Nr. 5/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 7. janúar 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 5/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU20110024
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 10. nóvember 2020 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 22. október 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Þess er krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, og 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 27. júní 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 6. júlí 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Ungverjalandi. Þann 17. september 2020 var beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda beint til yfirvalda í Ungverjalandi. Í svari frá ungverskum yfirvöldum, dags. 22. september 2020, kom fram að kæranda hefði verið veitt viðbótarvernd í Ungverjalandi þann 16. mars 2009. Sú vernd hafi verið afturkölluð þann 27. september 2014. Kærandi hafi aftur sótt um alþjóðlega vernd í landinu þann 18. desember 2014 og á ný verið veitt viðbótarvernd þann 21. apríl 2015. Þá hafi kærandi síðast fengið útgefin ferðaskilríki þann 26. júní 2020. Við umsókn framvísaði kærandi ungversku persónuskilríki með gildistíma til 18. maí 2025 og ungversku ferðaskilríki með gildistíma til 23. júní 2021. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 13. júlí 2020, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 22. október 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 27. október 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 10. nóvember 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 23. nóvember 2020.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Ungverjalandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ungverjalands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. sbr. 3. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Ungverjalands.
Var kæranda veittur 30 daga frestur til að yfirgefa landið og athygli hans vakin á því að yfirgæfi hann ekki landið innan frests væri heimilt að brottvísa honum. Í brottvísun fælist bann við komu til landsins síðar og endurkomubann skyldi að jafnaði ekki gilda skemur en tvö ár.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda til kærunefndar vísar hann m.a. til viðtals hjá Útlendingastofnun þar sem hann hafi greint frá því að hann væri líkamlega hraustur en hafi upplifað atburði í stríði sem hefðu enn áhrif á hann andlega og vektu með honum kvíða og ótta. Í Ungverjalandi hafi kærandi orðið fyrir mismunun og misneytingu í vinnu og hafi bæði orðið vitni að og orðið fyrir fordómum og hatursorðræðu af hálfu almennings og stjórnvalda. Kærandi greindi frá því að hann telji stjórnvöld í Ungverjalandi kynda undir fordóma og hatur gegn flóttafólki sem geri líf þeirra erfiðara en ella. Kærandi hafi búið með tveimur mönnum og hafi ekki þorað út á kvöldin af ótta við að verða fyrir ofbeldi vegna útlendingahaturs. Hann hafi aldrei fengið aðstoð frá stjórnvöldum, hvorki fjárhagsaðstoð né aðstoð við öflun húsnæðis eða atvinnu og einungis átt rétt á mjög takmarkaðri heilbrigðisþjónustu þar sem vinna hans hafi ekki verið gefin upp til skatts. Kærandi greindi frá því að hann óttist bæði almenning og yfirvöld í Ungverjalandi vegna útbreidds og kerfisbundins útlendingahaturs þar í landi.
Kærandi byggir kröfu sína um að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar í fyrsta lagi á því að ákvörðun Útlendingastofnunar sé ógildanleg þar sem hún byggi á ólögmætum sjónarmiðum, auk þess sem hún gangi í berhögg við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar og aðrar grundvallarreglur íslensks stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar. Kærandi telur að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar Útlendingastofnunar sé slíkum annmörkum háð að ekki verði komist hjá því að fella hana úr gildi og gera Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi.
Í greinargerð kæranda er vísað til þess að um nýja framkvæmd hjá Útlendingastofnun sé að ræða en þann 27. ágúst sl. hafi stofnunin í fyrsta sinn frá árinu 2018 tekið ákvarðanir um að taka umsóknir einstaklinga með vernd í Ungverjalandi ekki til efnismeðferðar. Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að þar sem umsækjandi hafi þegar öðlast alþjóðlega vernd í Ungverjalandi eigi hann ekki erindi í verndarkerfi landsins. Fullyrðingin sé almenn og án tilvísunar til persónulegra aðstæðna kæranda. Kærandi telji að orðalagið verði ekki skilið öðruvísi en svo að Útlendingastofnun sé þeirrar pólitísku skoðunar að fólk sem fengið hafi vernd í öðru landi eigi ekki rétt til verndar hér á landi þó að lög kveði á um annað, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Kærandi vísar til þess að lög kveði á um að umsókn einstaklings sem öðlast hefur alþjóðlega vernd í öðru ríki skuli tekin til efnismeðferðar hér á landi m.a. ef sérstakar ástæður mæli með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi áréttar að ekki sé einungis um heimild að ræða, heldur skyldu íslenskra stjórnvalda til þess að taka umsókn einstaklings til efnismeðferðar hér á landi þrátt fyrir að viðkomandi hafi þegar verið veitt alþjóðleg vernd í öðru landi. Þá telur kærandi að einstaklingar sem hlotið hafi alþjóðlega vernd í öðrum ríkjum geti átt erindi í íslenska verndarkerfið við tilteknar aðstæður. Frá árinu 2018 og fram til júní sl. hafi fáir einstaklingar með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi sótt um vernd hér á landi og hafi umsóknir þeirra allra verið teknar til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun. Í júní sl. hafi einstaklingum með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi fjölgað í hópi umsækjenda um vernd hér á landi. Útlendingastofnun hafi þá tekið upp á því að boða umsækjendur í svokölluð verndarviðtöl og synja þorra þeirra um efnismeðferð umsókna með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga án þess að nokkuð hafi breyst í lagaumhverfinu á Íslandi, eða aðstæðum í Ungverjalandi. Í þessu samhengi vísar kærandi til skýrslu forsætisráðuneytisins frá árinu 1999 um starfsskilyrði stjórnvalda. Kærandi vísar til þess að samkvæmt lögmætisreglunni og öðrum grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar, sé það Alþingis að setja lög og breyta þeim. Það sé ekki á valdi stjórnvalda að breyta lögum settum af Alþingi. Hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar sé byggð á lögum um útlendinga nr. 80/2016. Hvorki í lögunum né lögskýringargögnum megi lesa að það sé markmið eða tilgangur laganna að takmarka fjölda flóttafólks á Íslandi, eða innflytjenda almennt, eða stýra fjölda þeirra á annan hátt. Engar fjöldatakmarkanir sé heldur að finna í lögum eða lögskýringargögnum hvað þetta varðar. Sé það því í höndum löggjafans að bregðast við til takmörkunar á fjölda innflytjenda, telji þingið að á því sé þörf. Af framangreindu telji kærandi ekki annað ráðið en að Útlendingastofnun ætli sér að breyta stjórnsýsluframkvæmd, án þess að skilyrði til þess séu uppfyllt, til þess að ná markmiðum frumvarps til laga sem ekki hafi náð fram að ganga á þjóðkjörnu þingi Íslendinga. Kærandi telur ákvörðun byggða á slíkum sjónarmiðum ólögmæta.
Kærandi vísar til þess sem fram komi í áðurnefndri skýrslu forsætisráðuneytisins um að af 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga leiði að samræmi verði að vera í úrlausnum mála. Kærandi byggir á því að ekki séu lagaskilyrði fyrir því að víkja frá þeirri stjórnsýsluframkvæmd að mál þeirra sem hingað sæki, eftir að hafa hlotið alþjóðlega vernd í Ungverjalandi, hljóti efnismeðferð. Sú framkvæmd hafi byggt á úrskurðum kærunefndar útlendingamála í málum nr. KNU17070049, nr. KNU17070050, nr. KNU17080006, nr. KNU18070005, nr. KNU18070022 og nr. KNU18100003. Þær aðstæður flóttafólks sem grundvölluðu niðurstöðu kærunefndar í þessum málum hafi ekki breyst til batnaðar, en ýmislegt hafi hins vegar versnað. Í málunum frá 2017 hafi kærunefnd komist að þeirri niðurstöðu að kærendur þeirra mála teldust ekki einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu en að í ljósi uppruna þeirra og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem biðu þeirra í Ungverjalandi væri það mat nefndarinnar að þeir myndu eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna þeirra sem einstaklinga með alþjóðlega vernd. Í kjölfarið hafi Útlendingastofnun tekið umsóknir einstaklinga með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi til efnismeðferðar. Vorið 2018 hafi Útlendingastofnun svo synjað þremur umsækjendum með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi um efnismeðferð. Málin hafi í kjölfarið verið kærð til kærunefndar sem hafi komist að sömu niðurstöðu og áður og ávítt Útlendingastofnun fyrir að rökstyðja ekki hvers vegna stofnunin teldi úrskurðina frá 2017 ekki hafa fordæmisgildi í málunum. Kærandi vísar til þess sem fram komi í áðurnefndri skýrslu forsætisráðuneytisins og fræðirita m.a. um jafnræðisregluna um það að í henni felist að þegar stjórnsýsluframkvæmd sé breytt verði stjórnvöld m.a. að taka tillit til réttmætra væntinga málsaðila. Þá vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3307/2001 varðandi breytta stjórnsýsluframkvæmd. Í álitinu hafi umboðsmaður kveðið það skipta höfuðmáli að stjórnvöld kynni slíkar breytingar á stjórnsýsluframkvæmd fyrirfram þannig að þeir aðilar sem málið snerti geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna. Engin tilkynning hafi verið gefin út af hálfu Útlendingastofnunar og stofnunin ekki sett fram nein rök fyrir breytingunni, þrátt fyrir að ítrekað hafi verið leitast eftir því. Kærandi telji því hvorki forsendur né lagaskilyrði vera fyrir því að víkja frá stjórnsýsluframkvæmd undanfarinna ára.
Þá telur kærandi aðstæður sínar það einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið og vísar til þeirra hindrana sem flóttafólk mæti í Ungverjalandi og þess neyðarástands sem uppi sé í landinu vegna Covid-19 faraldursins. Ljóst sé að kærandi, sem viðkvæmur einstaklingur í minnihlutahópi, standi frammi fyrir alvarlegum hindrunum og sé líklegri til þess að verða fyrir hvað verstum áhrifum faraldursins. Kærandi telur að með endursendingu hans til Ungverjalands væru íslensk stjórnvöld að virða að vettugi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og þær aðstæður sem nú séu uppi í Ungverjalandi. Þá vekur kærandi athygli á því að forsætisráðherra Ungverjalands hafi sagt opinberlega að umsækjendur um alþjóðlega vernd séu helstu smitberar Covid-19 veirunnar og að bein tenging sé á milli innflytjenda og fjölda smita.
Þrátt fyrir að kærandi byggi aðalkröfu sína á fyrri fordæmum kærunefndar útlendingamála, sem hann telur að leiði ótvírætt til þess að beita skuli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í máli kæranda, telur hann jafnframt að aðstæður flóttafólks í Ungverjalandi hafi náð því marki sem kveðið sé á um í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til þess að hann njóti verndar 42. gr. laga um útlendinga, sem mæli fyrir um grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. einnig 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá vísar kærandi einnig til ákvæða 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna og 7. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Kærandi telur ljóst að hann muni standa frammi fyrir ómannúðlegum aðstæðum í Ungverjalandi.
Þann 24. nóvember sl. veitti kærunefnd Útlendingastofnun færi á að láta í ljós afstöðu sína við það sem fram kemur í greinargerð kæranda. Athugasemdir stofnunarinnar bárust kærunefnd þann 26. nóvember sl. Þar kemur m.a. fram að kærandi byggi í greinargerð sinni á mistúlkun á málsgrein í hinni kærðu ákvörðun stofnunarinnar um trúverðugleikamat. Í trúverðugleikamati hafi ítarlega verið farið yfir frásögn kæranda og þau réttindi sem honum standi til boða í Ungverjalandi. Á eftir umræddri málsgrein komi fram að það sé mat Útlendingastofnunar að kærandi, sem handhafi alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi, njóti að meginstefnu sömu réttinda og hinn almenni borgari í Ungverjalandi og ætti að geta leitað á náðir þarlendra yfirvalda og frjálsra félagasamtaka. Öll umfjöllun í hinni kærðu ákvörðun sé um einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og aðstæður og ástand í Ungverjalandi. Það liggi því í augum uppi að verið sé að vísa til Ungverjalands þegar ritað sé að kærandi eigi ekki lengur erindi í verndarkerfi landsins en ekki til Íslands líkt og haldið sé fram í greinargerð kæranda. Með umræddri málsgrein sé verið að vísa til þess að kærandi sé handhafi alþjóðlegrar verndar og hann eigi því ekki erindi í þá þjónustu sem umsækjendum um alþjóðlega vernd í Ungverjalandi standi til boða. Hann njóti hins vegar að meginstefnu sömu réttinda og aðrir borgarar Ungverjalands og eigi að geta sótt sér þá þjónustu og réttindi sem borgurum Ungverjalands standi almennt til boða. Með tölvupósti kærunefndar, dags. 26. nóvember sl., var kæranda gefið tækifæri til að taka afstöðu til athugasemda Útlendingastofnunar en hann taldi ekki þörf á því.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins hefur kæranda verið veitt viðbótarvernd í Ungverjalandi sem að mati kærunefndar felur í sér virka alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Skilyrði ákvæðisins eru því uppfyllt og hefur kærandi heimild til dvalar í Ungverjalandi.
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar kemur m.a. fram að þar sem kærandi hafi haft viðbótarvernd í Ungverjalandi í tæp 12 ár verði ekki framhjá því litið að á þeim tíma hafi hann haft tækifæri, umfram þá sem styttri tíma hafi verið í landinu, til að aðlagast ungversku samfélagi ásamt því að nýta sér tækifæri til atvinnu og menntunar hvort heldur sem er í tungumáli Ungverja eða til að bæta stöðu sína á vinnumarkaði. Það hafi því verið mat stofnunarinnar að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda að ekki væru til staðar sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Á síðustu árum hefur kærunefnd útlendingamála úrskurðað í nokkrum fjölda mála einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Ungverjalandi. Með úrskurði kærunefndar í máli nr. KNU17030060, dags. 19. apríl 2017, staðfesti kærunefnd ákvörðun Útlendingastofnunar um að mál einstaklings sem hafði verið með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi í tíu ár skyldi ekki tekið til efnismeðferðar hér á landi. Í niðurstöðu kærunefndar er m.a. vísað til þess að á þeim tíu árum sem kærandi hafði haft vernd í Ungverjalandi hafi hann haft tök á að aðlagast samfélaginu umfram þá sem þar hafi dvalið í styttri tíma. Með úrskurðum kærunefndar í málum nr. KNU17070049, KNU17080006, KNU17070050 og KNU17070041, dags. 10. og 24. október 2017, komst kærunefnd hins vegar að þeirri niðurstöðu að taka yrði mál kærenda til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun. Kemur m.a. fram í niðurstöðum þeirra úrskurða að í ljósi uppruna kærenda og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem biðu þeirra í Ungverjalandi hafi það verið mat kærunefndar að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í Ungverjalandi sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna þeirra sem einstaklinga með alþjóðlega vernd. Þá hafi einn kærenda verið töluvert veikur og óvíst með virka vernd annars kæranda. Þeir einstaklingar sem um ræðir í framangreindum málum höfðu verið með vernd í Ungverjalandi í mismunandi langan tíma, eða frá níu mánuðum og upp í fimm ár.
Árið 2018 tók Útlendingastofnun að nýju ákvarðanir um að taka mál einstaklinga sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Ungverjalandi ekki til efnismeðferðar þrátt fyrir fyrri fordæmi kærunefndar. Með úrskurðum í málum nr. KNU18070005, KNU18070022 og KNU18100003 frá 27. september og 6. nóvember 2018 komst kærunefnd að sömu niðurstöðu og áður, þ.e. að mál kærenda skyldu tekin til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun. Í framangreindum úrskurðum kærunefndar er m.a. tekið fram að niðurstaða í málunum sé byggð á heildstæðu mati á aðstæðum kærenda og fyrirliggjandi gögnum um stöðu einstaklinga sem hlotið hafi alþjóðlega vernd í Ungverjalandi. Í niðurstöðu máls nr. KNU18070005, kemur m.a. fram að samverkandi þættir leiði til þess að líta verði svo á að staða einstaklinga sem hlotið hafi alþjóðlega vernd í Ungverjalandi, sem séu af öðrum kynþætti en almenningur í landinu og hafi ekki aðlagast þar, sé verulega síðri en staða almennings þar í landi.
Í framangreindum úrskurðum kærunefndar frá árinu 2018 er jafnframt vísað til þess að af stöðu og hlutverki kærunefndar útlendingamála gagnvart Útlendingastofnun leiði að úrskurðir nefndarinnar séu bindandi sem fordæmi fyrir stofnunina. Kærunefnd telur þó rétt að líta til þess að nefndin er fjölskipað stjórnvald og að breytt skipan og túlkun nefndarinnar getur haft þær afleiðingar að aðstæður sem áður leiddu til þess að mál yrðu tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hafi ekki slíka þýðingu lengur. Þá telur kærunefnd einnig rétt að líta til þess að þegar kærunefnd kvað upp tilvísaða úrskurði sína á árinu 2017 í málum einstaklinga sem voru handhafar alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi hafði reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga ekki tekið gildi. Sú reglugerð setti fram tiltekin viðmið um hvenær sérstakar ástæður séu til að taka umsóknir þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Fyrir gildistöku þeirrar reglugerðar byggði kærunefnd viðmið sín á lögskýringarsjónarmiðum sem m.a. tengdust markmiðum og tilgangi ákvæðisins og tilteknum ummælum sem komu fram á Alþingi við meðferð frumvarps um breytingu á lögum um útlendinga sem urðu að lögum nr. 81/2017. Við gildistöku reglugerðar nr. 276/2018 breyttust þessi viðmið og verulega dró úr þýðingu þeirra lögskýringarsjónarmiða sem kærunefnd hafði áður byggt viðmið sín á. Úrskurðir nefndarinnar sem kveðnir voru upp eftir gildistöku þessarar reglugerðar kunna því að hafa gefið úrskurðum nefndarinnar frá 2017 í málum þeirra sem fengið höfðu alþjóðlega vernd í Ungverjalandi of mikið vægi. Með vísan til ofangreinds telur kærunefnd að þrátt fyrir að úrskurðir nefndarinnar séu bindandi fyrir Útlendingastofnun sé ekki óeðlilegt að stofnunin hafi nú, rúmum tveimur árum eftir að kærunefnd fékk slík mál síðast til meðferðar, aftur látið reyna á hvort túlkun nefndarinnar á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hafi breyst, sérstaklega ef stofnunin telur og færir rök fyrir að þær aðstæður sem kærunefnd taldi hafa áhrif á beitingu ákvæðisins, hafi breyst.
Í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þau mál sem komið hafa inn á borð stofnunarinnar undanfarið, þar sem einstaklingar eru með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi, hafi verið metin með þeim hætti að málin hafa farið í efnismeðferð hjá stofnuninni en ekki í málsmeðferð á grundvelli a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í greinargerð kæranda til kærunefndar er vísað til fjölmargra ákvarðana Útlendingastofnunar þar sem sú var raunin. Kærunefnd óskaði eftir þremur ákvörðunum stofnunarinnar sem kærandi vísaði til í greinargerð sinni, en þar kom fram að einstaklingar í umræddum málum hafi verið með vernd í Ungverjalandi í sjö, níu og tíu ár. Auk ákvarðana í málunum óskaði kærunefnd eftir gögnum málanna sem sýndu fram á hvenær þeir einstaklingar hafi hlotið vernd í Ungverjalandi til að meta lengd dvalar þeirra þar í landi samanborið við dvöl kæranda í því máli sem hér er til meðferðar. Samkvæmt þeim gögnum höfðu þeir einstaklingar sem um ræðir í ákvörðununum haft vernd í Ungverjalandi í um sex, átta og tíu ár. Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli nr. 2019-19057 frá 15. nóvember 2019, var um að ræða einstæðan karlmann sem dvalið hafði í Ungverjalandi í um tíu ár.
Í gögnum þess máls sem hér er til meðferðar greindi kærandi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hafa dvalið í Ungverjalandi í tæp 12 ár, unnið fyrir sér þar í landi, haft aðgengi að heilbrigðisþjónustu, þó með takmörkunum, og búið í íbúð í Búdapest ásamt tveimur öðrum. Líkt og fram kemur í hinni kærðu ákvörðun fer fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum einstaklinga í hverju máli og kærunefnd tekur undir það sjónarmið Útlendingastofnunar að með lengri dvalartíma einstaklinga í landinu megi ætla að þeir hafi haft tækifæri til að aðlagast samfélaginu umfram þá sem dvalið hafi í landinu í skemmri tíma, sbr. t.d. fyrrnefnda úrskurði kærunefndar í málum nr. KNU17030060 frá 17. apríl 2017 og umfjöllun kærunefndar í máli nr. KNU18100003.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum nokkuð ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á því hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Þetta svigrúm takmarkast þó nú af ákvæðum reglugerðar nr. 276/2018 sem áður var vísað til enda eru þar sett fram í dæmaskyni tiltekin viðmið sem kærunefnd og Útlendingastofnun eru bundin af. Kærunefnd telur ljóst að þó að ákveðin sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar við úrlausn mála á tilteknu sviði, þýðir það ekki að stjórnvöld séu bundin við það að leggja ávallt sömu sjónarmið til grundvallar við ákvörðun slíkra mála. Stjórnvöld eru þó bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að öll mál séu skoðuð sérstaklega og búa ólíkar aðstæður að baki hverri umsókn. Stofnunin vísar til þess að þrátt fyrir að umsóknir einstaklinga með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi hafi verið teknar til efnislegrar meðferðar undanfarið sé ekki þar með sagt að um breytta stjórnsýsluframkvæmd sé að ræða heldur ráði einstaklingsbundið mat þeirri ákvörðun stofnunarinnar. Þar sem aðstæður og aðbúnaður fólks í ríkjum heimsins taki sífelldum breytingum verði ekki hjá því komist að endurmeta stöðuna reglulega og bera saman ástandið þá og nú og leggja mat á hvort aðstæður og aðbúnaður þeirra sem sækja um eða hlotið hafa vernd í landinu, hafi breyst. Rík áhersla sé lögð á það að hver og ein umsókn sé ávallt metin á einstaklingsbundinn hátt og með tilliti til aðstæðna í því ríki sem einstaklingur hefur heimild til dvalar, sama hvaða ríki sé verið að meta.
Kærunefnd tekur undir framgreind sjónarmið stofnunarinnar, þ. á m. að dvalartími kæranda og aðlögun hans að samfélaginu í viðtökuríki geti haft áhrif á niðurstöðu máls og að nauðsynlegt sé að endurmeta aðstæður í viðtökuríki á reglubundinn hátt. Aftur á móti telur kærunefnd ekki ljóst af lestri ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda hvaða breytingar hafi orðið á aðstæðum þeirra sem hlotið hafi vernd í Ungverjalandi frá því ákvarðanir voru teknar í, að því er virðist, sambærilegum málum fyrir um ári síðan í málum einstaklinga sem höfðu haft vernd í Ungverjalandi í nokkurn fjölda ára og því haft tækifæri til að aðlagast samfélaginu líkt og kærandi í fyrirliggjandi máli.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra gagna og upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Með vísan til framangreinds telur kærunefnd að ítarlegri rannsókn hefði þurft að fara fram á því hvað hefði breyst til batnaðar í Ungverjalandi og að greina hefði átt frá þeim meginsjónarmiðum sem lágu til grundvallar þess að þær breyttu aðstæður leiddu til annarrar niðurstöðu nú í því máli sem hér er til umfjöllunar. Kærunefnd telur því að rökstuðningi í hinni kærðu ákvörðun sé ábótavant, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, hvað varðar breytta framkvæmd stofnunarinnar frá því að stofnunin tók mál, sem virðast í veigamiklum atriðum sambærileg, til efnismeðferðar fyrir um ári síðan.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda og rökstuðningi fyrir breyttri framkvæmd. Kærunefnd telur jafnframt í ljósi aðstæðna að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Sandra Hlíf Ocares