A-195/2004 Úrskurður frá 30. desember 2004

ÚRSKURÐUR

Hinn 30. desember 2004 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-195/2004:

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 8. desember sl., kærðu […] meðferð utanríkisráðuneytisins á beiðni þeirra um aðgang að gögnum varðandi viðræður þáverandi forsætis- og utanríkisráðherra við aðstoðarutanríkisráðherra Bandaríkjanna sem fram fóru 5. júní 2003.

Með bréfi, dagsettu 8. desember sl., var kæran kynnt utanríkisráðuneytinu og því beint til þess að afgreiða beiðni kærenda eins fljótt og við yrði komið og eigi síðar en hinn 21. desember sl. Jafnframt var þess óskað að ákvörðun ráðuneytisins yrði birt kærendum og úrskurðarnefnd eigi síðar en kl. 16.00 þann dag. Ef ráðuneytið kysi að synja kærendum um aðgang að þeim gögnum, er beiðni þeirra lyti að, var þess ennfremur óskað að nefndinni yrðu látin í té, í trúnaði, afrit af gögnunum innan sama frests.

Með bréfi utanríkisráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettu 20. desember sl., var nefndinni tilkynnt að beiðni kærenda hefði verið synjað og jafnframt var umsögn veitt um kæruefnið. Bréfinu fylgdi auk þess afrit af frásögn sem skráð hafði verið af umræddum fundi ráðherranna hinn 5. júní 2003.

Í fjarveru Elínar Hirst tók Ólafur E. Friðriksson varamaður sæti hennar við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að í síðasta mánuði óskuðu kærendur eftir því að fá aðgang og afrit „af öllum skjölum og gögnum í vörslu utanríkisráðuneytisins er varða viðræður Davíðs Oddssonar, þáverandi forsætisráðherra og Halldórs Ásgrímssonar, þáverandi utanríkisráðherra við Elizabeth Jones, aðstoðarráðherra í málefnum Evrópu og Asíu í bandaríska utanríkisráðuneytinu, sem fram fóru í ráðherrabústaðnum við Tjarnargötu 5. júní 2003.“ Þar eð ráðuneytið svaraði ekki þessari beiðni kærenda kærðu þau meðferð á beiðninni til úrskurðarnefndar, eins og gerð er grein fyrir í kaflanum um kæruefni hér að framan.

Í kæru sinni, dagsettri 8. desember sl., færa kærendur rök fyrir því að veita beri þeim aðgang að fyrrgreindum gögnum á grundvelli II. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996. Að mati þeirra er m.a. ekki stætt á því að synja þeim um slíkan aðgang skv. 6. gr. laganna þó svo að beiðni þeirra varði varnarmál. Efni og niðurstaða umrædds fundar séu nauðsynlegar fyrir umræðu um varnarmál landsins og sé ólíklegt að nokkuð hafi komið þar fram sem varðar almannaheill.

Í umsögn utanríkisráðuneytisins, dagsettri 20. desember sl., er tekið fram að beiðni kærenda eigi við frásögn af umræddum fundi. Frásögnin sé rituð á íslensku og eingöngu ætluð til minnis fyrir íslenska þátttakendur á fundinum. Í ráðuneytinu sé farið með hana sem algert trúnaðarmál og hafi eingöngu ákveðnir starfsmenn þess aðgang að henni. Ráðuneytið telur því að frásögnin uppfylli skilyrði 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga til að vera undanþegin aðgangi sem vinnuskjal er stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Ennfremur segir í umsögn ráðuneytisins að sú ákvörðun að synja kærendum um aðgang að frásögn af fundi ráðherranna sé á því byggð að efni frásagnarinnar varði mikilvægar upplýsingar af því tagi sem undanþegnar séu aðgangi almennings á grundvelli 1. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.– 6. gr.“ Sú ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja kærendum um aðgang að frásögn af fundi þáverandi forsætis- og utanríkisráðherra með aðstoðarutanríkisráðherra Bandaríkjanna, sem fram fór 5. júní 2003, er m.a. byggð á 3. tölul. 4. gr. laganna.

Í þeim tölulið er tekið fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá“. Þetta ákvæði felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings samkvæmt upplýsingalögum og ber því fremur að skýra það þröngt en rúmt.

Frumskilyrði þess að skjal falli undir 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga er að það sé í eðli sínu vinnuskjal í merkingu ákvæðisins. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir m.a. svo um það atriði: „Þegar matskennd stjórnvaldsákvörðun er tekin verða stjórnvöld iðulega að vega og meta mörg ólík sjónarmið. Af þessu leiðir að einatt tekur það einhvern tíma að móta afstöðu stjórnvalds til fyrirliggjandi máls og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma ítarlegri upplýsingar um málsatvik. Gögn, sem til verða á þessum tíma, þurfa því ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Er því lagt til … að vinnuskjöl stjórnvalds verði undanþegin upplýsingarétti.“

Hin tilvitnuðu ummæli eiga við gögn í máli, þar sem tekin er stjórnvaldsákvörðun. Sé um að ræða annars konar stjórnsýslumál verður, þegar leyst er úr því hvort skjal teljist vinnuskjal í skilningi upplýsingalaga, að líta til þess hvort skjalið gegni ámóta hlutverki og gerð er grein fyrir í athugasemdunum hér að framan. Skjal það, sem kærendur hafa óskað eftir að fá aðgang að, hefur einvörðungu að geyma frásögn af því sem fram fór á umræddum fundi. Af þeim sökum er vafasamt að líta á það sem vinnuskjal samkvæmt hinni þröngu skilgreiningu í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Ekki verður heldur séð að unnt sé að afla þeirra upplýsinga, sem þar er að finna, annars staðar frá. Þegar það er virt verður ekki talið að frásögnin sé undanþegin upplýsingarétti almennings á grundvelli þessa ákvæðis.

2.

Samkvæmt. 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt „að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um … öryggi ríkisins eða varnarmál“. Með sama skilorði er skv. 2. tölul. sömu greinar heimilt að takmarka aðgang að gögnum með upplýsingum um „samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir“.

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir m.a. um 1. tölul. 6. gr. að með því ákvæði sé „eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengjast því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við“. Þá segir jafnframt í athugasemdunum: „Við túlkun á ákvæðinu verður að hafa í huga að því er ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni. Ef upplýsingar, þeim tengdar, berast út getur það haft afdrifaríkar afleiðingar. Þess vegna verður að skýra ákvæðið tiltölulega rúmt. – Með upplýsingum um varnarmál er m.a. átt við upplýsingar um áætlanir og samninga um varnir landsins, svo og við framkvæmdir á varnarsvæðum. Það er skilyrði fyrir því að takmarka megi aðgang að gögnum, með vísan til þessa ákvæðis, að sýnt sé fram á hættu gagnvart íslenskum hagsmunum. Ákvæðið tekur því aðeins til upplýsinga um innlend varnarmál, en 2. tölul. tekur til upplýsinga um alþjóðleg varnarmál og varnarmál erlendra ríkja. Oft kunna íslenskir og erlendir hagsmunir þó að falla saman að þessu leyti.“

Ennfremur er að finna svofellda skýringu á 2. tölul. 6. gr. í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga: „Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki … – Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“

Bandaríkin annast varnir Íslands á grundvelli sérstaks varnarsamnings, sbr. lög nr. 110/1951. Í frásögn þeirri af fundi þáverandi forsætis- og utanríkisráðherra með aðstoðarutanríkisráðherra Bandaríkjanna, sem hér er til umfjöllunar, koma fram margvíslegar upplýsingar um varnir landsins. Úrskurðarnefnd lítur svo á að það kynni að stofna öryggi íslenska ríkisins í hættu ef upplýsingar þessar yrðu á almanna vitorði. Einnig telur nefndin að það gæti spillt fyrir samskiptum Íslands við Bandaríkin og dregið úr trausti í skiptum ríkjanna tveggja ef frásögn af fundi ráðamanna þeirra, þar sem áhersla er lögð á gagnkvæman trúnað um það sem þar fer fram, yrði gerð opinber.

Samkvæmt þessu og með vísun til 1. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er staðfest sú ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja kærendum um aðgang að frásögn af því sem fram fór á umræddum fundi ráðherranna.

Úrskurðarorð:

Staðfest er sú ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja kærendum, […], um aðgang að frásögn af því sem fram fór á fundi þáverandi forsætis- og utanríkisráðherra með aðstoðarutanríkisráðherra Bandaríkjanna 5. júní 2003.

Eiríkur Tómasson formaður
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson