953/2020. Úrskurður frá 30. nóvember 2020
Úrskurður
Hinn 30. nóvember 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 953/2020 í máli ÚNU 20080015.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 25. ágúst 2020, kærði A ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um að synja beiðni um aðgang að undirskriftalista sem ber heitið „Nýju stjórnarskrána strax!“ eins og hann stendur hverju sinni.Í beiðni kæranda, dags. 9. júlí 2020, kemur fram að kæranda hafi borist fjölmargar ábendingar frá fólki sem telji sig hafa skráð sig á undirskriftalistann en við nánari athugun hafi nafn þess ekki verið á listanum. Mikilvægt sé að forsvarsmenn undirskriftalista geti fylgst með því hverjir hafi skráð sig á hann á meðan söfnuninni stendur. Fyrri svör um að það sé ekki hægt telji kærandi ófullnægjandi. Kærandi telji sig aðila máls og óski þar með eftir aðgangi að listanum eins og hann standi hverju sinni skv. 15. gr. stjórnsýslulaga og 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 15. júlí 2020, er beiðnin afgreidd á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Að mati ráðuneytisins teljast gögnin vinnslugögn þann tíma sem listinn er opinn til undirskriftar og teljist þar af leiðandi ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga fyrr en að undirskriftartíma loknum.
Með erindi, dags. 7. ágúst 2020, óskaði kærandi eftir frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með skýrum tilvísunum í lagastoð. Í erindinu kemur m.a. fram að fólk sem hafi talið sig vera skráð á umræddan undirskriftalista hafi óskað eftir því við kæranda, sem ábyrgðamann listans, að kærandi staðfesti við það hvort nafn þess væri á listanum eða ekki. Við þessu hafi kærandi ekki getað orðið en þar með geti kærandi ekki risið undir þeirri ábyrgð sem ábyrgðamaður. Þá nefnir kærandi að vilji hafi staðið til að gera breytingar á listanum til að auðvelda aðgengi fólks að honum, t.d. með því að bæta við enskri útgáfu að textanum, en ekki allir kjósendur þessa lands eigi íslensku sem fyrsta tungumál. Fyrir einhverjar sakir hafi Þjóðskrá ekki orðið við þessari beiðni. Einnig hafi staðið vilji til að kanna hvort hægt væri að lengja eða stytta tímabilið sem listinn er aðgengilegur en ekki hafi fengist heimild til þess. Þá sé það óskiljanlegt með öllu hvers vegna listinn sé ekki í heild sinni á síðunni í stað þess að sýna einungis síðustu 10 nöfnin sem hafi skráð sig hverju sinni. Ef listinn væri allur aðgengilegur gæti fólk flett sér sjálft upp. Þessar hindranir Þjóðskrár komi í veg fyrir að listinn verði aðgengilegur eins mörgum kjósendum og framast er unnt og séu því í eðli sínu að vinna gegn því að fólk geti látið lýðræðislegan vilja sinn í ljós í gegnum þessa leið sem opinber yfirvöld bjóði upp á.
Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 12. ágúst 2020, er í upphafi fjallað um stöðu ábyrgðarmanna undirskriftalista á vefnum Ísland.is. Varðandi rétt kæranda til aðgangs að listanum kemur fram að eins og tæknilegri útfærslu hátti sé ekki mögulegt að hafa listann aðgengilegan í heild sinni á heimasíðu Ísland.is. Það sé hins vegar góð ábending og verði hún tekin til skoðunar við frekari þróun á þessum lausnum. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga sé skylt, ef þess er óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum. Í báðum tilvikum sé því gerð sú krafa að umrædd gögn séu fyrirliggjandi, þ.e. óháð stöðu aðila. Tæknileg útfærsla undirskriftalista sem stofnaðir eru á Ísland.is bjóði ekki upp á að listinn sé birtur eða afhentur fyrr en að undirskriftartíma loknum. Á meðan listinn sé opinn fyrir almenning til undirskriftar verði til vinnsluskrá í gagnagrunni. Listinn verði ráðuneytinu ekki tiltækur fyrr en að undirskriftartíma loknum og í kjölfarið sé stofnanda listans veittur aðgangur að honum. Beiðni kæranda sé því hafnað.
Í kæru vísar kærandi til beiðni sinnar og óskar eftir frekari rökstuðningi. Vakin er athygli á því að Þjóðskrá virðist hafa tekið einhliða ákvörðun um að fella út lögheimili sem birtust á vefsíðu stofnunarinnar með undirskriftum kjósenda. Sýni þetta að stofnunin leyfi sér breytingar á því hvernig listinn birtist án samráðs við kæranda sem ábyrgðarmann. Þá hafi borist fjölmargar kvartanir frá einstaklingum sem hafi skráð sig á listann en séu svo ekki skráðir þegar þeir skrái sig aftur inn með rafrænum skilríkjum til að ganga úr skugga um það.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 28. ágúst 2020, var kæran kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari rökstuðningi og afriti af þeim gögnum sem kæra lýtur að. Rökstuðningur ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 7. september 2020. Þar kemur m.a. fram að undirskriftalistinn sé opinn fyrir undirskriftir til 19. október 2020. Gögn í undirskriftalistum sem enn séu í vinnslu séu einungis vistuð í öruggum kerfislegum gagnagrunni og ekki aðgengileg starfsfólki ráðuneytisins, þ.m.t. starfsfólki verkefnastofu um stafrænt Ísland, nema fram fari sérstök úrvinnsla sem feli í sér sértæka vinnu af hálfu starfsfólks stafræns Íslands og tæknilegs birgja sem hýsi lausnina samkvæmt rekstrarsamningi við stafrænt Ísland, þ.e. Advania í þessu tilviki. Þegar söfnun undirskrifta ljúki fái ábyrgðarmaður aðgang að undirskriftalistanum í heild sinni.Stjórnvöld hafi til skoðunar hvort unnt sé, við frekari þróun á undirskriftalistum sem þessum, að búa svo um hnútana að þeir verði aðgengilegir á meðan tími til undirritunar er ekki liðinn. Samkvæmt framansögðu sé ljóst að sökum þess að keyra þyrfti umbeðnar upplýsingar sérstaklega úr gagnagrunnum og vinna úr þeim teljist þau gögn sem kærandi óskar eftir ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Með vísan í fyrri úrskurði vegna sambærilegra mála, sbr. sér í lagi úrskurð nr. A-816/2019 frá 10. september 2019, telur ráðuneytið að valdsvið nefndarinnar nái ekki til þess að skera úr um heimild eða skyldu stafræns Íslands til þess að taka saman umbeðnar upplýsingar.
Með bréfi, dags. 8. september 2020, var kæranda kynntur rökstuðningur fjármála- og efnahagsráðuneytisins og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hans. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að undirskriftalista sem ber heitið „Nýju stjórnarskrána strax!“ úr vörslum fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Hin kærða ákvörðun er byggð á því að umbeðin gögn hafi ekki verið aðgengileg starfsfólki ráðuneytisins þegar beiðnin var sett fram og því ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.Af hálfu kæranda er farið fram á að fjármála- og efnahagsráðuneytið veiti aðgang að undirskriftalistanum „eins og hann stendur hverju sinni“. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að úrskurðarvald nefndarinnar samkvæmt upplýsingalögum er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga er meðal annars tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál getur því ekki úrskurðað um rétt til aðgangs að gögnum sem eiga eftir að verða til þegar beiðni er sett fram eða gögnum eins og þau koma til með að líta út eftir þann tímapunkt, sjá til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 788/2019 frá 31. maí 2019. Eins og mál þetta liggur fyrir úrskurðarnefndinni verður að líta svo á að úrlausnarefnið sé hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að undirskriftalistanum í því formi sem listinn var á þegar beiðni kæranda barst fjármála- og efnahagsráðuneytinu.
Af hálfu ráðuneytisins hefur komið fram að á meðan rafrænir undirskriftalistar séu opnir til undirskrifta á vefnum Ísland.is verði til vinnsluskrá í gagnagrunni sem varðveitt sé hjá utanaðkomandi einkaaðila á grundvelli rekstrarsamnings við stafrænt Ísland. Ekki sé hægt að nálgast listana án þess að fram fari sérstök úrvinnsla af hálfu einkaaðilans og starfsfólks ráðuneytisins. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki annað ráðið en að umbeðin gögn hafi ekki verið í vörslum ráðuneytisins þegar beiðni kæranda barst, heldur í vörslum Advania Ísland ehf. á grundvelli sérstaks samnings. Verður því að líta svo á að gögnin hafi ekki verið fyrirliggjandi hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu í skilningi 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga þegar beiðni kæranda barst. Í þessu sambandi skiptir ekki máli hvort ráðuneytinu hafi verið mögulegt að kalla eftir gögnunum frá einkaaðilanum, enda var ráðuneytinu það óskylt á grundvelli upplýsingalaga. Verður því að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að samkvæmt 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga skal beiðni um aðgang að gögnum beint til þess aðila sem hefur gögnin í vörslu sinni í öðrum tilvikum en þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun. Upplýsingalög taka skv. 3. gr. til einkaaðila að því leyti sem þeim hefur með lögum eða með ákvörðun eða samningi sem byggist á heimild í lögum verið falið að taka stjórnvaldsákvörðun eða sinna þjónustu sem kveðið er á um í lögum að stjórnvald skuli sinna eða telst að öðru leyti liður í opinberu hlutverki stjórnvalds. Er því ekki loku fyrir það skotið að kæranda hefði verið mögulegt að beina beiðni sinni til Advania Ísland ehf.
Úrskurðarorð
Kæru A á ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um synjun beiðni um aðgang að undirskriftalista sem ber heitið „Nýju stjórnarskrána strax!“ eins og hann stendur hverju sinni, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir