Úrskurður nr. 74/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 23. febrúar 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 74/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU15030020
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 20. mars 2015, kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 16. mars 2015, um að synja honum um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002, um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda til nýrrar efnismeðferðar. Telji kærunefnd sér rétt og fært að bæta úr annmörkum hinnar kærðu ákvörðunar er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og kæranda verði veitt hæli sem flóttamanni hér á landi skv. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að kæranda verði veitt vernd á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom til landsins að eigin sögn þann 6. nóvember 2014 og sótti um hæli þann 18. nóvember s.á. hjá lögreglunni á Suðurnesjum. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun 28. janúar 2015 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 16. mars 2015, synjaði Útlendingastofnun kæranda um hæli jafnframt því sem honum var synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála við birtingu þann 20. mars 2015. Þann 25. mars 2015 var óskað eftir greinargerð frá löglærðum talsmanni kæranda og barst hún kærunefnd þann 26. apríl s.á. Þann 18. maí 2015 bárust athugasemdir frá Útlendingastofnun við greinargerð kæranda.
Þann 8. febrúar 2016 kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddur var löglærður talsmaður kæranda.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Kærandi byggði umsókn sína um hæli og dvalarleyfi hér á landi á því að hann eigi á hættu að vera fangelsaður í […] eða lenda í vandræðum við lögregluyfirvöld vegna deilu hans við lögregluna. Hann kvaðst ekki vita hvað bíði hans í […] en hann telji sig ekki geta búið þar óhultur. Einnig kvað kærandi að ástandið væri almennt slæmt í […] og að hann vilji ekki að börn sín þurfi að alast upp þar.
Útlendingastofnun fjallaði um aðstæður í […] og það ástand sem ríkir í […]hluta landsins vegna […]. Þá kom m.a. fram að Sameinuðu þjóðirnar mæli gegn endursendingu einstaklinga þangað. Það var hins vegar mat Útlendingastofnunar að almennt ástand í […] utan þessara svæða sé hvergi nærri slíkt að fólk eigi þar almennt á hættu ofsóknir eða ómannúðlega meðferð. Því var talið að kærandi gæti sest að með fjölskyldu sinni utan áhrifasvæða […].
Útlendingastofnun taldi það atvik sem kærandi hafði lýst um samskipti sín við lögreglu í heimalandi sínu hefði ekki verið það alvarlegt. Þar sem að um […] væru liðin frá atvikinu þá væru ekki líkur til þess að kærandi væri í slíkri stöðu að hann hafi ástæðu til að óttast ofsóknir af hálfu yfirvalda í […] eða annarra aðila þar í landi. Að þessu virtu var það mat Útlendingastofnunar að synja bæri kæranda um hæli skv. 1. og 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og að 45. gr. sömu laga ætti ekki við.
Varðandi kröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f greinir í ákvörðun Útlendingastofnunar að ekki verði talið að kærandi sé í þeirri aðstöðu í heimalandi að hún réttlæti veitingu dvalarleyfis á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga, hvorki með vísan til mannúðarsjónarmiða né sérstakra tengsla kæranda við Ísland.
Að lokum var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga. Þá kom fram að kæra frestaði réttaráhrifum sbr. 1. mgr. 32. gr. útlendingalaga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi komið hingað til lands þann 6. nóvember 2014 og gefið sig fram á lögreglustöðinni við Hringbraut í Reykjanesbæ þann 18. nóvember s.á. og óskað eftir hæli hér á landi. Unnusta kæranda hafi þá þegar sótt um hæli hér á landi og hafi honum verið boðið að dvelja hjá henni á meðan umsóknir þeirra um hæli væru til meðferðar hjá íslenskum stjórnvöldum. Kærandi kveðst hafa flúið heimaland sitt, […], vegna ofsókna sem hann óttist þar í landi af hálfu lögreglu og annarra aðila vegna atviks þar sem kærandi hafi lent í átökum við lögreglumann.
Í greinargerð er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi vegna þess að stofnunin hafi brotið gegn rannsóknarreglu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af hálfu kæranda sé talið að mál hans hafi ekki verið skoðað ofan í kjölinn af hálfu Útlendingastofnunar og að þær aðstæður sem bíði hans og fjölskyldu hans í […] hafi ekki verið kannaðar til hlítar. Að því litla leyti sem stofnunin hafi kannað ástandið í […] hafi það aðeins verið kannað almennt en ekki út frá málsástæðum kæranda, þ.e. á einstaklingsgrundvelli.
Í greinargerð kæranda var farið almennt yfir ástand mála í […]. Þar kemur m.a. fram að ýmis konar mannréttindabrot séu tíð í […], refsileysi vegna misbeitingar valds og brota í opinberu starfi sé algengt á öllum stigum stjórnsýslu og bæði lögregla og öryggissveitir landsins starfi að jafnaði í skjóli refsileysis. Lögregla landsins, her og aðrar öryggissveitir hafi ítrekað framið ólögleg manndráp og notað banvænt og óhóflegt ofbeldi til þess að handsama brotamenn og grunaða. Þá sé réttarkerfið veikt, réttarhöld taki langan tíma sem leiði til þess að flestum grunuðum, sérstaklega þeim fátæku, sé haldið í gæsluvarðhaldi í mörg ár. Einnig séu aðstæður í fangelsum í […] afar slæmar og séu fangar beittir grófu ofbeldi og fjárkúgun af hálfu fangavarða.
Af hálfu kæranda er þeirri ályktun Útlendingastofnunar mótmælt að […]hafi ekki verið svo alvarlegar að það muni hafa eftirmála fyrir kæranda. Kærandi hafi greint frá því hjá Útlendingastofnun að hann ásamt öðrum viðstöddum […], þó síðar hafi komið í ljós að svo hafi ekki farið. Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað hvernig tekið sé á sambærilegum málum í […], þ.e. hvaða refsing liggi við brotum gegn valdstjórninni og því sé fyrrgreind ályktun ekki studd neinum rökum. Þá er það gagnrýnt að svo virðist sem mál kæranda hafi verið skoðað sjálfstætt og óháð því að hann eigi tvö lítil börn sem honum beri að sjá fyrir og vernda, og án rannsóknar á möguleikum fjölskyldunnar til þess að búa örugg saman annars staðar í […] en í […] kæranda. Með þessu hafi Útlendingastofnun gerst brotleg við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar auk reglna um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana. Rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins sé öryggisregla sem dómstólar noti tvo mælikvarða til að meta hvort brotið hafi verið gegn. Er á því byggt í greinargerð að styðjast eigi við hinn almenna mælikvarða í þessu máli þar sem að um gróft brot sé að ræða í ljósi yfirlýsinga alþjóðastofnana og mannréttindasamtaka varðandi ástandið í […]. Jafnvel þó að hinum sérstaka mælikvarða til mats sé beitt þá séu skilyrði ógildingar á ákvörðun Útlendingastofnunar til staðar þar sem að hinn lagalegi annmarki á málsmeðferð stofnunarinnar hafi leitt til rangrar efnislegrar niðurstöðu í málinu. Miklar líkur séu á því að kærandi eigi yfir höfði sér saksókn og fangelsisvist í […] og í ljósi ástands löggæslumála og dómskerfisins í […] leiði það til þess að hætt verði við því að endursending hans þangað feli í sér brot gegn 45. gr. laga um útlendinga.
Þá sé því haldið fram af hálfu kæranda að það brot sem kærandi geti talist sekur um í heimalandi sínu sé refsivert í […] eins og annars staðar. Útlendingastofnun hafi gert mikið úr því að langt sé liðið síðan atvikið átti sér stað en kærandi hafi yfirgefið […] strax eftir atvikið og hafi verið á flótta síðan. Sú ályktun stofnunarinnar um að engin hætta sé á því að kærandi verði sóttur til saka vegna atviksins sé algjörlega úr lausu lofti gripin og engum rökum studd. Verði því að telja að kæranda bíði slæm meðferð og ofbeldi af hálfu stjórnvalda í […] sem teljist til ofsókna í skilningi 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Þar sem kærandi sé fyrst og fremst á flótta undan handahófskenndu og ómannúðlegu löggæslu- og réttarkerfi í […] þá komi flutningur innanlands ekki til greina þar sem að […] stjórnvöld fari með völd í öllu landinu.
Af hálfu kæranda er einnig gerð krafa um viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga með vísan til þess að líkur séu á að kærandi eigi yfir höfði sér refsingu í […] vegna brots gegn valdstjórninni. Ennfremur hafi alþjóðastofnanir varað við því að senda fólk til baka jafnvel til annarra svæða […] landsins. Þá sé kærandi ekki aðeins „ungur hraustur karlmaður“ eins og Útlendingastofnun sé tíðrætt um í ákvörðun sinni, heldur sé hann forsjáraðili tveggja mjög ungra barna.
Krafa kæranda um dvalarleyfi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga, er byggð á öllu ofangreindu og lögð sérstök áhersla á að kærandi hafi ríka þörf fyrir vernd vegna erfiðra félagslegra aðstæðna hans og fjölskyldu hans í heimalandi.
Þá er í greinargerð kæranda bent á að í ákvörðun Útlendingastofnunar skorti alfarið rökstuðning fyrir því að hvaða marki tekið hafi verið tillit til hagsmuna barna kæranda og málefna fjölskyldunnar sem einnar einingar. Segir þar að rökstuðningur í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda sé ófullnægjandi þar sem að ekki komi fram að aðstæður barnanna hafi verið metnar sérstaklega í tengslum við endursendingu fjölskyldunnar til […]. Í greinargerð er það metið svo að ákvörðunin fullnægi ekki þeim kröfum sem 22. gr. stjórnsýslulaga geri til efnis rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar hvað þetta varðar og að Útlendingastofnun hafi við töku ákvörðunar sinnar virt að vettugi mikilvæg ákvæði laga og alþjóðasáttmála er kveði á um að hagsmunir barna skuli hafðir að leiðarljósi við töku ákvarðana í málum er þau varði.
Að lokum er sérstök athygli vakin á því að kærandi eigi tvö ung börn. Við töku ákvörðunar í málinu sé því mikilvægt að líta til ákvæða 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og það sem barninu sé fyrir bestu sé haft að leiðarljósi.
Athugasemdir Útlendingastofnunar við greinargerð kæranda
Í athugasemdum Útlendingastofnunar vegna greinargerðar kæranda kemur fram að stofnunin hafi kannað ástand mála í […] umfram það sem haldið sé fram í greinargerð þrátt fyrir að það hafi ekki allt verið tíundað í ákvörðun stofnunarinnar. Einnig kemur fram að stofnunin hafi í engu tilliti fallist á að kærandi eigi á hættu saksókn eða fangelsisvist í […] þar sem ekkert í frásögn kæranda eða gögnum í máli hans beri það með sér. Varðandi börn kæranda segir að sjálfstæðir úrskurðir hafi verið gerðir í málum þeirra þar sem niðurstaðan hafi verið að það brjóti ekki gegn hagsmunum þeirra að fylgja foreldrum sínum til heimalands þeirra. Þá hafi verið fjallað um þær félagslegu aðstæður sem kærandi byggði á í umsókn sinni. Hafi verið einhverjar aðstæður umfram það þá hefðu upplýsingar um það þurft að koma fram í greinargerð frá talsmanni kæranda hjá Útlendingastofnun.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi hann ekki framvísað neinum skilríkjum eða öðru sem til að sýna á sér deili. Við meðferð málsins hjá kærunefnd kom kærandi með vegabréf sitt til afritunar. Kærunefnd telur því að kærandi sé í raun […] ríkisborgari.
Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu
Við meðferð máls er litið til þess hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu máls hans. Með því getur verið átt við hvort kærandi hafi mátt þola pyndingar, hvort kærandi sé barn eða hvort umsókn hans varði börn hans, hvort kynhneigð eða kynferði kæranda geti haft áhrif eða hvort kærandi geti verið ríkisfangslaus. Mat á stöðu kæranda fer ávallt fram og eru þau atriði sem koma til skoðunar ekki tæmandi.
Kærunefndin tekur undir með Útlendingastofnun að með vísan til þess að kærandi ferðast með tveimur ungum börnum sínum er litið svo á að fjölskyldan í heild teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Réttarstaða barna kæranda
Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“ Ákvæðið sækir einkum fyrirmynd til inngangsákvæða barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, einkum 3. gr. Í 1. mgr. 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, segir að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Í 2. mgr. 1. gr. segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess.
Svo sem fram er komið kom unnusta kæranda og sonur hans hingað til lands í kjölfar kæranda. Einnig fæddist honum sonur hér á landi. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar, þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að börn þau sem hér um ræðir eru í fylgd beggja foreldra sinna.
Landaupplýsingar
[…]
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir gögn og skýrslur um aðstæður í […] m.a.:
Í ofangreindum gögnum kemur fram að í […] landsins berjist stjórnvöld gegn […] sem hafa skipulagt margar árásir á almenning og opinberar stofnanir á svæðinu. Átökin hafa leitt til dauða þúsunda manna og hrakið fleiri en tvær milljónir einstaklinga á innbyrðis flótta. Pyntingar, handahófskennd manndráp og frelsissviptingar eiga sér stað af hálfu bæði […] og öryggissveita stjórnvalda. Öryggissveitir og lögregla starfa að mestu í skjóli refsileysis í landinu og stjórnvöld rannsaka sjaldan brot af hálfu þessara aðila. Þá eru ýmsar takmarkanir á öðrum grundvallarmannréttindum borgaranna s.s. tjáningarfrelsinu, aðgangi að réttlátri málsmeðferð fyrir dómstólum og ofbeldi gegn konum og börnum er útbreitt. Trúfrelsi er tryggt í stjórnarskrá landsins og er það almennt virt þó svo að bæði kristið fólk og múslimar kvarti undan mismunun á þeim svæðum þar sem þeir eru í minnihluta.
a. Aðalkrafa kæranda
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda til nýrrar efnismeðferðar.
Kærandi byggir aðalkröfu sína á því að Útlendingastofnun hafi brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins með því að synja honum um hæli hér á landi. Ætlað brot á lögmætisreglu rökstyður kærandi með því að hann uppfylli ákvæði 46. gr. útlendingalaga, sbr. 44. gr. sömu laga og því hafi stjórnvöldum borið að veita honum hæli hér á landi. Kærandi kveðst vera í ríkri þörf fyrir vernd sem hann fái ekki í heimaríki þar sem hann eigi yfir höfði sér refsingu fyrir brot sem átti sér stað fyrir rúmum sjö árum.
Lögmætisregla stjórnsýsluréttarins er jafnan greind í tvo grundvallarþætti, annars vegar formþátt sem felur í sér að ákvarðanir stjórnvalda megi ekki vera andstæðar áskilnaði laga um töku ákvarðana og hins vegar heimildarþátt sem felur í sér að stjórnvöld verði að hafa heimild í lögum til að taka bindandi ákvarðanir um réttindi og skyldur borgaranna.
Hvað sem líður mati Útlendingastofnunar í máli þessu verður ekki fallist á að stofnunin hafi brotið gegn lögmætisreglunni, þar sem að ákvörðun hennar byggði á skýrri lagastoð og var ekki andstæð áskilnaði laga um töku ákvörðunar.
Kærandi byggir aðalkröfu sína í öðru lagi á því að Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að rannsaka ekki með fullnægjandi hætti stöðu mála í […]. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess, að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.
Kærunefndin getur ekki fallist á það með kæranda að slíkur ágalli hafi verið á rannsókn málsins að ógilda beri ákvörðun Útlendingastofnunar. Ljóst er að stofnunin kynnti sér aðstæður í […] og vísaði til þeirra gagna sem stofnunin studdi ákvörðun sína við án þess að allt efni þeirra hafi verið tíundað í ákvörðun hennar. Verður ekki annað séð en að Útlendingastofnun hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga á fullnægjandi hátt í samræmi við umsókn kæranda um hæli.
Að framangreindu virtu er kröfu kæranda um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og stofnuninni falið að taka umsókn kæranda til nýrrar efnismeðferðar því hafnað.
Þá krefst kærandi þess að ef kærunefnd telji sér rétt og skylt að bæta úr anmörkum ákvörðunar Útlendingastofnunar að kæranda verði veitt hæli sem flóttamaður hér á landi skv. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna.
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. eða 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Krafa kæranda byggir á því hann eigi yfir höfði sér ómannúðlega meðferð og pyntingar í fangelsi í heimalandi sínu.
Í 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a laga um útlendinga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli slíkar ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins, sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum, sbr. Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008).
Krafa kæranda er sem fyrr segir byggð á því að hann eigi yfir höfði sér fangelsisrefsingu vegna atviks sem átti sér stað í […] fyrir rúmum sjö árum síðan. Aðstæður í fangelsum í […] séu ómannúðlegar og fangar verði fyrir grófu ofbeldi. Þá megi ekki eingöngu horfa á kæranda sem einstakling heldur líta á fjölskyldu hans og hann sem eina einingu og meta aðstæður hans í heimalandi út frá því.
Þar sem kærandi hefur ekki borið fyrir sig ástæðuríkan ótta við ofsóknir í heimaríki sínu á grundvelli kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tileknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu stöðu flóttamanns.
b. Varakrafa kæranda
Til vara krefst kærandi þess að sér verði veitt vernd á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Í ákvæðinu er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum telst einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.
Kærandi hefur lýst því að lögregla hafi komið á heimili föður hans fyrir um sjö árum síðan vegna þess að faðir hans skuldaði peninga. […]. Atvikið hafði enga eftirmála fyrir bróður kæranda sem einnig var á staðnum að sögn kæranda þegar atvikið átti sér stað. Kærandi hefur ekki lagt fram nein gögn sem styðja við frásögn hans af atvikinu eða þeirri atburðarás sem hann hefur lýst. Með vísan til framangreinds er það mat kærunefndar að litlar líkur séu á því að kærandi muni þurfa að sæta fangelsisrefsingu verði hann endursendur til heimalands síns.
Þá benda upplýsingar og gögn sem kærunefnd hefur yfirfarið til þess að […] stjórnvöldum í samvinnu við alþjóðastofnanir sé að takast að hrekja […] úr landinu og að þau hafi aðeins nokkur ítök í […] landsins. Þó eiga sér stað einstaka hryðjuverk í öðrum hlutum landsins. Í því ljósi verði að telja að kærandi geti lifað óáreittur með fjölskyldu sinni í […] heimalands síns, jafnvel í […] þar sem kærandi hefur alist upp og dvalið mestan hluta ævi sinnar.
Í ljósi þessa og með tilliti til upplýsinga þeirra er kærunefnd hefur kynnt sér telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna.
c. Þrautavarakrafa kæranda
Til þrautavara krefst kærandi að sér verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.
Í skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010 sem breyttu ákvæði 12. gr. f útlendingalaga er fjallað um mjög íþyngjandi félagslegar aðstæður. Þar kemur fram að átt sé við að útlendingur hafi þörf á vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimalandi og er sem dæmi nefnt aðstæður kvenna sem sætt hafi kynferðislegu ofbeldi eða sem aðhyllast ekki kynhlutverk sem eru hefðbundin í heimaríki þeirra og af þessum sökum eigi þær hættu á útskúfun eða ofbeldi við endurkomu. Kærandi hefur borið því við að lífið í […] geti orðið erfitt fyrir hann og fjölskyldu hans þar sem að staða fátæks fólks í landinu sé afar slæm. Í fyrrgreindum skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010 kemur fram að íþyngjandi félagslegar aðstæður verði að jafnaði ekki talin taka til neyðar af efnahagslegum rótum, s.s. fátæktar eða húsnæðisskorts. Kærandi ólst upp í […] og þekkir aðstæður þar vel auk þess á hann ættingja þar í landi. Kærunefnd telur því að aðstæður kæranda við endurkomu til heimalands séu ekki slíkar að þær geti talist erfiðar í skilningi ákvæðis 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Þá kemur fram í ofangreindum skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010 það sjónarmið að almennt séð beri að taka sérstakt tillit til barna hvort sem þau eru fylgdarlaus eða ekki. Þá beri að líta til þess hvort framfærsla, þá sérstaklega fylgdarlausra barna, sé tryggð. Líkt og áður sagði þá telur kærunefnd ekkert því til fyrirstöðu að kærandi geti lifað og starfað í heimaríki sínu. Kærunefnd telur að teknu tilliti til ákvæða barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og íslenskrar löggjafar um barnavernd, að engin rök standi í vegi fyrir því að börnin fylgi foreldrum sínum aftur til heimalands þeirra. Börn kæranda komu hingað til lands í fylgd með foreldrum sínum og verða í fylgd með þeim við endursendingu til heimalands þeirra.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar framburður kæranda er virtur í heild sinni ásamt gögnum málsins er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða líkt og kveðið er á um í 12. gr. f. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í […] séu ekki með þeim hætti að rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna skv. 12. gr. f útlendingalaga.
Jafnframt telur kærunefndin kæranda ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á Íslandi í skamman tíma.
Ætlað brot gegn 22. gr. stjórnsýslulaga
Í greinargerð kæranda er því haldið fram að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi ekki verið nægilega rökstudd hvað varðar sérstakar aðstæður barna hans í tengslum við endursendingu fjölskyldunnar til […].
Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um efni rökstuðnings stjórnsýsluákvarðana. Þar segir að vísa eigi til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, þeirra meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og þeirra málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, þyki ástæða til. Í skýringarriti með stjórnsýslulögunum (Stjórnsýslulög – skýringarrit. Páll Hreinsson, forsætis-ráðuneytið, 1994) segir að þegar myndast hefur fastmótuð stjórnsýsluframkvæmd gæti stjórnvaldi verið heimilt að útbúa staðlaða greinagerð um hana en sennilega yrði þó ávallt að gera grein fyrir því í rökstuðningi hvaða meginsjónarmið hefðu verið ráðandi við mat á sérhverju máli. Í umfjöllun skýringarritsins segir ennfremur að í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur fyrir ákvörðunum í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Hefur það verið framkvæmd Útlendingastofnunar í málum þar sem börn eru í fylgd með foreldrum að fjalla ekki efnislega um aðstæður barnsins heldur vísa í rökstuðning með ákvörðun foreldra þeirra. Telja verður þá framkvæmd uppfylla viðmið 22. gr. stjórnsýslulaga og verður því ekki fallist á það að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda uppfylli ekki kröfur stjórnsýslulaga um rökstuðning stjórnvaldsákvörðunar. Þá verður ekki séð að Útlendingastofnun hafi virt að vettugi ákvæði laga og alþjóðasáttmála er kveða á um að hagsmunir barna skuli hafðir að leiðarljósi við töku ákvarðana í málum er þau varðar.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Anna Valbjörg Ólafsdóttir Pétur Dam Leifsson