Úrskurður

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 2. júní 2021, kærði A synjun Orkuveitu Reykjavíkur (hér eftir einnig OR) á beiðni hans um aðgang að gögnum. Kærandi sendi beiðni til OR hinn 25. maí 2021 þar sem óskað var eftir afritum af öllum skýrslum, greiningum og/eða minnisblöðum sem endurskoðunar- og ráðgjafarfyrirtækið Deloitte hafi unnið fyrir eða vegna OR frá maí 2020 til apríl 2021. Sérstaklega var óskað eftir afriti af greiningu Deloitte um svonefnd aðlöguð reikningsskil.

Með ákvörðun, dags. 1. júní 2021, synjaði OR beiðni kæranda um aðgang að eftirfarandi gögnum:

1. Kostnaðarverðsreikningsskilum, dags. 21. janúar 2021.
2. Aðlöguðum reikningsskilum samstæðu 2019. Kynning fyrir stjórn, dags. 25. janúar 2021.

Í hinni kærðu ákvörðun kom fram að OR teldi sér skylt að tryggja að upplýsingagjöf gæfi rétta og skýra mynd af fjárhagslegri stöðu fyrirtækisins þar sem það gæfi út skuldabréf sem skráð eru á markaði. Í skjalinu sem um ræði hafi aðferð verið beitt við aðlöguð reikningsskil sem væri frábrugðin þeirri sem almennt tíðkaðist hjá fyrirtækinu. Þar sem reikningsskilin gæfu ekki rétta mynd af fjárhag OR var beiðninni hafnað með vísan til 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.

Kærandi telur að OR geti ekki talist lögaðili sem falli undir 9. gr. upplýsingalaga. Þá hafnar kærandi því að útgáfa skuldabréfa geti leyst OR undan ákvæðum upplýsingalaga. Hann telur að fyrirtækinu sé í lófa lagið að fara að upplýsingalögum á sama tíma og það stendur við skuldbindingar sem það hefur tekið að sér með útgáfu skuldabréfa á markaði. Lykilatriði varðandi upplýsingagjöf til markaðarins sé gegnsæi og jafnræði en ekki leynd. OR gæti gefið út tilkynningu þar sem aðlöguðu reikningsskilin væru birt þannig að aðilar á markaði fengju upplýsingarnar á sama tíma og tekið fram að mat stjórnenda væri að reikningsskilin gæfu ekki rétta mynd af fjárhag félagsins. Raunar megi velta því fyrir sér hvort OR beri ekki skylda til að gera reikningsskilin opinber vegna sjónarmiða um gagnsæi markaðar.

Kærandi hafnar einnig þeim rökum að þar sem stjórnendur OR telji reikningsskilin ekki gefa rétta mynd af fjárhag fyrirtækisins sé rétt að halda þeim leyndum. Engum vafa sé undirorpið að skjalið sé fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga og skoðanir stjórnenda OR geti á engan hátt talist lögmætur grundvöllur til að neita kæranda um aðgang að því.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt OR með erindi, dags. 7. júní 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að OR léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn OR barst úrskurðarnefndinni hinn 14. júlí 2021. Þar segir að gögnin innihaldi samantekt á áhrifum þess að færa til kostnaðarverðs ákveðna liði sem metnir voru á endurmetnu verði eða gangvirði í samstæðureikningi OR fyrir árið 2019.
OR tekur röksemdir kæranda til sérstakrar skoðunar í umsögn sinni. Í fyrsta lagi beri kærandi fyrir sig að greining Deloitte gefi ekki ranga mynd af fjárhag OR-samstæðunnar í ljósi stöðu og reynslu greiningaraðila. OR áréttar að ekki hafi verið um neinn galla að ræða í greiningu Deloitte, heldur hafi það fremur verið aðferðin sem var beitt sem hafi haft í för með sér að reikningsskil þessi gáfu ranga mynd. Óskað hafði verið eftir greiningu samkvæmt framangreindri aðferð svo bera mætti hana saman við uppgjör samkvæmt viðurkenndum reikningsskilastöðlum.

Þá nefnir OR að ársreikningur samstæðunnar sé þegar aðgengilegur öllum á heimasíðu OR í samræmi við 62. gr. laga um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007, sbr. nú 35. gr. laga um um upplýsingaskyldu útgefenda verðbréfa og flöggunarskyldu, nr. 20/2021. Á heimasíðunni megi finna reikningsskil þar sem beitt hafi verið aðferðum sem gefi rétta mynd af fjárhag OR.

Ef upplýsingar þær sem beiðnin varði yrðu gerðar opinberar gætu þær villt um fyrir fjárfestum og þar með haft áhrif á verðmæti skuldabréfa sem útgefin eru af OR, enda séu þær ekki í samræmi við framangreindan ársreikning sem birtur var á heimasíðu OR og í kauphöll. Því hafi OR vísað til 9. gr. upplýsingalaga vegna eigin viðskiptahagsmuna sem og viðskiptahagsmuna markaðsaðila. Upplýsingar sem eru birtar þurfi jafnframt að vera réttar og í samræmi við áður útgefið efni, enda gæti birting slíkra upplýsinga haft í för með sér verðbreytingar sem byggjast á fölskum forsendum.

OR telji því að hafna beri beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Varði það bæði viðskiptahagsmuni OR-samstæðunnar sem og viðskiptahagsmuni þeirra er eiga og stunda viðskipti með skuldabréf sem útgefin eru af OR.

Umsögn OR var kynnt kæranda með bréfi, dags. 14. júlí 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 15. júlí 2021, bendir kærandi á að 9. gr. upplýsingalaga snúist samkvæmt fyrirsögn greinarinnar um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. OR sé óumdeilanlega í beinni og fullri eigu sveitarfélaga og hafi því ekki sams konar einkahagsmuni og lögaðili eða fyrirtæki sem ekki er í eigu opinberra aðila. OR falli ótvírætt undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Kærandi telur að takmörkun á upplýsingarétti byggð á einkahagsmunum OR sé því markleysa.

Þá vísar kærandi til þess að í umsögn OR sé synjunin sögð byggja á viðskiptahagsmunum OR-samstæðunnar sem og viðskiptahagsmunum þeirra er eigi og stundi viðskipti með skuldabréf sem útgefin séu af félaginu. Hér sé um að ræða ótilgreindan hóp af aðilum sem ekkert liggi fyrir um hver afstaða væri til birtingar þeirra upplýsinga sem deilt er um í málinu. Líklega megi þó telja að fjárfestar vilji hafa sem gleggstar upplýsingar um hagsmuni sína og mat þeirra annars vegar og mat stjórnenda OR hins vegar á því hvað séu „villandi“ upplýsingar sé líklega ekki það sama. Kærandi telur að með þessari afstöðu virðist OR einnig vera að berjast fyrir ímynduðum rétti ótilgreinds hóps fjárfesta um að fá ekki aðgang að tilteknum upplýsingum.

Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum Orkuveitu Reykjavíkur sem endurskoðunar- og ráðgjafarfyrirtækið Deloitte vann fyrir OR.

Samkvæmt 1. gr. laga um Orkuveitu Reykjavíkur, nr. 136/2013, er OR sameignarfyrirtæki í eigu Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar og Borgarbyggðar og liggur því fyrir að fyrirtækið er alfarið í eigu hins opinbera. Fyrirtækið fellur því undir ákvæði upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna, enda hefur það ekki verið sérstaklega fellt undan gildissviði laganna, sbr. 3. mgr. 2. gr.

OR hefur byggt synjun á beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum á 9. gr. upplýsingalaga, þar sem gögnin innihaldi upplýsingar sem varði mikilvæga fjárhagslega hagsmuni OR og skuli því fara leynt. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að verndarhagsmunir 2. málsl. 9. gr. eru fyrst og fremst fjárhags- og viðskiptahagsmunir fyrirtækja og annarra lögaðila sem komið er á fót á einkaréttarlegum grunni og eru í eigu einkaaðila. Hins vegar verndar 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga viðskiptahagsmuni opinberra aðila, þar með talið einkaréttarlegra fyrirtækja sem eru í opinberri eigu. Vísast um þetta meðal annars til úrskurða nefndarinnar í málum nr. 875/2020 og 767/2018. Í samræmi við framangreint verður leyst úr máli þessu á grundvelli 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.

Í 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:

„Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til.“

Í athugasemdum kemur síðan fram að meginsjónarmiðið að baki ákvæðinu sé að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr, og að ákvæðið sé einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila.

Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi skal sú afstaða hafa verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nr. 862/2020, 845/2019, 823/2019, 813/2019, 764/2018 og 762/2018.

OR telur að þau reikningsskil sem fram koma í gögnum sem kæranda var synjað um aðgang að gefi ekki rétta mynd af fjárhag fyrirtækjasamstæðunnar, því aðferð hafi verið beitt við reikningsskilin sem frábrugðin sé þeirri sem almennt tíðkist. Verði gögnin gerð opinber gætu þau villt um fyrir fjárfestum og haft áhrif á verð útgefinna skuldabréfa OR.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér framangreind gögn. Annað skjalanna ber heitið „Aðlögun á reikningsskilum 2019“, dags. 21. janúar 2021. Hitt skjalið ber heitið „Aðlöguð reikningsskil samstæðu 2019“, dags. 25. janúar 2021, og felur í sér kynningu fyrir stjórn OR á innihaldi fyrra skjalsins. Fyrra skjalið er minnisblað sem unnið var af endurskoðunar- og ráðgjafarfyrirtækinu Deloitte að beiðni OR. Í skjalinu eru metin áhrif þess að færa til kostnaðarverðs ákveðna liði í samstæðuársreikningi OR fyrir árið 2019, sem í honum voru metnir á endurmetnu verði eða gangvirði. Sem útgefanda skuldabréfa á skipulegum verðbréfamarkaði ber OR skylda til að semja reikningsskil í samræmi við alþjóðlega reikningsskilastaðla (IFRS), sbr. 90. gr. laga um ársreikninga, nr. 3/2006. IFRS-staðlarnir heimila ekki að sumir þeirra liða sem fjallað er um í minnisblaði Deloitte séu færðir til kostnaðarverðs.

Úrskurðarnefndin fellst á það að OR sé í samkeppni við aðra aðila sem útgefandi skuldabréfa á skipulegum verðbréfamarkaði. Á meðal þeirra útgefenda eru einkaaðilar sem heyra ekki undir gildissvið upplýsingalaga og er því ekki skylt að veita aðgang á grundvelli þeirra að gögnum á borð við þau sem til umfjöllunar eru í þessu máli. Nefndin getur hins vegar ekki fallist á að minnisblað Deloitte og kynning á því til stjórnar OR séu gögn sem tengist samkeppnisrekstri samstæðunnar með þeim hætti að þau gætu haft áhrif á stöðu hennar í samkeppni við aðra. Minnt skal á að allir útgefendur verðbréfa á skipulegum markaði eru jafnsettir að því leyti að þeim ber að birta endurskoðaða ársreikninga sína; upplýsingar í gögnum þeim sem kæranda hefur verið synjað um aðgang að eru fengnar úr ársreikningi OR-samstæðunnar fyrir árið 2019, sem birtur er opinberlega, en þær síðan unnar með öðrum aðferðum en IFRS-staðlar heimila eða gera ráð fyrir. Ekki er um að ræða upplýsingar sem keppinautar OR gætu hagnýtt sér og valdið OR tjóni.

Úrskurðarnefndin telur að OR hafi ekki rökstutt með fullnægjandi hætti að hagsmunir samstæðunnar af því að halda gögnunum leyndum séu svo verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum almennings til aðgangs að þeim. Nefndin horfir í þessu sambandi í fyrsta lagi til þess að upplýsingarnar eru meira en tveggja ára gamlar. Þá eru þær samkvæmt því sem fram hefur komið ekki rangar og ekkert hefur komið fram sem gefur til kynna að greining Deloitte sé ófullnægjandi. Þá telur nefndin langt í frá augljóst að upplýsingarnar hefðu villandi áhrif á fjárfesta. Skjalið ber skilmerkilega með sér að vera minnisblað og aftast í því kemur fram að einungis sé um minnisblað að ræða og ekki verið farið ítarlega yfir alla þá þætti sem kunni að skipta máli varðandi efni þess. Minnisblaðið hafi verið unnið í samvinnu við stjórnendur félagsins og byggi að hluta til á óstaðfestum upplýsingum frá stjórnendum. Það feli ekki í sér neina staðfestingarvinnu á þeim upplýsingum. Aftur á móti er ársreikningur OR-samstæðunnar fyrir árið 2019, sem finna má á vefsíðu OR, staðfestur bæði af stjórn OR og óháðum endurskoðendum og unninn í samræmi við alþjóðlega reikningsstaðla.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki talið að hagsmunir OR af því að halda upplýsingunum leyndum séu svo ríkir, einkum með hliðsjón af hagsmunum almennings af því að aðgangur verði veittur, að þeir réttlæti undanþágu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum í fórum stjórnvalda og annarra aðila sem bundnir eru af ákvæðum upplýsingalaga. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að OR sé ekki heimilt að undanþiggja upplýsingarnar upplýsingarétti almennings með vísan til 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Þá er ekki um að ræða upplýsingar um viðskipti eða fjárhag þriðja aðila sem heimilt er að takmarka á grundvelli 9. gr. laganna. Verður OR því gert að veita kæranda aðgang að upplýsingunum.

Úrskurðarorð

Orkuveitu Reykjavíkur er skylt að veita A aðgang að eftirfarandi gögnum:

1. Kostnaðarverðsreikningsskilum, dags. 21. janúar 2021.
2. Aðlöguðum reikningsskilum samstæðu 2019. Kynning fyrir stjórn, dags. 25. janúar 2021.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir