A-184/2004 Úrskurður frá 4. ágúst 2004

ÚRSKURÐUR

Hinn 4. ágúst 2004 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-184/2004:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 9. júní sl., kærði [ …] , blaðamaður, fyrir hönd [ …] , ódagsetta synjun Ríkisútvarpsins um að veita honum aðgang að nánar tilteknum gögnum sem lögð voru fram á fundi útvarpsráðs hinn 17. maí sl.

Með bréfi, dagsettu 5. júlí sl., var kæran kynnt Ríkisútvarpinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 20. júlí sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té í trúnaði afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Umsögn Kristjáns Þorbergssonar hrl., fyrir hönd Ríkisútvarpsins, dagsett 20. júlí sl., barst innan tilskilins frests ásamt umbeðnum gögnum.

Í fjarveru Elínar Hirst tók Ólafur E. Friðriksson, varamaður, sæti hennar við meðferð og úrlausn kærumáls þessa.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með tölvubréfi 17. maí sl. fór kærandi fram á að fá aðgang að gögnum sem lögð höfðu verið fram á fundi útvarpsráðs þann sama dag. Með símbréfi frá skrifstofu útvarpsstjóra var kæranda veittur aðgangur að hluta þessara gagna, en synjað var aðgangi að öðrum með vísun til þess að þau væru vinnugögn.

Samkvæmt fundargerð útvarpsráðs var kæranda synjað um aðgang að eftirtöldum gögnum:

Í umsögn umboðsmanns Ríkisútvarpsins, dagsettri 20. júlí sl., er dregið í efa að það sé í anda upplýsingalaga „að heilu fundargerðirnar séu teknar og gagna krafist eftir því sem dagskrárliðir telja." Þá er vakin athygli á því að útvarpsráð fari ekki með stjórn Ríkisútvarpsins, heldur móti það dagskrárstefnu þess í höfuðatriðum. Gögn séu því iðulega lögð þar fram til kynningar á því starfi, sem er í vinnslu og mótun af hálfu stofnunarinnar, en ekki til afgreiðslu.

Í umsögninni er jafnframt bent á þá staðreynd að Ríkisútvarpið sé í samkeppnisrekstri. Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 verði stofnunum í þeirri stöðu ekki gert skylt að veita aðgang að gögnum, umfram það sem keppinautum þeirra sé skylt, enda geti það skaðað rekstrar- og samkeppnisstöðu þeirra. Sérstaklega eigi þetta sjónarmið við um gögn skv. liðum 1 og 2 hér að framan sem sjáist þegar efni þeirra sé skoðað. Sjónarmiðið eigi einnig við um hin gögnin þótt með öðrum hætti sé. Þá hljóti að vera vafamál hvort réttur til aðgangs taki til aðsendra bréfa og athugasemda til undirbúnings að svari við slíku bréfi.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Í 2. gr. laga nr. 122/2000 um Ríkisútvarpið segir orðrétt: „Ríkisútvarpið er sjálfstæð stofnun í eigu íslenska ríkisins." Það fellur því undir gildissvið upplýsingalaga skv. 1. mgr. 1. gr. þeirra laga.

Í 3. gr. laganna er mælt fyrir um hlutverk Ríkisútvarpsins. Þar er m.a. að finna svohljóðandi ákvæði í 2. – 4. mgr.: „Ríkisútvarpið skal halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur og mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana. Það skal gæta fyllstu óhlutdrægni í frásögn, túlkun og dagskrárgerð. – Ríkisútvarpið skal m.a. veita almenna fréttaþjónustu og vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á þeim málum sem efst eru á baugi hverju sinni eða almenning varða. Það skal flytja fjölbreytt skemmtiefni við hæfi fólks á öllum aldri. Sérstaklega skal þess gætt að hafa á boðstólum fjölbreytt efni við hæfi barna, jafnt í hljóðvarpi og sjónvarpi. Ríkisútvarpið skal flytja efni m.a. á sviði lista og bókmennta, vísinda og sögu auk tónlistar. Það skal veita almenna fræðslu og gera sjálfstæða dagskrárþætti er snerta Ísland eða Íslendinga sérstaklega. – Útvarpsefni skal miða við fjölbreytni íslensks þjóðlífs. Veita skal alla þá þjónustu sem unnt er með tækni útvarpsins og þjóðinni má að gagni koma. "

Svofelld ákvæði er að finna í 8. gr. laganna um almennt hlutverk og valdsvið útvarpsráðs: „Útvarpsráð tekur ákvarðanir um hversu útvarpsefni skuli haga í höfuðdráttum innan marka fjárhagsáætlunar. – Ráðið setur reglur, eins og þurfa þykir, til gæslu þess að fylgt sé ákvæðum 3. gr. Ákvarðanir útvarpsráðs um útvarpsefni eru endanlegar. Útvarpsstjóri getur þó stöðvað gerð þegar samþykkts dagskrárefnis þyki sýnt að það reynist fjárhagslega ofviða." Í 3. mgr. 10. gr. laganna segir m.a. að útvarpsstjóri kynni fjárhagsáætlun stofnunarinnar fyrir útvarpsráði.

Ríkisútvarpið annast rekstur útvarps, þ.e. hljóðvarps og sjónvarps, í samkeppni við útvarpsstöðvar í eigu einkaaðila sem fengið hafa leyfi til útvarps á grundvelli útvarpslaga nr. 53/2000. Samkvæmt f-lið 4. mgr. 6. gr. þeirra laga getur útvarpsréttarnefnd krafist upplýsinga úr bókhaldi og reikningum útvarpsstöðvar, sem fengið hefur útvarpsleyfi, ef þess er talin þörf í þeim tilgangi sem þar er nánar greindur. Í niðurlagi stafliðarins er sérstaklega mælt svo fyrir að nefndarmenn, starfsmenn og trúnaðarmenn nefndarinnar séu bundnir þagnarskyldu um allt það sem leynt á að fara.

2.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. – 6. gr." Ennfremur segir í 1. mgr. 10. gr. laganna: „ Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða."

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er síðarnefnda ákvæðið skýrt með eftirgreindum hætti: „Beiðni um aðgang að gögnum er annaðhvort hægt að binda við tiltekin skjöl eða önnur gögn, sem aðili óskar eftir að fá að kynna sér, eða gögn tiltekins máls. Þegar óskað er eftir að fá aðgang að gögnum tiltekins máls á hlutaðeigandi rétt á að fá aðgang að öllum þeim gögnum sem talin eru upp í 2. mgr. 3. gr., enda standi ákvæði 4. – 6. gr. því ekki í vegi. – Í beiðni verður að tilgreina gögnin eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á gögnunum eða málinu. – Það leiðir af 1. mgr. að ekki er hægt að biðja um gögn í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili. Í frumvarpinu er gengið út frá sömu tilhögun og fram kemur í norsku og dönsku upplýsingalögunum um þetta efni, þ.e. að tilgreina verður þau gögn eða það mál sem beiðni beinist að."

Ríkisútvarpið hefur m.a. fært þau rök fyrir því að synja kæranda um aðgang að ofangreindum gögnum að hann geti ekki, á grundvelli upplýsingalaga, farið fram á aðgang að þeim í einni og sömu beiðni. Þessi röksemd á sér ekki stoð í orðalagi 1. mgr. 10. gr. laganna, þar sem segir að beiðni geti ýmist beinst að ákveðnum gögnum, sem tilgreina beri, eða tilteknu stjórnsýslumáli, án þess að tilgreina þurfi einstök gögn sem málið varða. Af athugasemdunum, sem vitnað er til að framan, verður hins vegar ráðið að setja verði beiðni um aðgang að gögnum vissar skorður. Með hliðsjón af 3. gr. upplýsingalaga hefur úrskurðarnefnd skýrt umrætt ákvæði í 1. mgr. 10. gr. svo að ekki sé unnt, í sömu beiðni, að fara fram á aðgang að miklum fjölda skjala úr fleiri en einu máli, þótt þau séu nægilega tilgreind.

Beiðni kæranda tók upphaflega til gagna sem lögð voru fram á fundi útvarpsráðs 17. maí sl. Varð Ríkisútvarpið við beiðninni að hluta, án þess að bera það fyrir sig að hún væri of víðtæk. Þótt kærandi hafi þannig farið fram á að fá aðgang að gögnum í fleiri en einu stjórnsýslumáli í merkingu upplýsingalaga er það álit úrskurðarnefndar, með vísun til þess sem að framan greinir, að beiðni hans fullnægi þeim skilyrðum, sem sett eru í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, enda er fjölda þeirra skjala, sem óskað er eftir aðgangi að, í hóf stillt.

3.

Samkvæmt 3. tölul 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra". Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga er ákvæði þetta m.a. skýrt svo: „Markmiðið með þessu frumvarpi er meðal annars að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til. – Meginsjónarmiðið að baki þessa ákvæðis er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr . . ."

Þótt Ríkisútvarpið annist útvarpsrekstur í samkeppni við aðrar útvarpsstöðvar í eigu einkaaðila nýtur það óneitanlega sérstöðu í samanburði við þá, óháð eignaraðild og rekstrarformi, þar sem á Ríkisútvarpinu hvíla ríkari skyldur samkvæmt lögum en á öðrum útvarpsstöðvum. Má þar t.d. nefna skyldu þess til að „gæta fyllstu óhlutdrægni í frásögn, túlkun og dagskrárgerð", sbr. niðurlag 2. mgr. 3. gr. laga nr. 122/2000. Ennfremur skyldu til að „veita almenna fréttaþjónustu og vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir sem efst eru á baugi hverju sinni eða almenning varða", sbr. upphaf 3. mgr. sömu greinar. Nauðsynlegt er að hafa hliðsjón af þessari sérstöðu Ríkisútvarpsins þegar leyst er úr því hvort unnt sé að rökstyðja synjun um aðgang að gögnum í vörslum stofnunarinnar með því að vísa til ákvæðisins í 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

4.

Í máli þessu greinir aðila á um það hvort kærandi eigi rétt á því, á grundvelli upplýsingalaga, að fá aðgang að gögnum sem lögð voru fram á fundi útvarpsráðs 17. maí sl. Nánar tiltekið er um að ræða eftirgreind gögn:

Með skírskotun til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga verður að telja að heimilt sé að undanþiggja gögn skv. 1. og 2. lið upplýsingarétti almennings, þar sem þær upplýsingar, sem þar er að finna, eru þess eðlis að óheftur aðgangur að þeim kynni að skaða samkeppnisstöðu Ríkisútvarpsins gagnvart öðrum útvarpsstöðvum. Á hinn bóginn skortir forsendur til að beita þessu ákvæði til að synja um aðgang að gögnum skv. 3. og 4. lið. Yfirlitin skv. 3. lið hafa að geyma upplýsingar um dagskrárefni sem þegar hefur verið flutt í hljóðvarpi. Þegar af þeirri ástæðu getur það ekki skaðað samkeppnisstöðu Ríkisútvarpsins þótt aðgangur sé veittur að þeim. Vegna þeirrar sérstöðu stofnunarinnar, sem að framan greinir, m.a. til að gæta fyllstu óhlutdrægni í dagskrárgerð og vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á þeim málum, sem efst eru á baugi eða almenning varða, er ekki unnt að synja um aðgang að bréfunum skv. 4. lið með vísun til samkeppnisstöðu hennar gagnvart öðrum útvarpsstöðum.

Í tilefni af tilvísun til þess í umsögn umboðsmanns Ríkisútvarpsins að svar dagskrárgerðarmannsins skv. 4. lið hafi verið hugsað sem vinnugagn til undirbúnings formlegu svarbréfi stofnunarinnar, þá liggur í fyrsta lagi ekki fyrir hvort bréfi borgarfulltrúans hafi verið svarað af hennar hálfu. Í annan stað skal skv. 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga veita aðgang að vinnuskjölum, sem rituð hafa verið til eigin afnota stjórnvalds, ef þau hafa að geyma upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.

Samkvæmt framansögðu er staðfest sú ákvörðun Ríkisútvarpsins að synja kæranda um aðgang að gögnum skv. 1. og 2. lið. Hins vegar ber stofnuninni að veita honum aðgang að gögnum skv. 3. og 4. lið.

Úrskurðarorð:

Staðfest er sú ákvörðun Ríkisútvarpsins að synja kæranda, [ …] , um aðgang að rekstrarreikningi stofnunarinnar yfir rekstur hennar á fyrsta ársfjórðungi 2004 og greinargerð forstöðumanns textavarps hennar um spjallsíður textavarpsins. Ríkisútvarpinu ber að veita kæranda aðgang að þremur yfirlitum yfir skiptingu dagskrárefnis í hljóðvarpi. Ennfremur að bréfi Ólafs F. Magnússonar, borgarfulltrúa, til útvarpsráðs, dagsettu 24. mars sl., og svari Kristjáns Kristjánssonar, dagskrárgerðarmanns, við því, dagsettu 6. apríl sl.

Eiríkur Tómasson, formaður

Ólafur E. Friðriksson

Valtýr Sigurðsson