelli 2. mgr. 44. gr. sömu laga.
Í greinargerð er fjallað um aðstæður […]. Þar greinir að […] í […] þekki almennt ekki réttindi sín og leiti þeirra því ekki. Lagasetning og fjármögnun í málefnum […] fari ekki saman. Atvinnuþátttaka fólks með […] hafi verið 14,5% árið 2009. Í greinargerð kemur fram að kærandi sé með iðnmenntun tengda […] og hafi starfað við það í […]. Það sem einkenni stöðu […] sé einangrun og ósýnileiki. Sú mikla stéttaskipting sem virðist vera á milli hópa fólks með ólíkar [...] og hin mikla aðgreining og útskúfun sem virðist eiga sér stað í […] hafi án efa áhrif á sjálfsmynd […] í landinu. Með vísan til þessa var þess krafist að kæranda yrði að minnsta kosti veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum með vísan til 12. gr. f laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi hún framvísað […] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé […] ríkisborgari.
Landaupplýsingar
[…]
Kærunefndin hefur yfirfarið eftirfarandi gögn um aðstæður í […];
Í ofangreindum skýrslum kemur fram að miklar sviptingar hafa átt sér stað á síðustu árum er lúta að stjórn landsins[…] Upphaflega var um friðsöm mótmæli að ræða en síðar áttu sér stað árekstrar fylkinga óeirðalögreglu og mótmælenda sem leiddu til mannfalls. Núverandi stjórnvöld hafa ekki handtekið einstaklinga sem tóku þátt í fyrrnefndum mótmælum.
Í kjölfar ofangreindra mótmæla og […]Einkum endurspeglast áhrifin í fjölda þess fólks sem hefur þurft að flýja heimili sín vegna átakanna en síðustu tölur benda til þess að um 1,5 milljón manna séu vegalausir innan […] og hafi takmarkaðan aðgang að heilbrigðisþjónustu, húsnæði og atvinnu. Þrátt fyrir það ástand sem ríkt hefur í landinu og þær áskoranir sem því hafa fylgt hafa stjórnvöld í […] unnið að ákveðnum framförum í landinu. Einkum hefur verið hugað að endurskoðun á löggjöf landsins og baráttu gegn spillingu. Nýlegt samkomulag sem tók gildi […] um frekari aðgerðir vegna vopnahlés hefur leitt til þess að dregið hefur úr átökum þrátt fyrir að enn sé spenna á svæðinu.
Stjórnvöld í […] hafa á síðustu árum unnið að aðgerðaráætlunum og stefnubreytingum hvað varðar stöðu […] í landinu. Einkum hefur verið hugað að innleiðingu […] en einnig að […]. Staða […] er þó ekki góð í landinu og lögum sem banna mismunun vegna […] og sem ætlað er að tryggja […] til jafns við aðra er ekki framfylgt sem skyldi. Unnið hefur verið að því í alþjóðlegu samstarfi að bæta aðgengi og atvinnutækifæri […] í landinu. Meðal annars hafa 70 fulltrúar frá ráðuneytum, ríkisstofnunum, dómstólum og mannréttindasérfræðingar fengið þjálfun um […] og aðgengi.
a. Aðalkrafa kæranda
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann veg að kærandi fái réttarstöðu flóttamanns skv. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, sbr. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. eða 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir kröfu sína á að hún þurfi vernd vegna bágrar stöðu sinnar í heimalandi.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a laga um útlendinga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli slíkar ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins, sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að góðar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008).
Kærandi kveðst ekki vilja búa í heimalandi sínu þar sem að hún hafi verið einangruð og að henni líði betur hér á landi. Ennfremur, vegna ástandsins í heimalandi hennar eigi hún erfitt með að fá vinnu og telji sig ekki örugga.
Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa orðið fyrir ofsóknum af hálfu […] stjórnvalda eða aðilum tengdum þeim í heimalandi sínu. Kærandi hefur þar að auki ekki borið fyrir sig ofsóknir af ástæðum sem taldar eru upp í 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, þ.e. á grundvelli kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana. Að öllu framangreindu virtu telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga fyrir veitingu stöðu flóttamanns.
b. Varakrafa kæranda
Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann hátt að kæranda verði veitt viðbótarvernd, sbr. 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.
Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt lögunum telst einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands. Er hér um að ræða svokallaða viðbótarvernd sem kom inn í útlendingalögin með lögum nr. 115/2010 um breytingu á útlendingalögum. Þeir sem teljast falla undir þessa málsgrein fá stöðu sína viðurkennda eftir málsmeðferðarreglum sem eru sambærilegar að öllu leyti við ákvörðun á því hvort um flóttamann skv. 1. mgr. 44. gr. laganna er að ræða.
Í ljósi þess sem að framan er rakið telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna. Að öllu framangreindu virtu er kröfu kæranda um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og henni verði veitt hæli hér á landi hafnað.
c. Þrautavarakrafa kæranda
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.
Kærandi hefur borið fyrir sig að hún hafi verið félagslega einangruð í heimalandi og að ólíklegt sé að hún fái aftur þá vinnu sem hún hafði í heimalandi sínu verði henni gert að snúa aftur til […]. Í gögnum sem kærunefnd hefur yfirfarið vegna málsins kemur fram að þrátt fyrir þau átök sem hafa staðið yfir í […] hafi stjórnvöld og frjáls félagasamtök unnið, í samstarfi við alþjóðlega aðila, að því að bæta úr stöðu […] í landinu, einkum hvað varðar atvinnuþátttöku þeirra. Kærandi er með háskólamenntun og á eigið húsnæði í heimalandi sínu. Auk þess á hún rétt á fjárhagsaðstoð í […] bæði vegna […]og atvinnuleysis, þrátt fyrir að þær bætur kunni að vera ófullnægjandi.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar framburður kæranda er virtur í heild sinni ásamt gögnum málsins er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f laga um útlendinga og að engin sérstök mannúðarsjónarmið standi til þess að henni verði veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum hér á landi. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í […] séu ekki með þeim hætti að rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna skv. 12. gr. f laga um útlendinga.
Jafnframt telur kærunefndin kæranda ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f laga um útlendinga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á Íslandi í skamman tíma.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar frá 30. mars 2015.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The Directorate of Immigration‘s decision is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Anna Valbjörg Ólafsdóttir