738/2018. Úrskurður frá 6. júní 2018
Úrskurður
Hinn 6. júní 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 738/2018 í máli ÚNU 17070004.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 19. júlí 2017, kærði A synjun Landspítala á beiðni um aðgang að upplýsingum um lækna sem framkvæmt hefðu ákveðnar aðgerðir á sjúkrahúsinu. Í kæru kemur fram að kærandi hafi óskað eftir því með bréfi, dags. 24. maí 2017, að Landspítalinn veitti upplýsingar um skurðaðgerðir vegna offitu á árunum 2006-2016. Meðal annars hafi verið beðið um upplýsingar um lækna sem framkvæmdu aðgerðirnar og hvort þeir væru fast- eða lausráðnir. Kærandi kærði töf á afgreiðslu beiðnanna til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sem hann taldi óhóflega, en í kjölfarið fékk hann aðgang að hluta umbeðinna gagna. Þó hafi hann ekki fengið afhentar upplýsingar um læknana með vísan til 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þann 14. júlí 2017 ítrekaði kærandi beiðni um upplýsingar um nöfn læknanna og hvort þeir hefðu verið fastráðnir. Í beiðninni kemur fram að það sé Landspítala gagnlaust að bera fyrir sig 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem kærandi beiðist ekki aðgangs að upplýsingum sem taldar eru upp í ákvæðinu. Upplýsingar um nöfn lækna sem hafa framkvæmt aðgerðir geti ekki fallið undir starfssamband. Því til stuðnings vísar kærandi til athugasemda um 7. gr. upplýsingalaga í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga. Kærandi fer því fram á að Landspítali veiti honum aðgang að upplýsingum um nöfn og starfssvið lækna sem komu að magahjáveitu- og magaermisaðgerðum á árunum 2006-2016 og föst launakjör þeirra, sundurliðuð fyrir sama tímabil, með vísan til 2. og 3. tl. 2. mgr. 7. gr., sbr. 5. mgr. sömu greinar. Í kæru kemur fram að beiðninni hafi verið synjað þann 18. júlí 2017 en ódagsettur tölvupóstur með ákvörðun Landspítala fylgir kæru.Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 21. júlí 2017, var kæran kynnt Landspítala og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Í umsögn spítalans, dags. 14. ágúst 2017, kemur fram að þann 24. maí 2017 hafi kærandi óskað eftir upplýsingum í fjórum liðum um tilteknar aðgerðir á tilteknu tímabili. Í svari Landspítala, dags. 14. júlí 2017, hafi kæranda verið bent á að þó svo að þessar upplýsingar væru til staðar í skrám og skjölum spítalans, þá væri ekki um að ræða fyrirliggjandi gögn í skilningi 1. mgr. 5. gr. laga nr. 140/2012 og að til þess að svara erindinu væri nauðsynlegt að útbúa ný skjöl, umfram þá skyldu sem leiddi af 3. mgr. 5. gr. laganna. Því hvíldi ekki skylda á Landspítala að veita upplýsingarnar. Til þess að sýna góðan vilja hafi erindinu engu að síður verið svarað að hluta en veittar hafi verið upplýsingar um þrjá af fjórum liðum fyrirspurnar kæranda. Því hafi hins vegar verið hafnað að veita upplýsingar um lækna sem framkvæmdu aðgerðirnar og hvernig starfssambandi þeirra hafi verið háttað á tímabilinu. Landspítali hafi litið svo á að fyrirspurn kæranda varðaði starfssamband viðkomandi lækna við spítalann og skiptingu verkefna á milli starfsmanna. Því séu upplýsingarnar undanþegnar upplýsingaskyldu.Í umsögninni er tekið fram að í erindi kæranda, dags. 14. júlí 2017, hafi kærandi óskað eftir upplýsingum um nöfn læknanna og föst launakjör þeirra. Landspítali hafi litið svo á að um sömu fyrirspurn væri að ræða og áður hafi verið hafnað með tilliti til 1. mgr. 7. gr. laga nr. 140/2012 og að sú viðbót að óska jafnframt eftir upplýsingum um föst launakjör viðkomandi lækna gæti engu breytt um fyrri afstöðu spítalans. Varðandi upphaflega beiðni kæranda ítrekar Landspítali að kærandi hafi ekki átt rétt á upplýsingunum sem hann óskaði eftir en þær hafi ekki verið fyrirliggjandi. Þó svo að upplýsingarnar hafi verið til staðar í ýmsum skjölum og gögnum hafi þær ekki legið fyrir á því formi sem kærandi óskaði eftir. Til þess að svara fyrirspurninni hefði því verið nauðsynlegt að útbúa nýtt skjal þar sem upplýsingarnar væru dregnar saman. Vísað er til úrskurðar nefndarinnar nr. 459/2012 þar sem ríkisstofnun hafi verið talið óskylt að vinna upplýsingar úr bókhaldi sínu til að svara fyrirspurn. Þrátt fyrir þessa stöðu hafi Landspítali ákveðið að taka saman hluta af upplýsingunum sem farið var fram á. Spítalinn hafi hins vegar verið í fullum rétti til að taka ekki saman upplýsingar um nöfn lækna sem komu að aðgerðunum og að fjalla ekki á annan hátt um starfssamband þeirra við spítalann. Til frekari áréttingar á því hvers vegna þær upplýsingar voru ekki veittar hafi kæranda verið bent á að samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga taki réttur almennings til upplýsinga um starfsmenn opinberra aðila ekki til gagna í málum sem varði umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.
Umsögn Landspítala var kynnt kæranda með bréfi, dags. 15. ágúst 2017, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 21. ágúst 2017, kemur m.a. fram að ljóst sé að upplýsingarnar hafi verið fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga. Þá ítrekar kærandi sjónarmið sín um að hann eigi rétt til gagnanna á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Með bréfi, dags. 19. febrúar 2018, fór úrskurðarnefnd um upplýsingamál þess á leit við Landspítala að nefndinni yrðu afhent afrit umbeðinna gagna. Í bréfi spítalans til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. febrúar 2018, kemur m.a. fram að til að svara erindi kæranda væri nauðsynlegt að taka upplýsingarnar sérstaklega saman og að ekki væru forsendur til að vinna þær upplýsingar í tengslum við kæruna. Væri því ekki unnt að verða við erindi úrskurðarnefndarinnar.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur um málsatvik, málsástæður og lagarök í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um aðgang kæranda að upplýsingum um nöfn og starfssvið lækna sem komu að magahjáveitu- og magaermisaðgerðum á Landspítala á árunum 2006-2016 og föst launakjör þeirra, sundurliðuð fyrir sama tímabil. Í umsögn spítalans, dags. 14. ágúst 2017, kemur fram að upplýsingarnar sem kærandi óskar eftir séu ekki fyrirliggjandi og til þess að svara erindinu þurfi að taka saman upplýsingar sem sé að finna í ýmsum skjölum. Þessi afstaða er ítrekuð í svarbréfi spítalans til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 28. febrúar 2017.Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er tekið fram að skylt sé ef þess er óskað að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Þá er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. 5. gr. laganna en það á við þegar gögn eru afhent að hluta ef takmarkanir eiga við um aðra hluta þeirra. Í athugasemdum við 1. mgr. 5. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Stjórnvöldum sé ekki skylt að útbúa ný gögn á grundvelli upplýsingalaga.
Eins og hér háttar til hefur komið fram af hálfu Landspítala að upplýsingarnar sem kærandi beiddist aðgangs að séu til staðar í ýmsum skjölum og gögnum í vörslum spítalans. Hins vegar séu þær ekki til staðar „á því formi“ sem kærandi óskar eftir. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er ekki ljóst hvað átt er við með þessari fullyrðingu, en í beiðni kæranda var ekki vísað til þess að hann óskaði aðgangs að upplýsingunum á neinu sérstöku formi. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að þegar stjórnvöldum berst beiðni um aðgang að upplýsingum ber þeim að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. laganna, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að gögnunum með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna. Þessum fyrirmælum hefur Landspítali ekki fylgt við afgreiðslu á beiðni kæranda, heldur gefið sér þær forsendur að kærandi óski þess að unnið verði með gögnin sem innihalda umbeðnar upplýsingar með einhverjum hætti áður en aðgangur að þeim yrði veittur. Þess í stað bar spítalanum að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að öllum gögnum sem innihalda þær upplýsingar sem beiðni hans nær til og eftir atvikum til aðgangs að hluta gagnanna. Í þessu felst að kanna þau skjöl og gögn sem spítalinn kveður innihalda upplýsingar um nöfn og starfssvið lækna sem komu að magahjáveitu- og magaermisaðgerðum á Landspítala á árunum 2006-2016 og föst launakjör þeirra, sundurliðuð fyrir sama tímabil, og taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.
Í þessu sambandi skal þess getið að úrskurður úrskurðarnefndarinnar nr. A-459/2012, sem Landspítali vísaði til í umsögn sinni um kæruna, hefur ekki fordæmisgildi hvað þetta varðar þar sem hann féll í tíð eldri upplýsingalaga nr. 50/1996. Samkvæmt þeim lögum náði upplýsingaréttur almennings einungis til fyrirliggjandi gagna sem vörðuðu „tiltekið mál“. Þannig var ekki hægt að biðja um aðgang að öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili og réði það úrslitum í málinu. Samkvæmt gildandi upplýsingalögum gildir engin slík takmörkun og er nú nægjanlegt að upplýsingarnar liggi fyrir í gögnum í vörslum aðila sem fellur undir gildissvið upplýsingalaga til að þær teljist fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. laganna.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál samræmdist málsmeðferð Landspítala við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki ákvæðum 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og hér stendur á verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Landspítala að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Í tilefni af þeim röksemdum Landspítala sem lúta að því að upplýsingaréttur almennings nái ekki til upplýsinga um málefni starfsmanna í skilningi 7. gr. upplýsingalaga er athygli spítalans vakin á því að orðalagið „starfssambandið að öðru leyti“ í 1. mgr. ákvæðisins er skýrt nánar í athugasemdum við ákvæðið. Þannig er ekki um það að ræða að allar upplýsingar sem lúta að starfsmönnum séu sjálfkrafa undanskildar upplýsingarétti almennings, heldur kemur fram í athugasemdunum að með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti sé átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að fullyrða um það hvort umbeðin gögn uppfylla þennan áskilnað þar sem Landspítali hefur ekki orðið við beiðni nefndarinnar um afrit af umbeðnum gögnum, andstætt fyrirmælum 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga. Í ljósi niðurstöðu málsins að öðru leyti þótti hins vegar ekki ástæða til að ítreka beiðnina frekar en gert var.
Meðferð máls þessa hefur tafist vegna anna í störfum úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Nefndin biðst velvirðingar á þeirri töf og beinir því til Landspítala að nýrri meðferð málsins, þar sem tekið verði tillit til framangreindra sjónarmiða, verði hraðað eins og kostur er.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Landspítala um að synja A um aðgang að upplýsingum um nöfn og starfssvið lækna sem komu að magahjáveitu- og magaermisaðgerðum á Landspítala á árunum 2006-2016 og föst launakjör þeirra, sundurliðuð fyrir sama tímabil, er felld úr gildi og lagt fyrir Landspítala að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson