A-186/2004 Úrskurður frá 23. ágúst 2004

ÚRSKURÐUR

Hinn 23. ágúst 2004 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-186/2004:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 24. júní sl., kærði […], […], synjun Flugmálastjórnar, dagsetta 21. júní sl., um að veita honum aðgang að fundargerðum aðalvarðstjórafunda hjá flugumferðarþjónustu stofnunarinnar á tímabilinu frá 1. maí til 30. september 1999. Ennfremur kærði […] með bréfi, dagsettu 5. júlí sl., synjun Flugmálastjórnar, dagsetta 1. júlí sl., um að veita honum aðgang að dagbókum flugturnsins í Reykjavík fyrir tímabilið 1987 til 1990.

Með bréfi, dagsettu 4. ágúst sl., var fyrri kæran kynnt Flugmálastjórn og henni veittur frestur til að gera við hana athugasemdir og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 11. ágúst sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té, í trúnaði, afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Umsögn Flugmálastjórnar, dagsett 13. ágúst sl., barst úrskurðarnefnd innan framlengds frests, ásamt umbeðnum gögnum. Nefndin sá ekki ástæðu til að leita umsagnar Flugmálastjórnar vegna síðari kærunnar.

Í fjarveru Elínar Hirst tók Ólafur E. Friðriksson varamaður sæti hennar við meðferð og úrskurð í máli þessu.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi til flugmálastjóra, dagsettu 25. maí sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að fundargerðum aðalvarðstjórafunda, sbr. lið b. gr. 5.1 í upplýsingabréfi OACC nr. 00-009 „Skipurit flugumferðarþjónustu Flugmálastjórnar" í „Unit Directives" flugstjórnarmiðstöðvar, á tímabilinu frá 1. maí til 30. september 1999. Flugmálastjórn synjaði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 21. júní sl., á þeim grundvelli að beiðni hans uppfyllti ekki skilyrði 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 10. gr. sömu laga, með því að tilgreina ekki það mál sem hann óskaði upplýsinga um.

Í kæru til nefndarinnar, dagsettri 24. júní sl., tekur kærandi fram að beiðni um aðgang að tilteknum gögnum, án þess að tilgreina sérstakt mál, uppfylli skilyrði upplýsingalaga. Því til rökstuðnings vísar hann til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málinu nr. A-131/2001. Með því að tilgreina fundargerðirnar telur hann að gögnin séu nægilega tilgreind, enda beri yfirflugumferðarstjóra að halda reglubundið fundi með aðalvarðstjórum samkvæmt tilvitnaðri grein í starfsreglum starfsmanna flugstjórnarmiðstöðvarinnar og skipuriti flugumferðarþjónustu Flugmálastjórnar.

Í umsögn flugmálastjóra um kæruna, dagsettri 4. ágúst sl., er áréttað að beiðni kæranda uppfylli ekki skilyrði 3. gr., sbr. 10. gr. upplýsingalaga, þar sem ekki sé tilgreint tiltekið mál eða gögn í tilteknu máli sem óskað er aðgangs að. Þá telur flugmálastjóri jafnframt að fundargerðir stjórnendafunda og aðalvarðstjórafunda teljist til vinnuskjala, sem séu undanþegin aðgangi almennings skv. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, enda hafi þau ekki að geyma endanlegar ákvarðanir um afgreiðslu mála, heldur sé þar eingöngu að finna upplýsingar um málefni sem rædd hafi verið á vinnufundi starfsmanna Flugmálastjórnar.

Með tölvubréfi til flugmálastjóra, dagsettu 15. júní sl., fór kærandi fram á að fá að skoða dagbækur flugturnsins í Reykjavík fyrir tímabilið 1987 til 1990. Flugmálastjórn synjaði þessari beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 1. júlí sl., þar sem ekki sé tilgreint vegna hvaða máls hann hyggist kanna gögnin eða hvað í dagbókunum („log-bókunum") hann hyggist kanna, sbr. 10. gr. upplýsingalaga.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. - 6. gr." Ennfremur segir í 1. mgr. 10. gr. laganna: „ Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða."

Úrskurðarnefnd hefur skýrt síðargreinda ákvæðið svo, með hliðsjón af því fyrrnefnda, að aðgangur sé að öðru jöfnu heimill að skjali þótt þar sé að finna upplýsingar um fleiri en eitt stjórnsýslumál. Á hinn bóginn hefur nefndin talið að ekki sé unnt, í sömu beiðni, að fara fram á aðgang að miklum fjölda skjala úr fleiri en einu máli, þótt skjölin séu nægilega tilgreind. Með sama hætti er ekki unnt að fara fram á aðgang að ótakmörkuðu magni upplýsinga um mikinn fjölda stjórnsýslumála í einni og sömu beiðni.

Í þeim fundargerðum, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, er fjallað um mörg stjórnsýslumál í skilningi upplýsingalaga. Hins vegar er þessi fyrri beiðni hans afmörkuð við fimm mánuði og einungis er um að ræða fjórar fundargerðir, sem ritaðar voru á svonefndum aðalvarðstjórafundum á þessu tímabili, þ.e. á fundum 18. maí, 3. júní, 15. júní og 9. september 1999. Með skírskotun til þess, sem að framan greinir, er það álit úrskurðarnefndar að þessi beiðni fullnægi þeim skilyrðum, sem sett eru í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, þótt ekki sé farið fram á aðgang að gögnum í einu tilgreindu máli.

Öðru máli gegnir um síðari beiðni kæranda, þar sem farið er fram á aðgang að dagbókum flugturnsins í Reykjavík á fjögurra ára tímabili. Vegna þess að afskipti flugumferðarstjóra af hverju loftfari í tiltekið skipti, t.d. við flugtak eða lendingu, teljast vera eitt stjórnsýslumál í merkingu upplýsingalaga hlýtur að vera að finna mikið magn upplýsinga um mikinn fjölda stjórnsýslumála í umræddum dagbókum á þessu árabili. Með vísun til þess, að ekki sé unnt að fara fram á aðgang að ótakmörkuðu magni upplýsinga um mikinn fjölda stjórnsýslumála í einni og sömu beiðni, verður ekki talið að þessi beiðni kæranda uppfylli þau skilyrði sem sett eru í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Ber því þegar af þeirri ástæðu að staðfesta synjun Flugmálastjórnar um að verða við beiðninni.

2.

Samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá". Ekki er nánar skilgreint í lögunum hvaða skjöl teljast vera „vinnuskjöl" í skilningi þeirra. Af athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, verður ráðið að með slíkum skjölum sé einkum átt við skjöl sem stjórnvöld hafa ritað til eigin afnota við undirbúning stjórnvaldsákvarðana og annars konar ákvarðana sem varða réttindi og skyldur borgaranna. Í samræmi við það er ljóst að undantekningarnar frá þeirri reglu, að vinnuskjöl séu undanþegin upplýsingarétti almennings, eru fyrst og fremst miðuð við skjöl sem tekin hafa verið saman við undirbúning ákvarðana af þessu tagi.

Þegar um er að ræða skjöl í öðrum málum en þeim, þar sem teknar eru stjórnvaldsákvarðanir eða sambærilegar ákvarðanir samkvæmt framansögðu, verður að líta til þess hvort þau skjöl gegni svipuðu hlutverki og vinnuskjöl í eiginlegum stjórnsýslumálum þegar skorið er úr því hvort skjölin teljast vinnuskjöl í skilningi upplýsingalaga. Þær fundargerðir, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, hafa ekki að geyma ákvarðanir af því tagi, sem að framan greinir, heldur er þar greint frá því, sem fram fór á fundum yfirflugumferðarstjóra, aðalvarðstjóra og eftir atvikum annarra starfsmanna Flugmálastofnunar, þar sem rætt var um starfsemi hennar.

Með vísun til þess, sem að framan greinir, fellst úrskurðarnefnd á það með Flugmálastjórn að umræddar fundargerðir teljist vera vinnuskjöl í merkingu 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Ekki er loku fyrir það skotið að í fundargerðunum sé að finna upplýsingar um staðreyndir í einhverju stjórnsýslumáli sem ekki verði aflað annars staðar frá. Vegna þess að kærandi hefur ekki óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál, sbr. 1. mgr. 10. gr. laganna, er hins vegar útilokað að taka afstöðu til þess álitaefnis í þessu máli. Samkvæmt því ber að staðfesta þá ákvörðun Flugmálastjórnar að synja kæranda um aðgang að fundargerðunum, eins og beiðni hans er úr garði gerð.

Úrskurðarorð:

Staðfestar eru þær ákvarðanir Flugmálastjórnar að synja kæranda, [...], um aðgang að dagbókum flugturnsins í Reykjavík fyrir tímabilið 1987 til 1990 og fundargerðum aðalvarðstjórafunda hjá flugumferðarþjónustu stofnunarinnar á tímabilinu frá 1. maí til 30. september 1999.

Eiríkur Tómasson, formaður

Ólafur E. Friðriksson

Valtýr Sigurðsson