13. júní 2019 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 298/2019 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 13. júní 2019 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 298/2019

í stjórnsýslumálum nr. KNU19020062 og KNU19020063

Kæra […],

[…]

og barna þeirra

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 26. febrúar 2019 kærðu […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir K) og […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 5., 6. og 7. febrúar 2019 um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir kærenda og barna þeirra, […], fd. […], ríkisborgara […] (hér eftir A), […], fd. […], ríkisborgara […] (hér eftir B), og […], fd. […] (hér eftir C), um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa þeim frá landinu.

Þess er krafist að hinar kærðu ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 1. mgr. 42. gr. sömu laga, og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu skv. lögum nr. 62/1994, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 7. september 2018. Við umsókn framvísuðu kærendur dvalarleyfisskírteinum vegna viðbótarverndar útgefnum af maltneskum stjórnvöldum. Gildistími dvalarleyfisskírteina K og barnanna A og B er til 31. janúar 2021. Gildistími dvalarleyfisskírteinis M var til 23. október 2018. Kærendur eignuðust barn hér á landi, C, þann […]. Kærendur komu til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 18. desember 2018, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað dagana 5., 6. og 7. febrúar 2019 að taka ekki umsóknir kærenda og barna þeirra um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu.

Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum þann 12. febrúar 2019 og kærðu þau ákvarðanirnar þann 26. febrúar 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kærenda ásamt fylgigögnum barst kærunefnd 7. mars 2019. Viðbótargögn frá kærendum bárust þann 13. mars 2019. Þann 15. maí sl. sendi kærunefnd fyrirspurn á talsmann kærenda auk þess sem fyrirspurn var beint til stjórnvalda á Möltu. Upplýsingar frá stjórnvöldum á Möltu bárust kærunefnd þann 17. maí 2019. Þann sama dag veitti kærunefnd kærendum tækifæri á að koma á framfæri athugasemdum. Athugasemdir frá kærendum bárust þann 20. maí sl.

III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kom fram að kærendum hefði verið veitt viðbótarvernd á Möltu. Umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd yrðu því ekki teknar til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kærenda til Möltu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefðu kærendur ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að þau fengju hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsóknir kærenda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendum var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldu þau flutt til Möltu.

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum barnanna A og B og C kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í málum foreldra þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, laga um útlendinga og barnaverndarlaga nr. 80/2002, að hagsmunum þeirra væri best borgið með því að fylgja foreldrum sínum til Möltu.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Hvað varðar málsástæður og lagarök kærenda þá er í fyrsta lagi vísað til 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. og 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Byggja kærendur á því að í máli þeirra sé ótækt að beita heimild a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem þau njóti verndar áðurnefndra lagaákvæða. Í þeim ákvæðum sé grundvallaregla þjóðaréttar um non-refoulement áréttuð. Þá vísa kærendur til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og taka fram að þó sáttmálinn hafi lagagildi hér á landi geti hann ekki þrengt framangreind ákvæði laga um útlendinga. Kærendur telji að aðstæður á Möltu séu óboðlegar og því til stuðnings vísi kærendur m.a. til fyrirliggjandi greinargerðar til Útlendingastofnunar, dags. 10. janúar sl. Lýsing kærenda á aðstæðum sínum þar í landi, m.a. hvað varði húsnæði, atvinnu, félagslega þjónustu og aðbúnað komi heim og saman við opinberar heimildir.

Í öðru lagi telja kærendur að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli þeirra, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og því beri að taka umsóknir þeirra til efnismeðferðar hér á landi. Hvað þetta varðar rekja kærendur inntak 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, hvernig túlka eigi ákvæðið, m.a. með hliðsjón af lögskýringargögnum og hugtakinu sérstaklega viðkvæm staða. Þá vísa kærendur jafnframt til fyrri úrskurða kærunefndar útlendingamála. Í þeim efnum taka kærendur m.a. fram að þrátt fyrir að þau hafi ekki verið metin í sérstaklega viðkvæmri stöðu í ákvörðunum Útlendingastofnunar þá bendi margt til þess að 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga eigi við í máli þeirra. Þau séu barnafjölskylda með ung börn, K þurfi að taka […], þeim hafi verið mismunað á vinnumarkaði á Möltu og haft takmarkaðan aðgang að ýmis konar aðstoð þar sem þau séu eingöngu með viðbótarvernd. Þá sé gildistími dvalarleyfis M runninn út.

Kærendur gera jafnframt athugasemdir við ákvarðanir Útlendingastofnunar. Kærendur telja t.d. að þær ályktanir sem stofnunin hafi dregið hvað varðar ýmsan aðbúnað og aðstæður á Möltu standist ekki opinberar heimildir. Þá leggja kærendur áherslu á að M sé með útrunnið dvalarleyfi, biðtími eftir endurnýjun þess sé talsverður og erfiðleikum bundinn. Þetta geti falið í sér hindranir á aðgangi að grundvallarþjónustu og vinnumarkaði. Þá eru m.a. gerðar athugasemdir við sjónarmið stofnunarinnar þess efnis að K hafi ekki sóst eftir að stunda atvinnu á Möltu. Auk þess er gagnrýni beint að umfjöllun stofnunarinnar um aðgang fjölskyldunnar að heilbrigðiskerfinu þar í landi. Aðgangur einstaklinga með viðbótarvernd að heilbrigðiskerfinu sé takmarkaðri en eigi við um viðurkennda flóttamenn. Ennfremur taka kærendur fram að þeir hafi sætt fordómum á Möltu. Að lokum eru gerðar nokkrar athugasemdir við reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga.

Með tölvupósti, dags. 20. maí 2019, komu kærendur á framfæri frekari athugasemdum til kærunefndar varðandi fyrirspurn sem kærunefnd hafði sent þann 15. maí til stjórnvalda á Möltu. Kærendur taka m.a. fram að í svörum maltneskra stjórnvalda sé að finna tilvísun til ákvæða í þarlendum lögum sem fjalli um handhafa alþjóðlegrar verndar. Kærendur taka fram að þeir séu ekki með slíka vernd heldur viðbótarvernd. Þá telja kærendur þörf á að kærunefnd beini fyrirspurn til tiltekinna stjórnvalda á Möltu í þeim tilgangi að fá fullnægjandi upplýsingar um stöðu kærenda, m.a. hvað varðar endurnýjun dvalarleyfis og atvinnuleyfis. Jafnframt taka kærendur fram að þau séu réttinda- og atvinnulaus á Möltu og erfitt geti reynst fyrir þau að sjá fyrir börnum sínum. Í þessu samhengi vísa kærendur til meginreglunnar um að hagsmunir barnsins skuli hafðir að leiðarljósi en það gangi gegn hagsmunum C að senda fjölskylda aftur til Möltu.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Réttarstaða barna kærenda

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur m.a. fram að sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra skal það almennt viðurkennt að hagsmunum barns sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem heild og rétt hennar til að vera saman.

Kærunefnd hefur farið yfir gögn í málum A, B og C, m.a. framlögð heilsufarsgögn. Það er mat nefndarinnar að allt bendi til þess að hagsmunum A, B og C sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða A, B og C verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Börnin A, B og C eru í fylgd foreldra sinna og verður því tekin afstaða til mála fjölskyldunnar í einum úrskurði.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málanna eru K, M og börnin A og B handhafar viðbótarverndar á Möltu og hafa á þeim grundvelli fengið útgefin dvalarleyfisskírteini þar í landi. K, A og B hafa gilt dvalarleyfi á Möltu til 31. janúar 2021. Samkvæmt upplýsingum frá maltneskum stjórnvöldum sem kærunefnd aflaði við meðferð málsins rann gildistími verndarskírteinis M út þann 23. október 2018 og þá liggur fyrir að gildistími dvalarleyfis kæranda rann út á sama degi. Samkvæmt gögnum málsins getur M sótt um endurnýjun á verndarskírteini og dvalarleyfisskírteini á Möltu. Í svari maltneskra stjórnvalda var sérstaklega tekið fram að útrunninn gildistími verndarskírteinis M hefði ekki áhrif á stöðu hans sem handhafa viðbótarverndar. Að mati kærunefndar felur sú vernd sem kærendur og börn þeirra A og B njóta á Möltu í sér virka alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

C fæddist hér á landi þann […]. Á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga frá maltneskum stjórnvöldum telur nefndin að leggja megi til grundvallar að C geti óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og eftir atvikum fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kærenda

Kærendur, K og M, eru hjón með þrjú ung börn. A er […] ára gömul, B er […] ára og C fæddist þann […]. Af gögnum um heilsufar K og M er ljóst að þau eru við ágæta andlega og líkamlega heilsu. M kveðst þó hafa verið undir talsverðu álagi á Möltu, m.a. vegna mikilla anna við vinnu til að sjá fjölskyldunni farborða. Þá kemur m.a. fram að K hafi […]. K hafi eignast barnið C í […]. Gögn málsins bera með sér að líkamlegt og andlegt ástand barnanna A, B og C sé með ágætum. Jafnframt heilsist K og barni C ágætlega og C dafni og þroskist eðlilega.

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að kærendur hafi sérþarfir í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sem taka þarf tillit til við meðferð málsins. Að mati kærunefndar eru kærendur eða börn þeirra því ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Það verður þó sérstaklega horft til þess við meðferð málsins að meðal kærenda eru ung börn.

Aðstæður á Möltu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður á Möltu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Asylum Information Database, Country Report: Malta (European Council on Refugees and Exiles, 11. mars 2019);
Malta 2018 Human Rights Report (United States Department of State, 13. mars 2019);
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report Universal Periodic Review: Malta (UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), júlí 2018);
Freedom in the world 2018 – Malta (Freedom House, 28. maí 2018);
ECRI Report on Malta (fifth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, 15. maí 2018);
Amnesty International Report 2017/18 - Malta (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
National Report on Hate Speech and Hate Crime in Malta 2016 (E-More Project, nóvember 2016);
National Action Plan Against Racism and Xenophobia (Equality Research Consortium, 2010);
Upplýsingar af vefsíðum maltneskra yfirvalda: https://deputyprimeminister.gov.mt/en/cbhc/Pages/Entitlement/Health-Entitlement-to-RefugeesMigrants.aspx, www.socialsecurity.gov.mt og www.housingauthority.gov.mt;
Upplýsingar af vefsíðu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna: http://www.unhcr.org.mt;
Upplýsingar af vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal): https://e-justice.europa.eu;
Upplýsingar af vefsíðu félagasamtakanna Victim Support: victimsupport.org.mt og
Upplýsingar af vefsíðum Report Racism Malta og Reporting Hate: www.reportracism-malta.org og reportinghate.eu.

Í skýrslu Asylum Information Database kemur m.a. fram að einstaklingar með viðbótarvernd (e. subsidiary protection) á Möltu fá útgefin endurnýjanleg dvalarleyfi til þriggja ára í senn. Að framkominni beiðni er að jafnaði fallist á endurnýjun slíkra dvalarleyfa. Í framkvæmd er útgáfa og endurnýjun dvalarleyfa þó erfiðleikum bundin, m.a. vegna skorts á aðgengi að upplýsingum, tafa við vinnslu umsókna, íþyngjandi krafna og neikvæðra viðhorfa opinberra starfsmanna í garð einstaklinga með alþjóðlega vernd á Möltu. Upplýsingar séu ekki alltaf settar fram á tungumáli sem aðilar skilji og þá þurfi umsækjendur um endurnýjun dvalarleyfis m.a. að leggja fram sönnun um núverandi dvalarstað, s.s. leigusamning og afrit af persónuskilríkjum leigusala. Útgáfa varanlegra dvalarleyfa sætir ströngum skilyrðum á Möltu svo og veiting ríkisborgararéttar. Einstaklingar með viðbótarvernd á Möltu njóta almennt ferðafrelsis og fá útgefin vegabréf fyrir útlendinga (e. Alien‘s passport). Framangreind vegabréf eru þó ekki alþjóðlega viðurkennd ferðaskilríki.

Þá er flóttamönnum og einstaklingum með viðbótarvernd almennt heimilt að dvelja um eitt ár í móttökumiðstöðvum en í framkvæmd er þeim mögulegt að dvelja þar lengur að framlagðri beiðni. Beiðnirnar eru metnar í hverju tilviki fyrir sig af stofnun um velferð umsækjenda um alþjóðlega vernd (e. Agency for the Welfare of Asylum Seekers). Þegar réttur til dvalar í móttökumiðstöð hefur verið fullnýttur framkvæmir félagsráðgjafi mat á aðstæðum aðila og reynir að beina þeim inn í félagslega kerfið. Rannsóknir meðal innflytjenda á Möltu hafa þó leitt í ljós að margir þeirra standa frammi fyrir húsnæðisvanda.

Flóttamenn á Möltu hafa aðgang að vinnumarkaðnum undir sömu skilyrðum og maltneskir ríkisborgarar. Einstaklingar með viðbótarvernd á Möltu hafa einnig aðgang að vinnumarkaðnum en atvinnuþátttaka þeirra kann þó að sæta takmörkunum þegar kemur að tilteknum starfsgreinum, svo sem lögreglustörfum og störfum á vegum maltneska hersins. Þá eiga einstaklingar með viðbótarvernd á Möltu rétt á félagslegri aðstoð til grunnframfærslu en aðgangur þeirra að atvinnuleysistryggingum og lífeyri sætir takmörkunum að einhverju leyti. Handhafar viðbótarverndar njóta jafnframt grunnheilbrigðisþjónustu.

Samkvæmt upplýsingum sem bárust kærunefnd útlendingamála frá maltneskum yfirvöldum hafa handhafar alþjóðlegrar verndar á Möltu, sem eru með útrunnin verndarskírteini, aðgang að opinberri þjónustu meðan á endurnýjunarferlinu stendur á þeim grundvelli að alþjóðleg vernd þeirra sé enn í gildi. Í skýrslu Asylum Information Database kemur aftur á móti fram að þótt yfirvöld veiti umsækjendum um endurnýjun dvalarskírteinis skriflega staðfestingu á að umsóknin sé til meðferðar hafi slík staðfesting ekkert formlegt gildi. Í reynd eigi einstaklingar með alþjóðlega vernd sem ekki séu handhafar gildra dvalarskírteina á hættu að geta ekki nálgast grunnþjónustu.

Í ofangreindri skýrslu European Commission against Racism and Intolerance frá árinu 2018 kemur m.a. fram að flóttamenn og innflytjendur sæti mismunun á Möltu, þ. á m. á vinnumarkaði. Árið 2010 gáfu maltnesk yfirvöld út aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju og útlendingahatri (e. National Action Plan Against Racism and Xenophobia). Telji einstaklingar á sér brotið geta þeir m.a. leitað til nefndar um opinbera þjónustu (e. Public Service Commission), jafnréttisnefndar (e. National Commission for the Promotion of Equality), umboðsmanns þingsins (e. Parliamentary ombudsman) og dómstóla.

Samkvæmt rannsókn frá árinu 2009 kváðust 29% afrískra innflytjenda hafa orðið fyrir ofbeldi, hótunum eða alvarlegu áreiti á grundvelli kynþáttar en yfir 50% árása væru ekki tilkynntar til lögreglu vegna skorts á trausti til yfirvalda. Ekki liggja fyrir aðgreind, opinber gögn um hatursglæpi á Möltu, s.s. um tíðni þeirra, kærufjölda, fjölda mála sem sæta ákæru o.s.frv. Hatursglæpir, þ. á m. á grundvelli kynþáttar, eru refsiverðir skv. maltneskum hegningarlögum. Samkvæmt ofangreindum heimildum skortir þó á eftirfylgni með löggjöfinni, fá mál eru kærð og lágt hlutfall kærumála sætir ákæruferli. Auk þess að leita til lögreglu geta þolendur hatursglæpa leitað til samtakanna Victim Support og jafnframt tilkynnt um hatursglæpi á þar til gerðum vefsíðum, www.reportracism-malta.org og reportinghate.eu. Þá kemur fram á vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal) að útlendingar á Möltu sem séu þolendur afbrota og tali hvorki né skilji maltnesku geti lagt fram kæru til lögreglu á sínu móðurmáli og eigi rétt á nauðsynlegri aðstoð við það, s.s. túlkaþjónustu. Meðan á rannsókn standi eigi þeir jafnframt rétt á túlkaþjónustu en þurfi þá að greiða fyrir þjónustuna.

Þá kemur m.a. fram í framangreindum heimildum að handhafar alþjóðlegrar verndar njóti aðgangs að opinbera menntakerfinu á Möltu. Til dæmis geti börn undir 16 ára aldri stundað endurgjaldslaust nám á vegum hins opinbera. Þá geti handhafar alþjóðlegrar verndar sótt um inngöngu í Háskólann á Möltu en um umsóknir þeirra, gjöld o.fl. fari almennt samkvæmt sömu reglum og eiga við um þriðju ríkisborgara. Þá kemur fram í framangreindum skýrslum að stjórnvöld á Möltu hafi mótað sér stefnu á sviði menntamála sem beint sé að innflytjendum, en markmið hennar sé einkum að styðja við bakið á innflytjendum og endurskoða menntakerfið, m.a. hvað varðar skólaþátttöku barna. Þessari stefnu eigi þó eftir að hrinda í framkvæmd á landsvísu. Árið 2018 hafi maltnesk stjórnvöld komið á fót tilteknu námskeiði sem sé aðgengilegt handhöfum alþjóðlegrar verndar, en það feli m.a. í sér tungumálakennslu í ensku og maltnesku auk þess sem farið sé yfir menningarlega og félagslega aðlögun.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016.

Í ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013 kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki nái ekki alvarleikastigi 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóta alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem stendur til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að valda broti á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæltu gegn endursendingu.

Með vísan til umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar á Möltu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsókna kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þar sem kærendur njóta alþjóðlegrar verndar á Möltu telur kærunefnd að tryggt sé að þau verði ekki send áfram til annars ríkis þar sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Aðstæðum K, M og barna þeirra hefur þegar verið lýst og telur kærunefnd að þær séu ekki þess eðlis að viðmið sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga eigi við í málinu. Líkt og áður hefur komið fram eru kærendur og börn þeirra við ágæta andlega og líkamlega heilsu. Telur kærunefnd að gögn málsins bendi því ekki til þess að þau glími við mikil og alvarleg veikindi sem meðferð er aðgengileg við hér á landi en ekki í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá er það mat nefndarinnar að ekki sé fyrir hendi ástæða í málum kærenda eða barna þeirra er varðar heilsufar þeirra sem sé svo einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði framhjá henni litið, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá tekur nefndin fram að af gögnum málsins er ljóst að kærendur hafa haft aðgang að grunnheilbrigðisþjónustu á Möltu og að þau hafa að nokkru leyti nýtt sér þá þjónustu, en samkvæmt frásögn þeirra hafa þau getað leitað á sjúkrahús þar í landi þegar börn þeirra hafa þurft á að halda. Jafnframt hafi kærendur í undantekningartilvikum getað leitað til einkarekinnar heilbrigðisstofu. Þá greindu kærendur m.a. frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að þau hafi getað leitað til lækna á Möltu til að útvega K tiltekin lyf en þó þurft að greiða fyrir þau úr eigin vasa. Jafnframt hafi ungbarnavernd verið í boði á Möltu sem þau hafi haft aðgang að.

Kærunefnd tekur fram að af gögnum málsins er ljóst að staða og réttindi handhafa viðbótarverndar á Möltu er í ýmsu tilliti lakari en hvað varðar stöðu ríkisborgara Möltu eða þeirra einstaklinga sem hlotið hafa vernd sem flóttamenn þar í landi, t.d. hvað varðar rétt til félagslegrar þjónustu. Nefndin telur þó að gögn málsins beri ekki með sér að kærendur muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að þau geti af sömu ástæðu vænst þess að staða þeirra verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í málinu liggur m.a. fyrir að bæði K og M hafa aðgang að vinnumarkaðnum á Möltu og að M hefur stundað þar atvinnu og með því séð fjölskyldunni farborða þó jafnframt sé ljóst að kjör fjölskyldunnar hafi verið kröpp. Ennfremur telur kærunefnd ljóst að kærendur hafa aðgang að félagslegri aðstoð á Möltu sem er þó takmörkuð við svonefnda grunnaðstoð. Kærunefnd tekur fram til hliðsjónar að við meðferð málsins greindu kærendur m.a. frá því að þau hafi notið nokkurs fjárstuðnings frá yfirvöldum á Möltu eða allt þar til M hafi byrjað að stunda atvinnu. Ennfremur telur kærunefnd að verði kærendur fyrir fordómum á Möltu eða óttist þau tiltekna einstaklinga þar í landi geti þau leitað ásjár þarlendra yfirvalda, m.a. lögreglu.

Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga koma fram sérviðmið er varða börn og ungmenni. Þar segir m.a. að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna skuli hagsmunir barnsins hafðir að leiðarljósi. Þá segir að við mat á hagsmunum barns skuli meðal annars að líta til þess hvort flutningur til viðtökuríkis hafi í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist eða muni aðskiljast. Kærendur, K og M og börn þeirra A og B hafa hlotið viðbótarvernd á Möltu og eru öll með gild dvalarleyfi þar í landi að M undanskildum, en gildistími verndarskírteinis og dvalarleyfisskírteinis hans rann út þann 23. október 2018.

Samkvæmt þeim gögnum sem nefndin hefur skoðað getur M sótt um endurnýjun á verndarskírteini og dvalarleyfi sínu hjá maltneskum stjórnvöldum og nýtur, samkvæmt upplýsingum frá maltneskum stjórnvöldum, allra réttinda sem byggjast á stöðu hans sem handhafa viðbótarverndar, þrátt fyrir að verndarskírteini hans sé fallið úr gildi. Kærunefnd tekur þó fram að samkvæmt þeim gögnum sem nefndin hefur skoðað getur endurnýjun dvalarleyfa vegna viðbótarverndar reynst nokkuð torsótt á Möltu, líkt og áður hefur komið fram. Gögn málsins gefa þó ekki til kynna að slík endurnýjun sé ómöguleg í framkvæmd og þá telur nefndin í ljósi þess að M hefur búið um árabil á Möltu að hann sé í stakk búinn til að leggja fram og halda uppi umsókn um endurnýjun á áðurnefndum skírteinum.

Hvað varðar stöðu barnsins C þá telur kærunefnd ljóst af upplýsingum sem aflað var við meðferð málsins frá maltneskum stjórnvöldum að C geti hlotið viðbótarvernd þar í landi leggi foreldrar þess fram umsókn þess efnis, líkt og fram kemur í upplýsingum sem kærunefnd bárust frá maltneskum stjórnvöldum við meðferð málsins. Þá liggur fyrir að kærendur hafa dvalið saman á Möltu um árabil og komu til Íslands í sameiningu. Það er mat kærunefndar á grundvelli framangreindra upplýsinga um aðstæður á Möltu og gagna málsins að flutningur kærenda og barna þeirra til Möltu muni ekki hafa í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist. Að því er varðar aðgengi barna kærenda að menntun telur kærunefnd að leggja megi til grundvallar að börn þeirra muni hafa aðgang að maltneska menntakerfinu þó kærendum kunni að hafa reynst erfitt að koma börnum sínum að á leikskóla.

Að öðru leyti og með vísan til niðurstöðu í málum kærenda og umfjöllunar um aðstæður barna með alþjóðlega vernd á Möltu er það mat kærunefndar að flutningur fjölskyldunnar til Möltu samrýmist hagsmunum barnanna þegar litið er m.a. til öryggis þeirra, velferðar og félagslegs þroska, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.

Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsóknir barna kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga enda er það niðurstaða nefndarinnar að það sé ekki andstætt réttindum barna kærenda að umsóknir þeirra verði ekki teknar til efnismeðferðar hér á landi.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kærenda og barna þeirra að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kærenda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál þeirra verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærendur kváðust í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 18. desember 2018 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málanna sem bendir til þess að þau hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í málum kærenda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að þau sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi, en þau lögðu fram umsóknir sínar þann 7. september 2018.

Athugasemdir kærenda við ákvörðun Útlendingastofnunar

Í greinargerð kæranda er m.a. gerð athugasemd við mat Útlendingastofnunar á einstaklingsbundnum aðstæðum kærenda og beitingu 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, en reglugerðina skorti m.a. lagastoð. Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsóknum kærenda og komist að niðurstöðu um að synja þeim um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skorti ekki lagastoð. Kærunefnd hefur endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda. Þá telur nefndin að viðbótarathugasemdir kærenda sem bárust nefndinni þann 20. maí sl. geti ekki leitt til annarrar niðurstöðu. Atvik málsins sem og upplýsingar um aðstæður á Möltu, þ.m.t. upplýsingar sem nefndinni barst frá stjórnvöldum á Möltu þann 17. maí sl., hafi verið nægilega skýr svo kærunefnd hafi getað komist að niðurstöðu.

Frávísun

Samkvæmt gögnum máls komu kærendur hingað til lands þann 7. september 2018 ásamt börnum sínum og sóttu um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hafa þau því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kærendum því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda höfðu þau verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsókna þeirra hófst hjá Útlendingastofnun.SamantektMeð vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvarðanir Útlendingastofnunar.

Athygli kærenda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Gunnar Páll Baldvinsson Þorbjörg Inga Jónsdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála