25. júní 2020 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 202/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 25. júní 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 202/2020

í stjórnsýslumáli nr. KNU20050002

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 5. maí 2020 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. apríl 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Kærandi hefur ekki lagt fram greinargerð í málinu en af gögnum málsins má ráða að kærandi krefjist þess að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar á Íslandi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fyrst fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 25. apríl 2012 en dró þá umsókn til baka. Þá sótti kærandi aftur um alþjóðlega vernd hér á landi þann 22. desember 2014 en með ákvörðun Útlendingastofnunar var þeirri umsókn hans synjað um efnismeðferð og honum vísað frá landinu. Kærandi sótti í þriðja skipti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 1. nóvember 2016 en með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. mars 2017, var umsókn hans synjað um efnismeðferð og honum vísað frá landinu. Kærunefnd útlendingamála staðfesti þá ákvörðun útlendingastofnunar með úrskurði þann 29. júní 2017. Kærandi sótti í fjórða skipti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 3. maí 2018. Þann 29. ágúst 2018 synjaði Útlendingastofnun umsókn kæranda um efnismeðferð og staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvörðunina með úrskurði þess efnis þann 6. nóvember 2018. Kærandi sótti í fimmta skipti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 23. janúar 2019. Þann 11. mars 2019 synjaði Útlendingastofnun umsókn kæranda um efnismeðferð og staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvörðunina með úrskurði dags. 4. júní 2019.

Kærandi lagði í sjötta skipti fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 24. janúar 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 29. janúar 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í nokkrum löndum í Evrópu, m.a. í Hollandi. Þar sem kærandi hafði fengið útgefna vegabréfsáritun hjá hollenskum yfirvöldum var þann 30. mars 2020 beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Hollandi, sbr. 2. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá hollenskum yfirvöldum, dags. 2. apríl 2020, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 20. apríl 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 21. apríl 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 5. maí 2020 til kærunefndar útlendingamála. Þann 15. maí 2020 barst kærunefnd tölvupóstur frá talsmanni kæranda sem kvaðst ekki leggja fram greinargerð í málinu en vísar þess í stað til greinargerðar kæranda til Útlendingastofnunar, dags. 17. febrúar 2020. Þá bárust kærunefnd tölvupóstar frá talsmanni kæranda þann 8. og 16. júní 2020.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að hollensk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Hollands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Hollands.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Með tölvupósti, dags. 15. maí 2020, tilkynnti talsmaður kæranda kærunefnd að sérstök greinargerð yrði ekki lögð fram í máli kæranda en þess í stað væri vísað til greinargerðar kæranda til Útlendingastofnunar. Í henni kemur fram að mikilvægt sé að íslensk stjórnvöld greini á milli fyrri umsókna kæranda og taki tillit til hrakninga hans eftir að hafa verið sendur frá Íslandi. Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi í viðtali hjá Útlendingastofnun m.a. greint frá því að vera við góða líkamlega heilsu en fyndi fyrir þunglyndi og andlegri þreytu. Kærandi kvað aðstæður sínar í Hollandi hafa verið verulega erfiðar og líkti flóttamannabúðunum við útrýmingarbúðir. Kvaðst hann hafa yfirgefið Holland þar sem hollensk stjórnvöld hafi ekki skoðað mál hans, hann hafi upplifað mikið óréttlæti og slæmt viðmót stjórnvalda.

Í greinargerðinni er fjallað almennt um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi. Kemur þar fram að umsóknarferlið og málsmeðferðartíminn geti dregist verulega á langinn. Umsækjendum standi almennt til boða lögfræðiaðstoð í Hollandi en vegna fjölda umsókna hafi verið mikið álag á lögfræðingum sem veiti slíka þjónustu sem hafi áhrif á úrlausnir mála umsækjenda. Umsækjendur sem bíði brottvísunar séu látnir dvelja í varðhaldsmiðstöðvum sem minni helst á fangelsi. Stjórnvöld hafi lokað mörgum búsetuúrræðum og hafi umsækjendur um alþjóðlega vernd takmakaðan aðgang að vinnumarkaðnum.

Kærandi byggir á því að umsókn hans um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar hér á landi þar sem sérstakar ástæður séu uppi í máli hans, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Áréttar kærandi að stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður umsækjanda um alþjóðlega vernd og þær afleiðingar sem endursending geti haft í för með sér fyrir hann, auk þess að meta hvort einstaklingur sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga. Þá gerir kærandi athugasemd við beitingu reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, en hann telji reglugerðina skorta lagastoð. Ennfremur bendir kærandi á að þau viðmið sem sett séu fram í ákvæði 32. gr. a reglugerðarinnar séu nefnd í dæmaskyni og því sé þar ekki að finna tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Ljóst sé að atriði sem talin séu upp í dæmaskyni í umræddri reglugerð geti með engum hætti komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda. Við vinnslu málsins ætti því ekki að horfa til afmarkaðra og þröngra skilyrða umræddrar reglugerðar heldur beri að framkvæma heildarmat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda sem og þeim aðstæðum sem hann muni standa frammi fyrir í Hollandi komi til endursendingar. Um mat á því hvenær einstaklingur telst eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vísar kærandi til úrskurða kærunefndar nr. 550/2017, 552/2017, 583/2017 og 586/2017.

Kærandi byggir jafnframt á því að umsókn hans um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar hér á landi vegna sérstakra tengsla, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi ítrekað minnst á ungan mann sem sé búsettur hér á landi og sé honum nákominn. Kærandi hafi ekki viljað tjá sig frekar um tengsl sín við drenginn, en hafi þó greint frá því að hann hafi ítrekað snúið aftur til Íslands þar sem hann geti ekki hugsað sér að vera langdvölum aðskilinn þessum unga manni sem hann kveði vera sér sem sonur. Í framkvæmd kærunefndar útlendingamála hafi verið lagt til grundvallar að umsókn geti verið tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga vegna heildstæðs mats á þeim atriðum sem fallið geti undir sérstök tengsl og sérstakar ástæður í skilningi ákvæðisins. Lög um útlendinga veiti ekki skýrar leiðbeiningar um það hvernig hugtakið sérstök tengsl skuli túlkað í framkvæmd. Við túlkun ákvæðisins hafi kærunefnd talið rétt að líta til athugasemda sem fylgdu ákvæðinu sem ætlað sé að taka m.a. til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi en ekki í því ríki sem þeir yrðu aftur sendir til. Þetta geti einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl séu ríkari en við viðtökuríki, svo sem vegna fyrri dvalar. Ljóst sé að skilgreining á hugtakinu sérstök tengsl í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé rýmri en skilgreining Dyflinnarreglugerðarinnar á hugtakinu aðstandendur. Enginn vafi leiki á því að ákvæði laga um útlendinga gefi stjórnvöldum rýmra svigrúm til mats hverju sinni og að gert sé ráð fyrir því að byggt sé á heildstæðu mati á eðli og umfangi tengsla umsækjanda og þess einstaklings sem staddur sé hér á landi. Með hliðsjón af framangreindu sé ljóst að kærandi hafi sérstök tengsl hér á landi og beri því að taka mál hans til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Hollands á umsókn kæranda er byggð á 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið útgefna vegabréfsáritun þar í landi. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja hollensk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður í Hollandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Hollandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

2019 Country Reports on Human Rights Practices – The Netherlands (U.S. Department of State, 11. mars 2020);
Amnesty International Report 2017/18 - Netherlands (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
Asylum Information Database, Country Report: Netherlands (European Council on Refugees and Exiles, 2. apríl 2020);
Asylum Information Database, Housing out of reach. The reception of refugees and asylum seekers in Europe (European Council on Refugees and Exiles, 29. maí 2019);
ECRI Report on the Netherlands (fifth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, 4. júní 2019);
Freedom in the World 2019 - Netherlands (Freedom House, 4. febrúar 2019);
Upplýsingar af vefsíðu upplýsinganets um menntun í Evrópu (Eurydice, https://eacea.ec.europa.eu/national-policies/eurydice);
Upplýsingar af vefsíðu hollenska öryggis- og dómsmálaráðuneytisins, (www.government.nl/topics/asylum-policy);
Upplýsingar af vefsíðu COA (The Central Agency for the Reception of Asylum Seekers, www.coa.nl/en);
Upplýsingar af vefsíðu hollensku útlendingastofnunarinnar (www.ind.nl/en) og
World Report 2020 - European Union (Human Rights Watch, 14. janúar 2020).

Í framangreindum skýrslum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar þá býðst þeim að leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd þegar við komu til landsins. Á Schiphol flugvelli í Hollandi er umsóknarmiðstöð (h. Aanmeldcentrum) þar sem skráning umsókna um alþjóðlega vernd fer fram og er hún í höndum löggæsluyfirvalda (h. Koninklijke Marechaussee) þar í landi. Útlendingastofnun Hollands (h. Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)) ber ábyrgð á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Í hefðbundnu umsóknarferli fara umsækjendur um alþjóðlega vernd í tvö viðtöl, með aðstoð túlks sé talin þörf á því, áður en ákvörðun er tekin í máli þeirra. Umsækjendur sem hafa fengið synjun á umsókn sinni hjá IND geta kært niðurstöðuna til héraðsdómstóls og þeim dómi er í kjölfarið unnt að áfrýja til æðsta stjórnsýsludómstóls ríkisins (h. Afdeling Bestuursrechtspraak de Raad van State). Umsækjendum sem hefur verið synjað um alþjóðlega vernd eiga að auki möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn hjá IND. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli umsækjenda geta skilyrði viðbótarumsóknar verið uppfyllt. Þá eiga umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér verður talið að hollensk yfirvöld uppfylli skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð til handa umsækjendum um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Um leið og umsókn hefur verið tekin til meðferðar hjá útlendingastofnun Hollands eiga umsækjendur rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þar til ákvörðun hefur verið tekin í máli þeirra. Ákveði umsækjendur að bera synjun á umsókn þeirra um alþjóðlega vernd undir dómstóla þá eiga þeir að auki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð á meðan áfrýjunarferlinu stendur. Uppfylli umsækjendur um alþjóðlega vernd ekki ákveðin skilyrði löggjafar um útlendinga í Hollandi, s.s. að geta sýnt fram á gild skilríki eða vegabréfsáritun sem heimili þeim inngöngu í landið eða að almenningi stafi ekki ógn af þeim, geta yfirvöld ákveðið að úrskurða þá í varðhald í ákveðinn tíma. Að meginreglu er enginn hópur umsækjenda undanþeginn því að geta sætt varðhaldi, séu skilyrði þess uppfyllt, en fjölskyldur með börn þurfa þó almennt ekki að sæta varðhaldi. Þá eiga umsækjendur sem sæta varðhaldi rétt á heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Umsækjendur geta borið lögmæti varðhaldsúrskurðar undir dómstóla og eiga þeir jafnframt rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð við þá umleitan.

Holland er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Í þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi kemur fram að umsækjendum séu tryggð búsetuúrræði og fjárhagsleg aðstoð fyrir nauðsynlegum útgjöldum, s.s. matarinnkaupum, sé þörf á því. Eftir að skráningu umsóknar um alþjóðlega vernd er lokið eru umsækjendur fluttir í móttökumiðstöðvar þar sem þeir dvelja þar til leyst hefur verið úr umsókn þeirra.

Umsækjendur fá aðgang að atvinnumarkaðnum í Hollandi sex mánuðum eftir að umsókn um alþjóðlega vernd hefur verið lögð fram. Vinnuveitandi verður þó að sækja um atvinnuleyfi fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd áður en þeir geta hafið störf og hefur það því reynst erfitt fyrir umsækjendur að finna sér störf. Öllum umsækjendum um alþjóðlega vernd er tryggt aðgengi að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Við meðferð umsókna er að auki tekið tillit til þarfa einstaklinga sem teljast vera í viðkvæmri stöðu.

Undanfarin ár hefur mátt greina aukna andúð í viðhorfi gagnvart innflytjendum í Hollandi, þ. á m. gagnvart múslimum. Frá árinu 2009 hefur verið komið upp 38 skrifstofum um landið sem starfa gegn mismunun (e. Anti-Discrimination Bureaus) og veita þolendum mismununar aðstoð og ráðgjöf ásamt því að skrásetja tilvik þar sem einstaklingar hafa orðið fyrir mismunun. Mannréttindastofnun Hollands (e. The Netherlands Institute for Human Rights) ákvarðar í málum þar sem hvers konar mismunun er til skoðunar og gefur út óbindandi álit sem er að meginstefnu farið eftir. Stofnunin hefur að auki vald til að fara með mál fyrir dómstóla sem hún telur að geti haft fordæmisgildi. Þá eru mál, þar sem ofbeldi sem rekja má til kynþáttafordóma er til skoðunar, saksótt með skilvirkum hætti séu þau tilkynnt til löggæsluyfirvalda. Þá benda framangreind gögn jafnframt til þess að löggæsluyfirvöld í Hollandi hafi yfir að ráða fullnægjandi úrræðum til að veita umsækjendum um alþjóðlega vernd aðstoð óttist þeir tiltekna einstaklinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi karlmaður á sextugsaldri sem sækir nú um alþjóðlega vernd hér á landi í sjötta skipti en eins og að framan greinir var umsókn hans um alþjóðlega vernd síðast synjað um efnismeðferð með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 293/2019, dags. 4. júní 2019.

Í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 11. febrúar sl., greindi kærandi m.a. frá því að vera við góða líkamlega heilsu en fyndi fyrir þunglyndi og andlegri þreytu. Kærandi kveðst telja aðstæður sínar í viðtökuríki vera erfiðar. Kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, þann sama dag, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Kærandi hefur ekki lagt fram heilsufarsgögn við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun eða kærunefnd. Kæranda var boðið að leggja fram greinargerð til stuðnings kæru sinni en talsmaður hans kvaðst ekki ætla að skila greinargerð. Af gögnum málsins, að teknu tilliti til gagna fyrri mála, verður ekki ráðið að heilsufar kæranda sé þess eðlis að það kunni að hafa áhrif á niðurstöðu þessa máls. Af þeim sökum telur kærunefnd að ekki sé ástæða til að óska eftir frekari heilsufarsgögnum og að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar hans og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hans.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst og telur kærunefnd að þær séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kæranda sé ekki með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða óttist hann um öryggi sitt að einhverju leyti geti hann leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem nú eru uppi vegna Covid-19 faraldursins. Fjölmörg ríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar. Felast aðgerðirnar m.a. í ferðatakmörkunum og ferðabönnum. Í því sambandi hafa mörg aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins lokað tímabundið fyrir endursendingar einstaklinga á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og liggur ekki fyrir hvenær endursendingar muni hefjast að nýju. Á þetta við um Ísland og ríkir því ákveðin óvissa hér á landi um það hvenær framkvæmd á endursendingum hefjist að nýju. Yfirvöld í Hollandi hafa jafnframt gripið til aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar, m.a. með ferðabanni til og frá landinu (m.a. að undanskildum ferðum ríkisborgara ríkja Evrópusambandsins og ferðum sem talist geta nauðsynlegar), auk þess sem takmarkanir á samkomum eru við lýði, veitingastöðum var lokað og skólahald lagðist af. Í búsetuúrræðum umsækjenda um alþjóðlega vernd hefur dagskrá verið takmörkuð og íbúar hvattir til að vera í herbergjum sínum. Hlé var gert á móttöku og afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd en umsóknir þess í stað skráðar og umsækjendur vistaðir í neyðarúrræði á vegum hollenskra stjórnvalda. Kærunefnd hefur ekki forsendur til annars en að líta svo á að þær takmarkanir sem við líði eru vegna Covid-19 faraldursins séu tímabundnar. Er aflétting takmarkana t.a.m. þegar hafin í Hollandi og hafa stjórnvöld kynnt áætlun sína að því marki. Til að mynda hófst skólahald að nýju þann 11. maí sl., með takmörkunum, þá opnuðu m.a. bókasöfn, kvikmyndahús og leikhús þann 1. júní sl., með takmörkunum og stefnt er að frekari afléttingu takmarkana í skrefum næstu vikurnar. Auk þess hafa hollensk stjórnvöld opnað landamæri sín fyrir tilteknum ríkjum frá og með 15. júní sl. og áætlað er að frekari takmörkunum við landamæri ríkisins verði aflétt í framhaldinu. Þá hefur útlendingastofnun Hollands hafið notkun fjarfundabúnaðar til að taka viðtöl við umsækjendur og tekur nú við umsóknum um alþjóðlega vernd.

Af skýrslum er ljóst að viðtökuríkið býr við stöðuga stjórnarhætti og sterka innviði. Að mati kærunefndar er því ekkert sem bendir til þess að það tímabundna ástand sem nú ríkir komi til með að hafa teljandi áhrif á getu eða vilja viðtökuríkisins til að taka á móti og afgreiða mál kæranda þar í landi þegar takmörkunum verður aflétt og veita honum nauðsynlegan stuðning og viðeigandi aðbúnað á meðan mál hans er þar til meðferðar.

Í því sambandi er rétt að árétta að Dyflinnarreglugerðin gerir ráð fyrir því að samstarfsríkin hafi almennt sex mánuði frá því að lokaákvörðun er tekin um kæru umsækjanda um alþjóðlega vernd til að flytja umsækjanda til viðtökuríkis, sbr. 1. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar. Kærunefnd hefur ekki forsendur til að álykta að endursendingar til viðtökuríkisins verði ekki hafnar áður en umræddur frestur rennur út.

Þá lítur kærunefnd einnig til þess að skv. 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir á endursendingum til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti ekki, eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi hefur kærunefnd sérstaklega litið til sterkra innviða viðtökuríkisins og þess frests sem aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins hafa til að endursenda umsækjendur til viðtökuríkis og fjallað var um hér að framan.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Vegna tilvísunar í greinargerð kæranda til úrskurða kærunefndar í málum nr. 550/2017, 552/2017, 583/2017 og 586/2017, tekur kærunefnd fram að ekki sé hægt að jafna stöðu kæranda í þessu máli við stöðu kærenda í framangreindum úrskurðum enda er ekki um sömu viðtökuríki að ræða auk þess sem aðstæður þeirra séu einnig ólíkar að öðru leyti.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og á grundvelli heildarmats á áhrifum Covid-19 faraldursins á aðstæður hans er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í viðtali við Útlendingastofnun þann 11. febrúar 2020 kvaðst kærandi aðspurður ekki hafa nein tengsl við landið. Síðar í viðtalinu kvaðst kærandi hins vegar þekkja mann hér á landi sem sé honum eins og sonur en kærandi vildi ekki gefa frekari upplýsingar um hann. Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar, dags. 17. febrúar 2020, byggir kærandi á því að hann hafi sérstök tengsl við landið vegna þessa manns. Í greinargerðinni kemur jafnframt fram að kærandi hafi ekki viljað tjá sig frekar um tengsl sín við manninn og að hann hafi greint frá því að hafa ítrekað snúið aftur til Íslands þar sem hann geti ekki hugsað sér að vera langdvölum aðskilinn þessum unga manni. Kærandi telur að taka eigi umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi slík sérstök tengsl við landið.

Lög um útlendinga veita ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið sérstök tengsl skv. 2. mgr. 36. gr. skuli túlkað í framkvæmd. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga kemur fram að ákvæðinu sé ætlað að taka m.a. til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi en ekki í því ríki sem þeir yrðu aftur sendir til. Þetta geti einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuríki, svo sem vegna fyrri dvalar. Þá gera athugasemdir í frumvarpi og ákvæði 32. gr. b reglugerðar um útlendinga ráð fyrir því að fyrri dvöl umsækjanda hér á landi geti leitt til þess að um sérstök tengsl séu að ræða. Jafnframt sé ljóst að þau tengsl sem ákvæðið vísar til geta verið fjarlægari en þau nánu fjölskyldutengsl sem Dyflinnarreglugerðin mælir fyrir um. Meðal þess sem líta verði til við matið á því hvort umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið sé hversu rík tengslin séu hér á landi.

Kærunefnd telur að af framangreindu sé ljóst að meta þurfi einstaklingsbundnar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd m.t.t. fyrirliggjandi gagna við mat á því hvort skilyrðum ákvæðisins sé fullnægt. Með tölvupósti kærunefndar, dags. 10. júní 2020, var kæranda leiðbeint um að leggja fram gögn til stuðnings kröfu sinni um sérstök tengsl hér á landi. Í svari frá talsmanni kæranda, dags. 16. júní 2020, kom fram að kærandi hefði ekki í hyggju að leggja fram frekari gögn hvað það varðar. Kærandi hefur því ekki lagt fram gögn sem benda til þess að á milli hans og umrædds manns séu formleg fjölskyldutengsl eða önnur tengsl sem þýðingu gætu haft fyrir niðurstöðu þessa máls. Þá hefur kærandi eingöngu dvalið hér á landi í tengslum við umsóknir sínar um alþjóðlega vernd sem hefur öllum verið synjað og hefur ekki verið með dvalarleyfi hér á landi. Þá bendir kærunefnd á að nefndin hafi áður komist að þeirri niðurstöðu að vináttutengsl teljist ekki vera sérstök tengsl í skilningi ákvæðisins, sbr. m.a. úrskurður kærunefndar í máli KNU19100080 frá 12. mars 2020. Að mati kærunefndar hefur kærandi því ekki sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að hann sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 24. janúar 2020.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstóllinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.

Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins jafnframt með sér að í viðtökuríki sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða það endursent til ríkja þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þeirra og frelsi er ógnað. Í því sambandi hefur kærunefnd einkum litið til þess að gögnin benda til þess að meðferð stjórnvalda viðtökuríkis á umsóknum um alþjóðlega vernd sé með þeim hætti að lagt sé einstaklingsbundið mat á aðstæður einstaklinga. Telur kærunefnd að gögn málsins gefi ekki til kynna að endursending kæranda til viðtökuríkis sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.

Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði í Hollandi, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi athugasemdir í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar við lagastoð og beitingu reglugerðar nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga.

Kærunefnd tekur fram að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna leggur nefndin mat á einstaklingsbundnar aðstæður einstaklingsins í hverju máli fyrir sig, með tilliti til aðstæðna í viðtökuríki, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga, sem tók gildi þann 6. mars 2018 þar sem m.a. kemur fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar aðstæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. sömu laga.

Vegna athugasemda kæranda í greinargerð um beitingu ákvæða 32. gr. a reglugerðar um útlendinga tekur kærunefnd sérstaklega fram að hún telji ljóst að það leiði bæði af orðalaginu „viðmið“ og tilvísun í reglugerðinni um að þau séu í „dæmaskyni“ að ekki sé um að ræða tæmandi upptalningu á þeim sjónarmiðum sem komið geta til greina við mat á því hvort sérstakar ástæður eru fyrir hendi í máli. Kærunefnd áréttar í þessu samhengi að við meðferð mála hjá kærunefnd er ávallt horft til einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að mál verði tekið til efnismeðferðar, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þ.m.t. heilsufars hans og annarra þátta sem benda til viðkvæmrar stöðu einstaklingsins. Kærunefnd leggur því áherslu á að heildarmat sé lagt á atvik í hverju máli fyrir sig á grundvelli einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins og aðstæðna í viðtökuríki.

Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skorti ekki lagastoð. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda.

Athugasemdir kærunefndar við ákvörðun Útlendingastofnunar

Eins og fram hefur komið kvaðst kærandi í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar hafa sérstök tengsl við landið þar sem hann þekki hér ungan mann sem hann telji sig ekki geta verið aðskilinn og hafi hann verið ástæða þess að hann kom aftur til Íslands. Þessi fullyrðing var ekki rannsökuð frekar af Útlendingastofnun sem vísaði eingöngu til viðtals við kæranda þar sem hann kvaðst aðspurður ekki hafa tengsl við landið. Að mati kærunefndar bar stofnuninni af leita skýringa á þessu misræmi og leggja mat á þýðingu þessara tengsla, séu þau til staðar. Af ákvörðun stofnunarinnar er hins vegar ljóst að Útlendingastofnun tók ekki tillit til eða lagði mat á þessa málsástæðu sem gæti hafa ráðið úrslitum við niðurstöðu máls. Er málsmeðferð stofnunarinnar því haldin annmarka. Við meðferð málsins hjá kærunefnd var kæranda gefinn kostur á að skýra frekar umrædd tengsl. Kærunefnd telur að nægilega hafi verið bætt úr annmarka stofnunarinnar enda er ljóst, með vísan til svara kæranda, að annmarkinn hafði ekki áhrif á niðurstöðu. Kærunefnd gerir þó alvarlega athugasemd við málsmeðferð stofnunarinnar að þessu leyti.

Frávísun

Kærandi kom hingað til lands þann 24. janúar 2020 og sótti um alþjóðlega vernd þann sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi skal fluttur til Hollands eins fljótt og unnt er, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í máli þessu hafa hollensk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Hollands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd á grundvelli lokamálsliðar 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin, m.a. ef afleiðingar Covid-19 faraldursins muni vara lengur og vera alvarlegri en gera má ráð fyrir nú.

Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Þorbjörg Inga Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála