Nr. 292/2023 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 22. júní 2023 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 292/2023

í stjórnsýslumálum nr. KNU23020062 og KNU23030040

Kærur [...] og [...]

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I.       Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 21. febrúar 2023 og 9. mars 2023 kærðu [...], fd. [...], ríkisborgari Kína (hér eftir M) og [...], fd. [...], ríkisborgari Kína (hér eftir K), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 16. febrúar 2023, um að synja þeim um vegabréfsáritanir til Íslands.

Af kærum kærenda má ráða að þau krefjist þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og fallist verði á umsóknir þeirra um vegabréfsáritanir til Íslands.

Fyrrgreindar ákvarðanir er kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og er það mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki annað með sér en að kærurnar hafi borist fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022 með síðari breytingum, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Með umsóknum, dags. 6. og 8. febrúar 2023, óskuðu kærendur eftir vegabréfsáritunum til Íslands og Schengen-svæðisins í sjö daga. Samkvæmt ferðaáætlun kærenda hafi þau ætlað að ferðast til Íslands 15. mars 2023 og til baka til heimaríkis 21. mars 2023. Umsóknum kærenda var synjað með ákvörðunum Útlendingastofnunar, dags. 16. febrúar 2023. Hinn 21. febrúar 2023 barst kærunefnd kæra frá M og 22. febrúar 2023 barst kærunefnd greinargerð M ásamt fylgigögnum. Hinn 9. mars 2023 barst kærunefnd kæra frá K ásamt fylgigagni. Hinn 14. apríl 2023 óskaði kærunefnd eftir eftirfarandi rökstuðningi frá Útlendingastofnun vegna máls M. Kærunefnd barst eftirfarandi rökstuðningur Útlendingastofnunar 18. apríl 2023. Hinn 15. maí 2023 var kærendum veitt tækifæri til að koma að frekari skýringum vegna atvinnu sinnar. Engin svör bárust frá kærendum.

III.    Málsástæður og rök kærenda

Í kærum kærenda kemur fram að þau hafi skipulagt brúðkaupsferðina sína hingað til lands eftir að hafa frestað henni í þrjú ár vegna heimsfaraldurs. Þau viti ekki af hverju umsóknum þeirra hafi verið synjað en staðfesta að þau gögn sem þau hafi lagt fram séu rétt og áreiðanleg. Þau hafi borgað bæði fyrir gistingu hér á landi og flugmiða. Kærendur starfi bæði í Kína og hafi stöðuga innkomu. Þau eigi bíl og hús í [...] og muni snúa þangað aftur eftir ferðalagið til Íslands. Kærendur vilji heimsækja Ísland því þau hafi heillast af menningu landsins og þá vilji K sjá norðurljósin og Hallgrímskirkju. Kærendur hafi lagt fram gögn sem styðji fyrirhugaða dvöl þeirra hér á landi. Þau sjái fram á fjárhagslegt tjón verði ekki af ferð þeirra til Íslands.

IV.    Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga um útlendinga þurfa útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að koma hingað til lands, nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur. Ríkisborgarar Kína þurfa vegabréfsáritun til Íslands. Í 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga koma fram skilyrði til útgáfu vegabréfsáritunar og í 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er tilgreint hvenær synja skuli um vegabréfsáritun. Heimilt er samkvæmt fyrrgreindri 6. mgr. 20. gr. að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu ef grunnskilyrðum a - h liða sömu greinar er fullnægt.

Samkvæmt 7. mgr. 20. gr. laga um útlendinga skal vegabréfsáritun ekki veitt ef ástæða er til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar útlendings hingað til lands eða réttmæti upplýsinga sem hann hefur veitt. Er þessi regla áréttuð í 8. mgr. ákvæðisins en þar kemur fram að við mat á umsókn um vegabréfsáritun skuli auk þjóðernis taka tillit til félagslegrar stöðu og hættu á að útlendingur dvelji lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt.

Með aðild að Schengen-samstarfinu og undirritun Brussel-samningsins hinn 18. maí 1999 tókust íslensk stjórnvöld á hendur skyldu til að fylgja samræmdum reglum um útgáfu vegabréfsáritana. Hafa stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir mótað tilteknar verklagsreglur til að styðjast við, byggðar á efnisreglum Schengen-samningsins, en með aðild Íslands að Schengen-samstarfinu fylgir skuldbinding til þess að fylgja sameiginlegri stefnu að því er lýtur ferðum fólks, sbr. reglugerð Evrópuþingsins og Ráðsins (EB) nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir.

Við veitingu vegabréfsáritana ber íslenskum stjórnvöldum sem einu af Schengen-ríkjunum ekki aðeins að ganga úr skugga um að öllum formskilyrðum sé fullnægt heldur einnig að meta hvort hætta sé talin á að viðkomandi útlendingur muni dvelja lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt og/eða snúi ekki aftur til heimalands. Þessi skylda íslenskra stjórnvalda er lögfest í 8. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þannig er reynt af fremsta megni að stemma stigu við því að gildandi reglur um dvalarleyfi séu sniðgengnar með því að útlendingur sæki um vegabréfsáritun í staðinn. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að rétt sé að lögfesta ákveðin sjónarmið sem beri að miða við í mati á umsókn um vegabréfsáritun. Séu þessi sjónarmið í samræmi við markmið laganna og hafi mótast í framkvæmd Schengen-ríkjanna. Enn fremur segir í athugasemdum með frumvarpinu að við mat á einstökum atriðum sé nauðsynlegt að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja. Leiði það af eðli samstarfsins að mikilvægt sé að samræmis sé gætt á þessu sviði svo sömu skilyrði gildi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu.

Samkvæmt 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skal með fyrirvara um 1. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar synjað um vegabréfsáritun í nokkrum tilvikum. Meðal þeirra tilvika sem nefnd eru ef umsækjandi getur ekki fært rök fyrir tilgangi eða skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar, sbr. ii.-lið a-liðar ákvæðisins, eða ef rökstudd ástæða sé til að draga í efa að fylgiskjöl, sem umsækjandi leggur fram, séu ósvikin eða að innihald þeirra sé rétt, eða áreiðanleika framburðar umsækjanda eða ásetning hans til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritunin sem sótt er um rennur út, sbr. b-lið ákvæðisins.

Synjunarform Útlendingastofnunar er í samræmi við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022 og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins um vegabréfsáritanir (2009/810/EB), en nánari tilvísun er að finna í ákvörðunum stofnunarinnar í málum kærenda. Í ákvörðunum Útlendingastofnunar er notað staðlað form þar sem hægt er að merkja í reiti á bilinu 1-17, þ.e. ástæður þess að umsókn sé synjað. Í ákvörðunum kærenda er merkt í reiti 10 og 12 vegna synjunar á umsóknum þeirra, þ.e. að upplýsingar sem veittar hafi verið um tilgang og skilyrði fyrirhugaðrar dvalar hafi ekki verið áreiðanlegar og að rökstudd ástæða sé til að draga í efa áreiðanleika fylgiskjala sem lögð hafi verið fram, þ.e. hvort þau séu ósvikin eða sannleiksgildi efnis þeirra. Uppfylltu kærendur þar með ekki skilyrði 20. gr. laga um útlendinga sem og 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir.

Með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga var kærendum jafnframt leiðbeint um að þau gætu óskað eftir skriflegum rökstuðningi innan 14 daga frá tilkynningu ákvörðunar. Samkvæmt gögnum málsins virðast kærendur ekki hafa óskað eftir slíkum rökstuðningi hjá Útlendingastofnun.

Í 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga kemur fram að Útlendingastofnun taki ákvörðun um umsókn um útgáfu vegabréfsáritunar og þá sé heimilt að fela utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um slíkar umsóknir. Enn fremur sé heimilt að fela utanríkisþjónustu annars ríkis sem taki þátt í Schengen-samstarfinu að verða við umsókn um vegabréfsáritun. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi að lögum um útlendinga nr. 80/2016 kemur fram miðað sé við að umsóknir um vegabréfsáritun verði lagðar fram í skrifstofum sendiráða og ræðisskrifstofa erlendis og þær sendar Útlendingastofnun til ákvörðunar. Viðkomandi sendiráð eða ræðisskrifstofa muni síðan gefa áritunina út að fenginni heimild Útlendingastofnunar. Þá kemur fram að gert sé ráð fyrir að ráðherra geti heimilað utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um umsóknir um vegabréfsáritun. Íslenska sendiráðið í Peking tekur á móti og fer með meðferð umsókna um vegabréfsáritanir til Íslands sem lagðar eru fram í Kína, sbr. 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þyki skilyrði ekki fyrir hendi til útgáfu áritunar er mál lagt fyrir Útlendingastofnun til ákvörðunar.

Í gögnum málanna liggja m.a. fyrir afrit úr málaskrá Útlendingastofnunar, Erlendi, vegna mála kærenda þar sem málsmeðferð umsókna þeirra hjá sendiráðinu er rakin. Þar kemur fram að kærendur hafi ætlað að ferðast um suðurlandið 17. og 18. mars 2023 en gista í Reykjavík. Þá hafi kærendur greint frá því að starfa hjá fyrirtækinu [...]. Starfsmaður sendiráðsins hafi hringt í skráð símanúmer fyrirtækisins. Starfsmaðurinn sem svaraði hafi neitað að segja til nafns en hafi greint frá því að hafa aldrei heyrt að kærendur störfuðu hjá fyrirtækinu. Hafi staðfestingar kærenda um störf þeirra hjá fyrirtækinu því verið metin fölsuð. Með vísan til framangreinds var það mat fulltrúa sendiráðsins að umsóknum kærenda skyldi synjað.

Hinn 18. apríl 2023 barst kærunefnd eftirfarandi rökstuðningur frá Útlendingastofnun vegna ákvörðunar stofnunarinnar, dags. 16. febrúar 2023, um að synja umsókn M um vegabréfsáritun.  Þar kemur fram að í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli M hafi verið merkt í reiti 10 og 12 vegna synjunar á umsókn, þ.e. að upplýsingar sem veittar hafi verið um tilgang og skilyrði fyrirhugaðrar dvalar hafi ekki verið áreiðanlegar og að rökstudd ástæða hafi verið til að draga í efa áreiðanleika fylgiskjala sem lögð hafi verið fram, þ.e. hvort þau væru ósvikin eða sannleiksgildi efnis þeirra. M hafi þar með ekki uppfyllt 20. gr. laga um útlendinga sem og skilyrði 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Samkvæmt 2. tölul. a-liðar 1. mgr. 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skuli synja um vegabréfsáritun ef umsækjandi getur ekki fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar. Samkvæmt b-lið sama ákvæðis skuli umsókn einnig synjað ef rökstudd ástæða sé til að draga í efa að fylgiskjöl sem umsækjandi leggur fram séu ósvikin eða innihald þeirra sé rétt, eða áreiðanleika framburðar umsækjanda eða ásetning hans að fara frá yfirráðasvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritunin sem sótt sé um renni út. Hafi umsókn M verið synjað á þeim grundvelli þar sem það hafi verið mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi lagt fram fölsuð gögn með umsókn sinni. Í 3. mgr. 14. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir og ákvörðun framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins nr. C(2014) 7594 frá 22. október 2014 um breytingu á ákvörðun C(2011) 5500, sé kveðið á um samræmdan fylgigagnalista sem gilda skuli fyrir umsækjendur um vegabréfsáritun í Kína, þar sem gerð sé krafa um að umsækjendur leggi fram staðfestingu á atvinnu sinni. M hafi lagt fram undirritað bréf þar sem kveðið sé á um að hann sé sviðstjóri í fyrirtæki að nafni [...]. Við yfirferð umsóknarinnar hafi vaknað efasemdir um réttmæti bréfsins en í bréfinu hafi til að mynda verið að finna mikið af málfarsvillum og þá hafi K lagt fram nákvæmlega sama bréf. Í bréfi K sé kveðið á um að hún vinni fyrir sama fyrirtæki og M og hafi hafið störf sama dag, þ.e.a.s. 10. júní 2021. Með hliðsjón af framangreindu hafi starfsmaður sendiráðs Íslands í Peking haft samband við framangreint fyrirtæki og kvað sá starfsmaður sem svaraði enga með nöfnum kærenda starfa hjá fyrirtækinu. Vegna framangreinds hafi það verið mat Útlendingastofnunar að rökstudd ástæða hafi verið til að draga í efa að fylgiskjöl sem kærendur hafi lagt fram væru ósvikin. M hafi því ekki fært fullnægjandi rök fyrir skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar sinnar og umsókn hans hafi því verið synjað. Að mati Útlendingastofnunar hafi ekki verið sérstök ástæða til að hafa samband við M og tilkynna honum um að rökstuddur grunur væri um að hann hafi lagt fram fölsuð gögn, einkum með vísan til ákvæðis 1. mgr. 23. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir um málshraða. Einnig sé vert að taka fram að íslensk yfirvöld sem komi að vegabréfsáritunarmálum hafi fengið athugasemdir frá framkvæmdarstjórn Evrópusambandsins hvað varðar málsmeðferðartíma umsókna sem sæti synjunarmeðferð og það að umsækjendum sé sérstaklega tilkynnt að grunur sé um að lögð hafi verið fram fölsuð gögn eða um aðrar synjunarástæður. Slík framkvæmd gefi umsækjendum tækifæri til að draga umsókn sína til baka og leggja fram aðra umsókn undir fölskum forsendum hjá öðru Schengen ríki án þess að fótspor myndist í sameiginlega VIS-kerfinu, sem gerist þegar umsókn sé réttilega synjað.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Það leiðir af fyrirmælum 13. gr. stjórnsýslulaga að hafi nýjar upplýsingar bæst við í máli án þess að aðila sé kunnugt um það ber stjórnvaldi að hafa frumkvæði að því að kynna aðila slíkar upplýsingar og gefa honum kost á að tjá sig um þær, ef um er að ræða upplýsingar sem eru aðila í óhag og ætla má að muni hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Samkvæmt niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga er ekki skylt að gefa aðila kost á að tjá sig ef afstaða hans og rök fyrir henni liggja fyrir í gögnum málsins eða slíkt sé augljóslega óþarft. Framangreindar undantekningar frá andmælarétti ber almennt að skýra þröngt.

Við meðferð umsókna kærenda komu fram áðurnefndar upplýsingar varðandi atvinnu þeirra. Þessar upplýsingar voru kærendum í óhag og höfðu verulega þýðingu við úrlausn umsókna þeirra. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun var kærendum ekki gefinn kostur á að taka afstöðu til þessara nýju upplýsinga eins og þörf var á í ljósi eðlis þeirra og innihalds. Þá telur kærunefnd að ekki sé ljóst að niðurstaða málsins hefði orðið hin sama ef kærendum hefði verið gefinn kostur á að tjá sig um upplýsingarnar. Kærunefnd telur því að meðferð mála kærenda hafi ekki verið í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga.

Með tölvubréfi kærunefndar til kærenda, dags. 15. maí 2023, var kærendum gerð grein fyrir ástæðu synjunar umsókna þeirra um vegabréfsáritanir til Íslands og þeim veittur frestur til að koma að frekari skýringum varðandi atvinnu sína. Engin svör bárust frá kærendum og byggir niðurstaða kærunefndar því á fyrirliggjandi gögnum málsins.

Þrátt fyrir framangreinda annmarka á málsmeðferð sendiráðsins og Útlendingastofnunar hefur nú verið úr þeim bætt á æðra stjórnsýslustigi.

Að öllu framangreindu virtu er það mat kærunefndar að rökstudd ástæða sé til að draga í efa, að fylgiskjöl þau sem kærendur lögðu fram séu ósvikin eða að innihald þeirra sé rétt, eða áreiðanleika framburðar þeirra eða ásetning að fara frá yfirráðasvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritanir renna út, sbr. b-lið 1. mgr. 33. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Hafi þannig verið hætta á að kærendur myndu dveljast lengur á Schengen-svæðinu en þeim hafi verið heimilt, sbr. 8. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Verða hinar kærðu ákvarðanir um að synja kærendum um vegabréfsáritanir til landsins því staðfestar.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,

Þorsteinn Gunnarsson, formaður