A-191/2004 Úrskurður frá 22. desember 2004
ÚRSKURÐUR
Hinn 22. desember 2004 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-191/2004:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 4. nóvember sl., kærði […], blaðamaður, synjun utanríkisráðuneytisins, dagsetta 3. nóvember sl., um að veita honum aðgang að gögnum, sem gerð hafi verið í ráðuneytinu, um árás á íslenska friðargæsluliða í Kabúl í Afganistan hinn 23. október sl.
Með bréfi, dagsettu 15. nóvember sl., var kæran kynnt utanríkisráðuneytinu og því veittur frestur til að gera við hana athugasemdir og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 16.00 hinn 22. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti nefndinni í té afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Að beiðni ráðuneytisins var frestur þessi framlengdur til 29. nóvember sl. Þann dag barst umsögn þess, dagsett sama dag, ásamt afritum af ódagsettri frásögn af árásinni og skýrslu [A], yfirmanns flugvallarins í Kabúl, um fyrrgreint atvik, dagsettri 29. október sl.
Að lokinni athugun á málinu og gögnum þess spurðist nefndin nánar fyrir um stöðu [A], þ. á m. hvort hann hafi gegnt starfi yfirmanns flugvallarins í Kabúl í þjónustu Atlantshafsbandalagsins og lotið stjórn bandalagsins á meðan hann gegndi því starfi. Svar utanríkisráðuneytisins við þessari fyrirspurn, dagsett 16. desember sl., barst nefndinni þann dag.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með tölvubréfi til utanríkisráðuneytisins, dagsettu 2. nóvember sl., fór kærandi þess á leit að fá aðgang að skýrslu [A], yfirmanns flugvallarins í Kabúl, um árásina sem gerð var á íslenska friðargæsluliða í borginni hinn 23. október sl., svo og að „öllum þeim skýrslum, samantektum eða minnisblöðum sem gerð hafa verið hjá ráðuneytinu vegna þessa máls.“
Utanríkisráðuneytið svaraði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 3. nóvember sl., og lét honum í té frásögn ráðuneytisins af umræddu atviki, en synjaði honum um aðgang að öðrum gögnum, sem beiðni hans tók til, á þeim grundvelli að um sé að ræða vinnuskjöl, sem undanþegin séu aðgangi almennings á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Jafnframt segir í svari ráðuneytisins að það hafi einnig tekið afstöðu til þess að ekki sé unnt að veita aukinn aðgang að gögnunum á grundvelli 3. mgr. 3. gr. laganna vegna þess að gögnin hafi að geyma upplýsingar, sem þagnarskylda ríkir um skv. 5. gr. og 1. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, með tilliti til öryggishagsmuna og einkalífsverndar þeirra er þær varða.
Í umsögn ráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 29. nóvember sl., kemur fram að gögn þau, sem beiðni kæranda tekur til, séu annars vegar skýrsla [A], yfirmanns flugvallarins í Kabúl, um umrætt atvik og hins vegar frásögn af árásinni sem að hluta hafi verið byggð á skýrslu [A]. Síðarnefnda skjalið hafi verið sent kæranda um leið og beiðni hans var svarað og honum synjað um aðgang að fyrrnefnda skjalinu. Svo sem þar komi fram hafi synjun ráðuneytisins byggst á því, að skýrslan sé undanþegin aðgangi á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga sem vinnuskjal er stjórnvald hafi ritað til eigin afnota. Skýrslan sé rituð af starfsmanni ráðuneytisins til að upplýsa það um atvik málsins frá fyrstu hendi. Sá sem skýrsluna ritaði hafi, sem yfirmaður flugvallarins í Kabúl, komið að því hlutverki sínu sem starfsmaður íslensku friðargæslunnar. Það sé samheiti þeirra starfsmanna ráðuneytisins sem það ræður til að sinna verkefnum er það taki að sér í þágu friðargæslu á alþjóðlegum vettvangi. Að þessu athuguðu telur ráðuneytið ekki leika á því vafa að skýrslan sé rituð af starfsmanni ráðuneytisins til nota í þess eigin þágu, enda hafi hún ekki verið sýnd eða send neinum utan þess.
Ennfremur er í umsögn ráðuneytisins áréttað að þar sem skýrslan hafi jafnframt að geyma upplýsingar um öryggisráðstafanir á flugvellinum og um heilsuhagi þeirra, er fyrir árásinni urðu, hafi heldur ekki verið unnt að veita að henni aukinn aðgang á grundvelli 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, enda ríki þagnarskylda um slíkar upplýsingar, sem óheimilt sé að rjúfa, sbr. 1. og 2. tölul. 6. gr. og 5. gr. laganna. Bent er á þá staðreynd að í ráðuneytinu hafi verið unnin frásögn af atvikum málsins sem kæranda hefur verið látin í té. Í ljósi þess telur ráðuneytið heldur ekki að frávik það, sem niðurlag 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga gerir ráð fyrir, komi til álita.
Í svarbréfi utanríkisráðuneytisins við fyrirspurn úrskurðarnefndar, dagsettu 16. desember sl., segir m.a. orðrétt: „Af þessu tilefni skal tekið fram að alþjóðlega friðargæslan í Afganistan (ISAF) er í samræmi við ályktun öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna undir stjórn Atlantshafsbandalagsins. Bandalagið hefur leitað til aðildarríkja sinna og víðar um að deila byrðum af þessum verkefni og hafa íslensk stjórnvöld fyrir sitt leyti leitast við að axla á því ábyrgð með því að taka að sér stjórn alþjóðaflugvallarins í Kabúl í ákveðinn tíma. Fyrir verkefni af þessu tagi hefur utanríkisráðuneytið á að skipa ákveðnum hópi manna, sem nefndur hefur verið íslenska friðargæslan. Úr þessum hópi eru hverju sinni valdir viðeigandi einstaklingar eftir því sem viðkomandi verkefni gefur tilefni til. Þeir sem fyrir valinu verða eru ráðnir af utanríkisráðuneyti, það borgar þeim laun, það ræður hvenær og hvert þeir eru sendir og hversu lengi þeim er haldið til verka. Eðli máls samkvæmt ganga þeir í verkum sínum inn í það stjórnskipulag sem haldið er uppi á hverjum stað og getur í þágu stigskiptingar innan þess kerfis verið skylt að taka við fyrirmælum frá öðrum. Yfirmanni flugvallarins í Kabúl getur því við framkvæmd þeirra starfa sinna verið skylt að taka við fyrirmælum frá stjórn alþjóðlegu friðargæslunnar (ISAF) sem nú er undir stjórn Atlantshafsbandalagsins. – Á hinn bóginn gefur fyrirspurn yðar sérstakt tilefni til að árétta að skýrsla sú, sem er andlag kærumáls þessa, tekur alls ekki til atvika sem varða stjórn flugvallarins í Kabúl. Hún varðar atvik sem urðu þegar yfirmaðurinn hélt til einkaerinda utan flugvallarins og snertu fimm aðra starfsmenn, sem ráðuneytið hafði ráðið til verka ytra. Skýrslan var því rituð til að gefa ráðuneytinu sem vinnuveitanda þessara manna sem gleggstar upplýsingar um rás atburða þennan dag og gera því á grundvelli þeirra kleift að taka ákvarðanir um nauðsynlegar ráðstafanir vegna þessara starfsmanna …“
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.“ Sú ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja kæranda um aðgang að skýrslu [A], dagsettri 29. október sl., er m.a. byggð á 3. tölul. 4. gr. laganna.
Í þeim tölulið er tekið fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá“. Þetta ákvæði felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings samkvæmt upplýsingalögum og ber því fremur að skýra það þröngt en rúmt.
Frumskilyrði þess að skjal falli undir 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga er að það sé í eðli sínu vinnuskjal í merkingu ákvæðisins. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir m.a. svo um það atriði: „Þegar matskennd stjórnvaldsákvörðun er tekin verða stjórnvöld iðulega að vega og meta mörg ólík sjónarmið. Af þessu leiðir að einatt tekur það einhvern tíma að móta afstöðu stjórnvalds til fyrirliggjandi máls og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma ítarlegri upplýsingar um málsatvik. Gögn, sem til verða á þessum tíma, þurfa því ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Er því lagt til … að vinnuskjöl stjórnvalds verði undanþegin upplýsingarétti.“
Hin tilvitnuðu ummæli eiga við gögn í máli, þar sem tekin er stjórnvaldsákvörðun. Sé um að ræða annars konar stjórnsýslumál verður, þegar leyst er úr því hvort skjal teljist vinnuskjal í skilningi upplýsingalaga, að líta til þess hvort skjalið gegni ámóta hlutverki og gerð er grein fyrir í athugasemdunum hér að framan. Skýrsla sú, sem hér um ræðir, var rituð, eins og segir í svarbréfi utanríkisráðuneytisins, dagsettu 16. desember sl., „til að gefa ráðuneytinu sem vinnuveitanda þessara manna sem gleggstar upplýsingar um rás atburða … og gera því á grundvelli þeirra kleift að taka ákvarðanir um nauðsynlegar ráðstafanir vegna þessara starfsmanna …“ Í skýrslunni er þar af leiðandi lýst aðdraganda að sprengjuárás á íslenska friðargæsluliða í Kabúl hinn 23. október sl., árásinni sjálfri og afleiðingum hennar. Ennfremur gerir skýrsluhöfundur grein fyrir viðhorfum sínum til málsins og umfjöllunar um það, ekki síst umfjöllunar af hálfu íslenskra fjölmiðla. Þar eð skýrslan hefur fyrst og fremst að geyma upplýsingar um málsatvik og viðhorf höfundar til þess, sem gerðist í umrætt sinn, og þess, sem á eftir fór, án þess að vikið sé að hugsanlegum viðbrögðum ráðuneytisins í tilefni af þessum atburðum, er það álit úrskurðarnefndar að ekki sé unnt að líta á skýrsluna sem vinnuskjal samkvæmt hinni þröngu skilgreiningu í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Þegar af þeirri ástæðu er hún ekki undanþegin upplýsinga-rétti almennings á grundvelli þess ákvæðis.
2.
Samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt „að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Þá er heimilt „að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um … öryggi ríkisins eða varnarmál“ ellegar „samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir“, sbr. 1. og 2. tölul. 6. gr. laganna.
Fyrir liggur að utanríkisráðuneytið hefur veitt kæranda aðgang að frásögn af sprengjuárásinni í Kabúl hinn 23. október sl. sem byggð er á upplýsingum úr hinni umbeðnu skýrslu. Úrskurðarnefnd hefur borið efni þeirrar frásagnar saman við skýrsluna og telur að þar sé að finna nákvæma endursögn af því, sem fram kemur í þeim hlutum skýrslunnar, þar sem lýst er aðdraganda árásarinnar, árásinni sjálfri og afleiðingum hennar. Þau atriði, sem felld hafa verið brott í endursögninni, varða að mati nefndarinnar upplýsingar sem falla ýmist undir 5. gr. eða 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þar er annars vegar um að ræða nánari lýsingu á áverkum þeirra, sem fyrir árásinni urðu, og hins vegar upplýsingar um skipulag friðargæslu á vegum Atlantshafsbandalagsins í Afganistan. Ef þessi atriði væru numin á brott úr skýrslunni er það skoðun nefndarinnar að það, sem eftir stæði, gæfi ekki eins heillega mynd af atburðunum, eins og þeim er lýst í frásögninni sem kærandi hefur þegar fengið aðgang að.
Umrædd frásögn hefur hins vegar ekki að geyma endursögn af því sem fram kemur í inngangi skýrslunnar og niðurlagi hennar, þ.e. þeim kafla sem ber yfirskriftina „Önnur atriði“. Það er niðurstaða úrskurðarnefndar að í þeim hlutum skýrslunnar sé ekki að finna upplýsingar, sem falla undir 5. eða 6. gr. upplýsingalaga, ef frá er talin umfjöllun um einkamálefni skýrsluhöfundar í einni málsgrein í niðurlagi hennar. Þá koma heldur ekki fram upplýsingar á uppdrættinum, er fylgdi skýrslunni, sem samkvæmt framansögðu eru undanþegnar upplýsingarétti almennings.
Með skírskotun til þess, sem að framan greinir, og með vísun til 7. gr. upplýsingalaga ber utanríkisráðuneytinu að veita kæranda aðgang að hluta hinnar umbeðnu skýrslu, ásamt meðfylgjandi uppdrætti. Ljósrit af skýrslunni fylgja því eintaki af úrskurði þessum, sem sent verður ráðuneytinu, þar sem úrskurðarnefnd hefur merkt við þá hluta sem hún telur rétt að undanþiggja aðgangi almennings skv. 5. gr. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Utanríkisráðuneytinu er skylt að veita kæranda, […], aðgang að skýrslu [A], yfirmanns flugvallarins í Kabúl, um árás, sem gerð var á íslenska friðargæsluliða í borginni hinn 23. október sl., að hluta, svo og að uppdrætti sem fylgdi skýrslunni, eins og nánar er kveðið á um í úrskurði þessum.
Eiríkur Tómasson formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson