Nr. 322/2021 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 9. september 2021 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 322/2021

í stjórnsýslumáli nr. KNU21040009

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 6. apríl 2021 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fædd [...] og vera ríkisborgari Nígeríu (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. mars 2021, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa henni frá landinu.

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd verði tekin til efnislegrar meðferðar á Íslandi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 en að öðrum kosti með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga.

Til vara er gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.         Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 10. október 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 16. október 2020, kom í ljós að fingraför hennar höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Með umsókn framvísaði kærandi ferðaskilríki útgefnu af ítölskum yfirvöldum til handa handhöfum alþjóðlegrar verndar (í. documento di viaggio) með gildistíma frá 20. maí 2019 til 24. september 2023. Þá lagði kærandi fram dvalarleyfisskírteini (í. permesso di soggiorno) útgefnu af ítölskum yfirvöldum með gildistíma til 24. september 2023. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 20. janúar 2021, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 17. mars 2021 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að henni skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 23. mars 2021 og kærði kærandi ákvörðunina þann 6. apríl 2021 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 15. apríl 2021 ásamt fylgigögnum. Þá bárust frekari gögn dagana 15. júní, 1. júlí og 31. ágúst 2021.

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu. Umsókn hennar um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hún fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hún flutt til Ítalíu.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún hafi í viðtali hjá Útlendingastofnun greint frá því að vera þolandi mansals og að hún hafi verið seld til Ítalíu þegar hún hafi verið barn. Á Ítalíu hafi hún verið undir valdi tiltekins einstaklings sem hafi neytt hana til að stunda vændi í þrjú ár. Kærandi hafi sætt ítrekuðu líkamlegu og kynferðislegu ofbeldi. Kæranda hafi tekist að sleppa og í kjölfarið sótt um alþjóðlega vernd á Ítalíu sem hún hafi fengið árið 2019. Kærandi hafi í viðtalinu lýst aðstæðum sínum á Ítalíu í kjölfar verndarveitingar en hún hafi ekki verið upplýst um réttindi sín og þá hafi hún ekki haft aðgang að húsnæði, atvinnu, fjárhags- eða félagsaðstoð. Þá hafi kærandi ekki haft aðgang að heilbrigðisþjónustu og ekki verið veittur sérstakur stuðningur eða aðstoð sem þolandi mansals. Aðspurð um líkamlegt og andlegt heilsufar sitt greindi kærandi frá því að hún glími við tannvandamál, kvíða, svefnerfiðleika og þá hafi kærandi íhugað að svipta sig lífi. Kærandi hafi lent í áföllum á lífsleiðinni sem hafi haft áhrif á heilsufar hennar. Kærandi mótmæli endursendingu til Ítalíu þar sem hún telji stöðu sína í landinu slæma auk þess sem að hún óttist um líf sitt vegna þeirra hótana sem hún hafi orðið fyrir af hálfu mannsins sem neyddi hana í vændi

Kærandi vísar í greinargerð sinni til umfjöllunar í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar um aðstæður flóttafólks á Ítalíu. Þar sé m.a. fjallað um aðgengi að heilbrigðisþjónustu, húsnæði, lögfræðilegri aðstoð, grunnmenntun og annarri almannaþjónustu. Þá sé að finna umfjöllun um tilteknar lagabreytingar á Ítalíu sem hafi haft neikvæð áhrif á stöðu flóttafólks þar í landi auk umfjöllunar um kynþáttahatur á Ítalíu. Í greinargerðinni er jafnframt fjallað um aðstæður viðkvæmra einstaklinga á Ítalíu m.a. með tilliti til aðgangs að heilbrigðisþjónustu og búsetuúrræðum þar í landi.

Kærandi byggir á því að taka skuli mál hennar til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, og leggur áherslu á að við það mat beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður umsækjenda auk þess að meta hvort umsækjendur séu einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga. Við mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar beri að taka mið af viðmiðunarreglum 32. gr. a og b reglugerðar nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 og athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því sem varð að núgildandi lögum um útlendinga. Í hinni kærðu ákvörðun hafi Útlendingastofnun komist að þeirri niðurstöðu að ekki séu uppi sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og mótmælir kærandi því mati stofnunarinnar. Kærandi hafi ekki verið metin í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, í hinni kærðu ákvörðun þrátt fyrir að vera þolandi mansals sem hafi haft alvarlegar afleiðingar á geðheilsu hennar. Í ákvörðun Útlendingastofnunar sé frásögn kæranda ekki dregin í efa en þrátt fyrir það færi stofnunin engin rök fyrir niðurstöðu sinni sem sé gagnrýnivert. Þá sé ekki að finna heildstætt mat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda og fer hún fram á að kærunefnd útlendingamála endurmeti mat Útlendingastofnunar á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda á Ítalíu.

Kærandi gerir í greinargerð sinni athugasemdir við umfjöllun og mat Útlendingastofnunar er varðar aðgengi kæranda að húsnæði, atvinnu, heilbrigðis- og félagsþjónustu á Ítalíu. Þá gerir kærandi athugasemdir við umfjöllun Útlendingastofnunar um stöðu hennar sem flóttakonu á Ítalíu sem hafi verið beitt ofbeldi og eigi í hættu á að verða fyrir ofbeldi en stofnunin hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni er þetta varðar. Kærandi gerir einnig athugasemd við hugtakanotkun Útlendingastofnunar en hún telji stofnunina hafa dregið úr alvarleika stöðu kæranda með orðavali sínu. Þá hafi Útlendingastofnun farið með rangt mál í ákvörðun sinni þegar vísað hafi verið til þess að kærandi hafi ekki tilkynnt lögreglu um málið þar sem hún hafi ekki vitað að hún ætti rétt á að tilkynna brotið og gerir kærandi athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað ótta þolenda mansals við að leita til lögreglu, vald gerenda yfir þolendum og hættuna sem fjölskyldumeðlimir þolenda standi frammi fyrir. Kærandi andmælir jafnframt því mati Útlendingastofnunar að kærandi geti leitað til yfirvalda á Ítalíu telji hún á sér brotið og fengið viðeigandi vernd óttist hún mansal eða vændi þar í landi. Kærandi telur að heimildir beri með sér að stjórnvöld hafi ekki gert nægilegar ráðstafanir til þess að greina þolendur mansals eða bregðast við þeim fjölda kvenna sem þurfi á aðstoð að halda. Þá sé engin afstaða tekin til umsvifa og ítaka nígerískra mansalshringja á Ítalíu og gagnrýnir kærandi skort á rannsókn er þetta varðar. Að auki sé ekki fjallað um líkur á hefndaraðgerðum eða endurteknu mansali í ákvörðun Útlendingastofnunar og áréttar kærandi að kærunefnd beri skylda til að kanna raunverulega stöðu þolenda mansals á Ítalíu.

Við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun hafi kærandi jafnframt fært rök fyrir því að taka skyldi mál kæranda til efnislegrar meðferðar vegna þeirra fordæmalausu aðstæðna sem skapast hafa á Ítalíu vegna Covid-19 faraldursins og ítrekar kærandi þá kröfu í greinargerð sinni og andmælir jafnframt mati Útlendingastofnunar er þetta varðar. Í ljósi framangreindra samverkandi þátta verði ekki komist hjá því að taka mál kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi byggir einnig á því að taka skuli umsókn hennar til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga. Í hinni kærðu ákvörðun hafi Útlendingastofnun komist að því að ekki hafi verið sýnt fram á að ítölsk yfirvöld muni ekki veita kæranda þá vernd sem áskilin sé í alþjóðlegum skuldbindingum Ítalíu á sviði mannréttinda. Kærandi mótmælir mati Útlendingastofnunar og telur að lýsingar kæranda á aðstæðum á Ítalíu komi heim og saman við opinberar heimildir um aðstæður þar í landi. Því sé ljóst að kærandi muni standa frammi fyrir ómannúðlegum aðstæðum á Ítalíu og að með endursendingu íslenskra stjórnvalda muni þau gerast brotleg við grundvallarreglu þjóðaréttar um bann við endursendingu (non-refoulement) auk samsvarandi ákvæða íslenskra laga og mannréttindasamninga sem Íslandi eigi aðild að.

Varakrafa kæranda byggir á því að mat Útlendingastofnunar á raunverulegri stöðu kvenna og þolenda mansals af nígerískum uppruna á Ítalíu sé byggt á ófullnægjandi upplýsingum. Þá sé ljóst að ekki hafi farið fram einstaklingsbundið mat á stöðu kæranda sem nígerískrar ungrar konu sem glími við andlega erfiðleika vegna langvarandi ofbeldis og mansals. Með vísan til alls framangreinds telur kærandi að Útlendingastofnun hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni og því gerð sú krafa að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun gert að taka málið til nýrrar meðferðar með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu og hefur hún gilt dvalarleyfi þar í landi til 24. september 2023. Að mati kærunefndar telst sú vernd sem kærandi nýtur á Ítalíu virk alþjóðleg vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Amnesty International Report 2020/2021 – Italy (Amnesty International, 7. apríl 2021);
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2021 (European Asylum Support Office, 29. júní 2021);
• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, uppfært júní 2021);
• Asylum Information Database. Housing out of reach. The reception of refugees and asylum seekers in Europe (European Council on Refugees and Exiles, 27. maí 2019);
• Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
• ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerence, 7. júní 2016);
• Freedom in the World 2020 – Italy (Freedom House, 3. mars 2021);
• Italy 2020 Human Rights Report (United States Department of State, 30. mars 2021);
• Reception conditions in Italy. Updated report on the situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees, in Italy (Swiss Refugee Council, 21. janúar 2020);
• Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human beings by Italy (Council of Europe: Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings, 25. janúar 2019);
• Report of mission to Italy on racial discrimination, with a focus on incitement to racial hatred and discimination (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2019);
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, desember 2019);
• Trafficking in Persons Report (United States Department of State, 26. júní 2020);
• UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);
• Upplýsingar af vefsíðu Amnesty International (www.amnesty.org);
• Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati – (http:www.cir-onlus.org/en/);
• Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (www.hatecrime.osce.org/italy);
• Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 9. september 2021);
• Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 9. september 2021) og
• World Report 2021 – European Union (Human Rights Watch, 13. janúar 2021).

Samkvæmt framangreindum gögnum eru dvalarleyfi einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og einstaklinga með viðbótarvernd gefin út til fimm ára en að þeim tíma liðnum geta handhafar sótt um ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu. Í framangreindri skýrslu European Council on Refugees and Exiles (ECRE) kemur fram að til að endurnýja dvalarleyfi sitt þar í landi þurfi að fylla út þar til gert eyðublað og senda það með bréfpósti en málsmeðferðin geti tekið allt upp í nokkra mánuði. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns geti öðlast ríkisborgararétt að fimm árum liðnum en einstaklingar með viðbótarvernd að tíu árum liðnum, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns fái útgefin flóttamannavegabréf (í. documenti di viaggio) með fimm ára gildistíma en handhafar viðbótarverndar geti fengið svonefnt ferðaleyfi (í. titolo di viaggio). Af framangreindum gögnum verður þó ekki séð að á Ítalíu sé munur á réttindum einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og handhafa viðbótarverndar hvað varðar aðgang að húsnæði, heilbrigðisþjónustu og atvinnuleyfi.

Í framangreindri skýrslu ECRE kemur fram að ítölsk yfirvöld reki búsetuúrræðin SAI (e. System of accommodation and integration) sem hýsi m.a. handhafa alþjóðlegrar verndar í allt að sex mánuði. Sveitarfélög og frjáls félagasamtök komi að því að reka búsetuúrræðin en þar sé m.a. tryggður aðgangur að lögfræðiráðgjöf, tungumálakennslu, heilbrigðisþjónustu og félagslegum og sálrænum stuðningi. Þá sé veitt aðstoð við atvinnuleit og aðlögun að samfélaginu. Í skýrslunni kemur einnig fram að flóttamenn og handhafar viðbótarverndar eigi sambærilegan rétt og ítalskir ríkisborgarar að félagslegu húsnæði þótt einhver dæmi séu um að sveitarfélög geri kröfu um búsetu á Ítalíu í tiltekinn tíma til að öðlast rétt til aðgangs að slíkum úrræðum.

Í framangreindri skýrslu ECRE kemur m.a. fram að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar og hafi dvalarleyfi á Ítalíu hafi sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar ásamt því að eiga rétt á þeirri aðstoð sem vinnumiðlanir veiti, líkt og ítalskir ríkisborgarar. Þá hafi einstaklingar sem njóti alþjóðlegrar verndar á Ítalíu almennt sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til velferðarþjónustu. Aftur á móti sé í einhverjum tilvikum gerð krafa um búsetu á Ítalíu í ákveðinn tíma, t.a.m. sé tiltekin aðstoð við framfærslu eingöngu veitt einstaklingum sem hafi búið í tíu ár á Ítalíu.

Í framangreindri skýrslu ECRE kemur m.a. fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd eigi sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu að því gefnu að þeir hafi skráð sig inn í heilbrigðiskerfið. Slík skráning sé háð því að umsækjandi hafi skráð lögheimili sem eðli máls samkvæmt geti verið hindrun fyrir einstaklinga sem séu án fastrar búsetu. Skráning í heilbrigðiskerfið falli ekki sjálfkrafa úr gildi meðan á málsmeðferð endurnýjunar dvalarleyfisins standi en í framkvæmd geti einstaklingar með útrunnin dvalarleyfi átt í erfiðleikum með að nálgast heilbrigðisþjónustu. Sjúklingar þurfi almennt að greiða hluta þess kostnaðar sem falli til vegna heilbrigðisþjónustu sem þeir nýti sér en frá því séu þó undantekningar, t.d. í þeim tilvikum þegar sjúklingar séu utan vinnumarkaðar og án annarrar framfærslu. Mismunandi túlkun á reglum um greiðsluþátttöku sjúklinga hafi þó leitt til þess að í sumum sveitarfélögum hafi verið gerð krafa um að einstaklingar sem njóti alþjóðlegrar verndar en séu utan vinnumarkaðar greiði kostnað við heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt framangreindum heimildum eru því ýmsar aðgangshindranir þegar kemur að heilbrigðiskerfinu á Ítalíu, m.a. vegna tungumálaörðugleika. Þá kemur fram að handhafar alþjóðlegrar verndar standi jafnfætis ítölskum ríkisborgurum í bólusetningu gegn Covid-19.

Af framangreindum skýrslum verður jafnframt ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna séu vandamál á Ítalíu. Í framangreindri skýrslu Mannréttindastofnunar Sameinuðu þjóðanna, vegna sendifarar árið 2019 um mismunun á grundvelli kynþáttar, komi fram að í ítalskri löggjöf sé kveðið á um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Þá sé í stjórnarskrá landsins kveðið á um vernd ákveðinna hópa, þ. á m. útlendinga. Ítölsk yfirvöld hafi tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum. Á Ítalíu sé starfrækt stofnun (í. Ufficio Nazionale Antidiscriminazioni Razziali (UNAR)) sem hafi það hlutverk að berjast gegn hvers kyns mismunun. Einstaklingar sem telji sig hafa orðið fyrir mismunun þ. á m. vegna kynþáttar eða kynhneigðar og þurfi á aðstoð eða ráðgjöf að halda geti leitað til stofnunarinnar. Þá hafi stofnunin farið með umsjón eftirfylgni við aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance) sem hafi verið í gildi á árunum 2014-2016. Þá reki lögreglan stofnun sem hafi það hlutverk að bæta forvarnir og aðgerðir lögreglu við hatursglæpum (í. Osservatorio per la Sicurezza Contro gli Atti Discriminatori). Stofnuninni sé m.a. ætlað að auka þjálfun lögreglufólks og stuðla að því að hatursglæpir séu tilkynntir og skráðir. Stofnunin sé með netfang þar sem unnt sé að tilkynna mismunun á grundvelli m.a. kynþáttar, ríkisfangs og trúar. Þær tilkynningar sem teljist geta falið í sér glæpsamlegt athæfi séu áframsendar til lögreglu til rannsóknar en aðrar séu áframsendar til UNAR. Þá standi dómstólar landsins styrkum fótum sem hafi stuðlað að virkri framkvæmd sumra þeirra réttinda um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar sem mælt sé fyrir um í lögum. Þá hafi rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varði mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis á árunum 2016 til 2018. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu getur leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Framangreindar skýrslur, s.s. skýrsla bandaríska utanríkisráðuneytisins um mansal og skýrsla sérfræðinga um aðgerðir gegn mansali (GRETA), bera með sér að þrátt fyrir að mansal sé vandamál á Ítalíu þá hafi ítölsk stjórnvöld sýnt verulega viðleitni í baráttunni gegn mansali. Í framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um mansal er þeim löndum sem skýrslan tekur til skoðunar raðað í fjóra mismunandi flokka í samræmi við viðmið laga um vernd þolenda mansals (e. Trafficking Victims Act (TVPA)). Í skýrslunni kemur fram að uppröðunin snúi að því hversu langt stjórnvöld viðkomandi landa gangi til að mæta þeim lágmarksviðmiðum sem TVPA mæli fyrir um. Í skýrslunni kemur fram að ítölsk stjórnvöld séu í flokki 2 og að þrátt fyrir að þau uppfylli ekki að öllu leyti umrædd lágmarksviðmið þá hafi þau sýnt aukna viðleitni í baráttunni gegn mansali á árinu 2020, s.s. með því að bera kennsl á og aðstoða þolendur, auka fjármagn til umönnunar þolenda, þjálfun löggæslufólks og aukinni alþjóðlegri samvinnu. Af skýrslunum má jafnframt sjá að skimað sé eftir þolendum mansals í samstarfi við frjáls félagasamtök, lögreglu og starfsfólk útlendingayfirvalda auk þess sem að þeir sem hafi gerst brotlegir séu sóttir til saka. Þá séu ítölsk stjórnvöld í samstarfi við frjáls félagasamtök og alþjóðleg samtök um að veita þolendum íverustað og þjónustu. Í framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2020 kemur m.a. fram að yfirvöld á Ítalíu sæki gerendur sem beiti konur ofbeldi til saka en þolendur neiti þó oft að leggja fram kærur vegna ótta, skammar eða vanþekkingar á lögunum. Þá sé starfrækt neyðarlína fyrir þolendur ofbeldis sem þurfi aðstoð og tímabundinn dvalarstað.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst kærandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að kærandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og kærandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] ára kona. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að finna fyrir stöðugum sársauka í tönnum og eiga í erfiðleikum með að borða. Þá hafi kærandi greint frá því að eiga í erfiðleikum með svefn og að hugsa stöðugt um að taka sitt eigið líf en tilteknir atburðir á Ítalíu hafi haft áhrif á andlega heilsu hennar. Í framlögðum heilsufarsgögnum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 29. október 2020 til 8. mars 2021, kemur m.a. fram að kærandi sé almennt hraust en hafi kvartað undan tannverk. Af gögnunum má sjá að kærandi hafi greint frá því að hafa orðið fyrir andlegu og kynferðislegu ofbeldi og að hún hafi hitt sálfræðing í þrígang á Göngudeild sóttvarna. Samkvæmt framlögðum heilsufarsgögnum frá heilsugæslunni Efstaleiti, dags. dagana 11. desember 2020 og 16. júní 2021, hafi hún leitað þangað í tvígang m.a. vegna þess að hún hafi ekki haldið neinu niðri, sofið illa og verið með kviðverki auk kyngingarerfiðleika og blóðhósta. Af samskiptaseðli, dags. 16. júní 2021, kemur fram að einkenni kæranda samræmist bakflæði og að hún hafi fengið uppáskrifuð lyf vegna þess. Af gögnum málsins má sjá að kærandi hafi hitt sálfræðing hjá Sálfræðistofunni Höfðabakka en samkvæmt samantekt, dags. 30. júní 2021, hafi kærandi lokið tveimur viðtölum af fimm. Í samantektinni kemur m.a. fram að ekki liggi fyrir niðurstöður úr matslistum um líðan hennar þar sem slíkir listar hafi ekki verið lagðir fyrir kæranda. Þá sé það mat sálfræðingsins að eins og staðan sé núna séu ekki forsendur til að vinna með áföll og fortíð kæranda. Það verði gert í framhaldi þess að sálfræðingur myndi tengsl og traust við kæranda og þá sé mögulegt að undirbúa meðferðaráætlun til að vinna úr áföllum. Þá kemur fram að kærandi þurfi fræðslu, menntun, stuðning og hjálp við allt. Við meðferð málsins hefur kærandi lagt fram tölvupóstsamskipti við sálfræðinginn, dags. 30. ágúst 2021, en gagnið ber með sér að kærandi hafi haldið áfram að hitta sálfræðinginn eftir að fyrri samantekt barst kærunefnd. Þar kemur m.a. fram að það sé klínískt mat sálfræðingsins að líðan kæranda og staða hennar sé óbreytt frá fyrri samantekt. Kærandi sé í óvissu og það eina sem hún þrái sé að vinna hér á landi. Þetta óöryggi skapi vanlíðan og að hún þurfi fyrst og fremst stöðugleika. Þá kemur fram að það sé hlutverk sálfræðingsins að veita henni stað þar sem hún megi tala og sé örugg.

Í greinargerð kæranda er óskað eftir því að kærandi verði látin undirgangast sálfræðimat. Við meðferð málsins hefur kærandi lagt fram gögn um heilsufar frá Göngudeild sóttvarna, heilsugæslunni Efstaleiti og Sálfræðistofunni Höfðabakka. Kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, þann 20. janúar 2021, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda, sem nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns á vegum Rauða kross Íslands, leiðbeint með tölvubréfum kærunefndar, dags. dagana 29. júní og 23. og 27. ágúst 2021, um framlagningu frekari gagna í málinu, t.a.m. heilsufarsgagna. Kærandi lagði fram gögn um heilsufar með greinargerð sinni, dags. 15. apríl 2021, og þá bárust kærunefnd frekari heilsufarsgögn dagana 15. júní, 1. júlí og 31. ágúst 2021. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hennar. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hennar geti haft áhrif á niðurstöðu málsins. Að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 setur fram í dæmaskyni og heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda telur kærunefnd jafnframt að ekki sé þörf á að afla sálfræðimats.

Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að hún teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, svo sem áskilið er í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Í því sambandi er sérstaklega vísað til þess að meðferð telst að jafnaði ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana, sbr. 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Að mati kærunefndar er heilsufar kæranda ekki þess eðlis að ástæða sé til að víkja frá þessari meginreglu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður á Ítalíu verður ráðið að kærandi hafi aðgang að grunnheilbrigðisþjónustu þar í landi en eins og áður hefur verið rakið eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu að lögum sambærilegan rétt á heilbrigðisþjónustu og ríkisborgarar Ítalíu þó að þeir þurfi í einhverjum tilvikum að yfirstíga ákveðnar hindranir til að nýta rétt sinn. Telur kærunefnd því að aðstæður kæranda tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða að hann vænst þess að staða hennar, í ljósi sömu ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærandi hefur m.a. borið fyrir sig að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hennar þar sem hún hafi ekki átt þar fastan dvalarstað eða fengið þar atvinnu. Þá sé hún þolandi mansals á Ítalíu og óttist tiltekna aðila þar í landi. Í framangreindum skýrslum og gögnum um aðstæður á Ítalíu kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd þar í landi hafi heimild til að stunda atvinnu. Þótt skýrslur um aðstæður á Ítalíu bendi til þess að aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar þar í landi séu að einhverju leyti lakari en aðstæður þeirra hér á landi, m.a. m.t.t. félagslegrar aðstoðar og aðgangs að félagslegum húsnæðisúrræðum, er það mat nefndarinnar að almennar aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær, einar og sér, teljist til sérstakra ástæðna. Í því sambandi hefur nefndin jafnframt litið til þess sem fram kemur í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga að efnahagslegar ástæður geti ekki talist til sérstakra ástæðna. Þá er það mat kærunefndar að aðstæður kæranda séu ekki slíkar að hún geti ekki borið sig eftir þeirri þjónustu sem hún á að lögum rétt á og þarf á að halda. Þá verður ráðið af framangreindum gögnum að kærandi getur leitað til lögregluyfirvalda eða annarra þar til bærra yfirvalda óttist hún um öryggi sitt þar í landi og að yfirvöld beiti sér gegn þeim sem beiti konur ofbeldi. Auk þess sé starfrækt sérstök neyðarlína fyrir þolendur ofbeldis sem þurfi aðstoð og tímabundinn dvalarstað. Kærandi hefur ekki sýnt fram á að aðrar aðstæður hennar í viðtökuríki séu slíkar að viðmið tengd alvarlegri mismunun, sambærileg þeim sem 32. gr. a reglugerðarinnar lýsir, leiði til þess að taka beri umsókn hennar til efnismeðferðar hér á landi.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem nú eru uppi vegna Covid-19 faraldursins. Fjölmörg ríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna við útbreiðslu veirunnar. Hafa aðgerðirnar m.a. falist í ferðatakmörkunum og ferðabönnum. Í því sambandi hafa mörg ríki sett á ferðatakmarkanir og á einhverjum tímapunkti lokað fyrir endursendingar, bæði einstaklinga með alþjóðlega vernd og á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins. Var það m.a. gert hér á landi yfir ákveðið tímabil en óvissa ríkir um það hvenær framkvæmd endursendinga verður komin í sama horf og áður en Covid-19 faraldurinn skall á. Yfirvöld á Ítalíu hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna við útbreiðslu veirunnar, m.a. með takmörkunum á ferðum til landsins, útgöngubanni og takmörkunum á samkomum. Samkvæmt upplýsingasíðu Johns Hopkins háskólans í Bandaríkjunum og vefsíðu Sóttvarnarstofnunar Evrópu hefur nýgengni Covid-19 smita á Ítalíu sveiflast nokkuð en samkvæmt fyrrnefndu síðunni hefur nýgengni smita lækkað síðustu mánuði. Kærunefnd telur ekki forsendur til annars en að líta svo á að þær takmarkanir sem eru við lýði vegna Covid-19 faraldursins séu tímabundnar og komi ekki til með að hafa teljandi áhrif á stöðu kæranda þar í landi þegar takmörkunum hefur verið aflétt. Í því sambandi lítur kærunefnd einnig til þess að Lyfjastofnun Evrópu hefur samþykkt notkun á fjórum tegundum bóluefna gegn veirunni sem veldur Covid-19 faraldrinum og vænta megi að notkun fleiri bóluefna verði samþykkt á næstunni. Þá hefur bólusetning hafist í flestum aðildarríkjum Evrópusambandsins, þ.m.t. viðtökuríkinu þar sem rúmlega 57% einstaklinga hafa fengið a.m.k. einn skammt af bóluefni og þar af tæplega 35% sem hafa verið fullbólusettir.

Þá lítur kærunefnd einnig til þess að samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir á endursendingum til Ítalíu geti ekki, eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæla með því að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. 

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 20. janúar 2021 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 10. október 2020.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið rétt að hafa hliðsjón af þeim meginreglum sem Evrópudómstóllinn setur fram í dómum sínum að því leyti sem þær eru til skýringar á alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og eru samhljóma þeim.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallinn að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.

Í ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 70. mgr., kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við brottvísun eða frávísun frá aðildarríki nái ekki því alvarleikastigi að teljast vanvirðandi meðferð og brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóti alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem standi til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að teljast brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæli gegn endursendingu, sbr. 71. mgr. ákvörðunarinnar. Málið varðaði flutning einstæðrar móður með tvö ung börn sem voru með viðbótarvernd til Ítalíu og komst dómstóllinn einróma að þeirri niðurstöðu að málsástæður hennar um að flutningur til Ítalíu væri brot á 3., 8. og 13. gr. mannréttindasáttmálans væru bersýnilega tilhæfulausar og að mál hennar væri af þeim sökum ekki tækt til meðferðar. Um inntak „sérstaklega sannfærandi mannúðarástæðna“ vísast til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N. gegn Bretlandi (nr. 26565/05), frá 27. maí 2008, 42. mgr., og Sufi og Elmi gegn Bretlandi (nr. 8319/07 og 11449/07) frá 28. nóvember 2011, 281.-292. mgr., en dómarnir setja háan þröskuld fyrir því að meðferð eða aðstæður teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra réttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr., og Ibrahim o.fl. gegn Þýskalandi, C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 og C‑438/17, frá 30. apríl 2019, 83.-85. mgr.

Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika tengdum aðbúnaði flóttamanna sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. t.d. dóm Evrópudómstólsins í máli N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo, 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann sæti þar eða við flutninginn ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda viðtökuríkis hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.

Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr., og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.

Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki og til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og flutningur hennar til viðtökuríkis leiði því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þar sem kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki telur kærunefnd jafnframt að tryggt sé að hún verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hennar eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Samkvæmt framansögðu verður mál kæranda ekki tekið til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við umfjöllun stofnunarinnar um aðstæður þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu og við mat stofnunarinnar á stöðu hennar.

Vegna umfjöllunar kæranda um mat Útlendingastofnunar á sérstaklega viðkvæmri stöðu hennar, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga, vill kærunefnd árétta að ákvörðun um hvort umsækjandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga lýtur að því hvort þörf sé á sérstökum stuðningi við umsækjanda í gegnum umsóknarferlið og á meðan á dvöl hans stendur hér á landi. Í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur m.a. fram að við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Sé hann í slíkri stöðu skuli stofnunin meta hvort hann hafi einhverjar sérþarfir, t.d. þörf á tiltekinni heilbrigðisþjónustu. Þá er tekið fram í 2. mgr. sama ákvæðis að ákvæði IV., V. og VII. kafla stjórnsýslulaga um andmælarétt, um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl. og um stjórnsýslukæru og viðeigandi ákvæði I. og IX. kafla laga um útlendinga gildi ekki um ákvörðun um sérstaklega viðkvæma stöðu samkvæmt 1. mgr. Skilgreining á stöðu samkvæmt 1. mgr. hefur ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega er getið í lögum eða reglugerð. Kærunefnd telur því ljóst að það mat samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem fram fer hjá Útlendingastofnun, sé ekki kæranlegt til kærunefndar og hafi ekki önnur réttaráhrif en sérstaklega er getið um í lögum eða reglugerð. Kærunefnd leggur þannig áherslu á að ákvörðun um hvort umsækjandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu er annað en mat á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjanda, þó svo að þessi hugtök skarist nokkuð. Að því er varðar mat Útlendingastofnunar á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda tekur kærunefnd fram að kæranda var leiðbeint um framlagningu heilsufarsgagna við málsmeðferð hjá Útlendingastofnun, en í viðtali var henni leiðbeint um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem hún teldi hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Við meðferð málsins hjá kærunefnd hefur kærandi auk þess fengið tækifæri til framlagningar frekari heilsufarsgagna í málinu, svo sem hún hefur gert, og er það mat kærunefndar að mál kæranda hafi verið nægjanlega upplýst er varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hennar. Þegar litið er til þeirra viðmiða sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga setur fram er ljóst að þau gögn sem liggja fyrir í málinu benda ekki til þess að frekari gagnaöflun geti haft áhrif á niðurstöðu. Kærunefnd telur ekki ástæður til að gera athugasemdir við mat Útlendingastofnunar á þeim einstaklingsbundnu aðstæðum kæranda sem áhrif gætu haft á mat á því hvort rétt sé að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi.

Að öðru leyti hefur kærunefnd farið yfir hina kærðu ákvörðun og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana. Af þeim sökum er varakröfu kæranda hafnað.

Frávísun

Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 10. október 2020. Hún sótti um alþjóðlega vernd þann sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hennar um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hún því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hún verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hennar hófst hjá Útlendingastofnun.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd á grundvelli lokamálsliðar 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin, m.a. ef afleiðingar Covid-19 faraldursins muni vara lengur og verða alvarlegri en gera má ráð fyrir nú.

Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Tómas Hrafn Sveinsson

Sandra Hlíf Ocares                                                                                         Bjarnveig Eiríksdóttir