A-206/2005 Úrskurður frá 25. maí 2005
Úrskurður í málinu nr. A-206/2005
ÚRSKURÐUR
Hinn 25. maí 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-206/2005:
Kæruefni
Með bréfi dags. 23. mars s.l. kærði […] synjun Vegagerðarinnar um aðgang að tilboðum [A] og [B] í liði E1, F2, A1 og L1 samkvæmt tilboðsskrá í útboði Vestmannaeyjaferju 2001-2003. Synjun Vegagerðarinnar var send kæranda með tölvupósti dags. 15. mars s.l..
Með bréfi, dags. 2. apríl s.l., var kæran kynnt Vegagerðinni og henni veittur frestur til 13. apríl s.l. til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum er kæran laut að.
Vegagerðin svaraði með bréfi dags. 13. apríl s.l. þar sem komu fram rök hennar fyrir því að afhenda ekki umbeðin gögn. Bréfinu fylgdi í trúnaði afrit af tilboðum í rekstur Vestmannaeyjaferju frá [A] og [B] bæði dags. 11. september 2000.
Með bréfum dags. 18. apríl s.l. leitaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu þeirra fyrirtækja sem í hlut áttu, þ.e. [B] og [A], til afhendingar umbeðinna upplýsinga. Var óskað eftir svari eigi síðar en 27. apríl s.l. Ekki barst svar frá [A] enda mun það félag ekki lengur vera til. Svar barst frá [B] dags. 29. apríl s.l. Þar er eindregið lagst gegn því að þær upplýsingar, sem beðið var um og varða fyrirtækið, séu afhentar.
Með bréfum dags. 18. og 30. apríl s.l. var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um svar Vegagerðarinnar og umsögn [B] Bárust svör hans innan tilskilins frests hinn 20. apríl og 9. maí s.l. Færði hann þar fram frekari rök fyrir máli sínu.
Í fjarveru formanns, Páls Hreinssonar, tók Skúli Magnússon sæti í nefndinni.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik í stuttu máli þau að kærandi fór með tölvupósti dags. 2. mars s.l. fram á það við Vegagerðina að fá eftirtaldar upplýsingar um rekstur Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs fyrir árin 2000 til 2004:
1. Allur kostnaður Vegagerðarinnar vegna reksturs Herjólfs, sundurliðaðan vegna reksturs annars vegar og afborgana af skipi hins vegar. Greiðslur til [A] og [B] vegna rekstrarsamnings.
2. Ferðafjöldi.
3. Flutningar, sundurliðað, farþegar (fullorðnir, unglingar/skólafargj. ellilífeyrisþ o.þ.h., börn), bílar, kojur, vöruflutningar.
4. Fargjöld og breytingar á þeim á tímabilinu.
5. Tilboð í rekstur Herjólfs er reksturinn var boðinn út árið 2000.
6. Rekstrarsamningur sem gerður var við [B] í kjölfar útboðs sem og aðrir samningar og breytingar á samningi við [B].
Í svari dags. 8. mars s.l. veitti Vegagerðin umbeðnar upplýsingar en kaus, að því er tilboðin varðaði (5. tl. hér að ofan), að tilgreina einungis heildarfjárhæð þeirra tilboða sem bárust í grunnáætlun Vestmannaeyjaferju frá [A] og [B] árið 2000. Þá var afmáð ákvæði til bráðabirgða í viðauka við verksamning milli Vegagerðarinnar og [B] dags. 4. október 2002 með tilvísun til niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-158/2003.
Kærandi leitaði eftir því með tölvupósti dags. 15. mars s.l. að fá nánar sundurliðað hvað hefði falist í tilboðunum í rekstur Vestmannaeyjaferju. Vegagerðin svaraði því samdægurs með tölvupósti að ekki væri gefið upp einingaverð úr tilboðum.
Kærandi felldi sig ekki við þessi málalok og sneri sér til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Í kæru hans dags. 23. mars s.l. segir að reyndin hafi orðið sú frá útboði á rekstri Vestmannaeyjaferjunnar að ferðum hafi fjölgað mjög. Tilboð í viðbótar- og aukaferðir hafi því vegið verulega þungt í þeim greiðslum sem verktaka hafi verið greiddar vegna samnings sem gerður var í kjölfar útboðsins. Er minnt á í því sambandi að útboð Vegagerðarinnar hafi verið almennt útboð á rekstri styrktum með ríkisfé.
Þá segir kærandi að erfitt sé að koma auga á rök fyrir því að gefa upplýsingar um tilboð í einn lið, þ.e. grunnáætlun, en ekki í aðra liði, þ.e. viðbótarferðir yfir sumartímann, aukaferðir og aðrar siglingar utan áætlunar. Enn fremur hafi Vegagerðin veitt upplýsingar um raunkostnað við aukaferðir samkvæmt samningi við [B] og viðaukum við hann.
Í umsögn Vegagerðarinnar dags. 13. apríl s.l. kemur fram að kærandi hafi fengið að vita heildartilboðsfjárhæð í grunnáætlun enda sé þar um að ræða upplýsingar sem birtar voru við opnun tilboða og því séu þær opinberar. Með því að veita þessar upplýsingar hafi hins vegar ekki verið vikið frá þeirri reglu sem viðhöfð hafði verið hjá Vegagerðinni að gefa ekki upp einingaverð tilboða í verk og þjónustu sem hún byði út. Fram kemur að afstaða Vegagerðarinnar byggist á langri hefð frá því áður en upplýsingalög voru sett og hafi hún ekki sætt athugasemdum til þessa. Synjun um að veita upplýsingar um einingaverð tilboðs byggist einkum á því að þær varði mikilvæga viðskiptahagsmuni bjóðenda og þeir einir geti heimilað aðgang að þessum upplýsingum. Í tilboði sé að finna mikilvægar upplýsingar um það hvernig bjóðandi í útboði hagi rekstri sínum og hvar tækifæri séu til að lækka kostnað og ná með því betri árangri í samkeppni. Með því að veita aðgang að slíkum upplýsingum væri samkeppnisaðilum gert kleift að hagnýta sér kunnáttu og þekkingu bjóðanda á því sviði sem um ræðir. Það sé því beinlínis óheimilt að veita umbeðnar upplýsingar, sbr. 5. gr. upplýsingalaga og úrskurð í máli A-133/2001.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um umsögn Vegagerðarinnar. Í bréfi hans dags. 20. apríl s.l. mótmælir hann eindregið röksemdafærslu Vegagerðarinnar og vísar í því sambandi til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í málum A-158/2003, A-169/2004A, A-179/2004, A-187/2004 og A-192/2004. Telur hann einnig að úrskurður í máli A-133/2001, sem Vegagerðin vísaði til, styðji frekar hans eigin málstað.
Fram kom hjá [B], þegar eftir var leitað, að fyrirtækið legðist gegn því að kæranda yrðu veittar umbeðnar upplýsingar. Upplýsingar um einingaverð væru annars eðlis en upplýsingar til að mynda um heildarsöluverð eða greiðsluskilmála. Hinar fyrrnefndu gæfu sterka vísbendingu um kostnaðaruppbyggingu fyrirtækja og samkeppnisgetu. Rétt væri að geta þess að [B] liti svo á að kærandi hefði stöðu keppinautar félagsins vegna fyrirhugaðs útboðs á rekstri Herjólfs seinna á árinu.
Einnig er vísað til þess af hálfu [B] að þar sem Vegagerðin hafi ætíð synjað almenningi um aðgang að upplýsingum um einingaverð tilboða telji [B] sig með vísan til jafnræðissjónarmiða eiga rétt á sambærilegri leynd.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um umsögn [B]. Í bréfi hans dags. 9. maí s.l. kemur meðal annars fram að ekki sé rétt að líta svo á að Vegagerðin sé eingöngu að synja um aðgang að einingaverði í tilboði. Hún synji einnig um aðgang að niðurstöðutölum vegna liða E1, F2 og A1 á tilboðsblaði. Þá andmælir kærandi því að á hann skuli litið sem keppinaut [B]. Honum sé ekki kunnugt um útboð á rekstri Herjólfs.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Í útboðsgögnum Vegagerðinnar fyrir rekstur á ferjuleiðinni Vestmannaeyjar – Þorlákshöfn var í fyrsta lagi óskað eftir tilboðum í grunnáætlun 1.308 ferða á þriggja ára tímabili (F1) og fast verð ef ferð félli niður (E1). Gerðu útboðsgögn ráð fyrir þremur ferðum undir liðnum E1. Samkvæmt tilboðsskrá, sem var hluti útboðsgagna, skyldi draga frá samtölu þessara liða kostnað vegna þurrleigu á Herjólfi og leigu á mannvirkjum. Niðurstöðutölu þessara liða (F1+E1 að frádreginni fastri leigu á ferju og mannvirkjum í eigu verkkaupa) skyldi færa á tilboðsblað. Eins og áður segir hafa kæranda þegar verið afhentar upplýsingar um þessa niðurstöðutölu í tilboðum [A] og [B].
Í áðurnefndum útboðsgögnum var einnig óskað eftir tilboðum í viðbótarferðir yfir sumartímann (F2) og gerði tilboðsskrá ráð fyrir því að um 48 ferðir yrði að ræða. Þá var óskað eftir tilboðum í aukaferðir að ósk verkkaupa á sömu leið (A1) með hliðsjón af sex ferðum og loks aðrar aukaferðir samkvæmt tímagjaldi (L1). Eins og áður er fram komið hefur Vegagerðin synjað kæranda um aðgang að upplýsingum um þessa liði.
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.“ Með hliðsjón af markmiði laganna ber að skýra undantekningar frá þessari meginreglu þröngt, þ. á m. reglurnar í 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. þeirra.
Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á“. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Við skýringu framangreindra ákvæða ber að hafa í huga þá meginreglu við opinber innkaup að kaupandi skuli gæta trúnaðar um upplýsingar sem hann fær frá bjóðendum, eftir því sem efni og eðli upplýsinganna gefur tilefni til, sbr. m.a. 17. gr. reglugerðar nr. 655/2003 um opinber innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu. Þær upplýsingar sem hér koma einkum til álita eru ýmiskonar upplýsingar um fjárhagslega og tæknilega burði bjóðenda, áætlanir þeirra auk tæknilegra lausna og aðferða til að koma til móts við þarfir kaupanda í útboði. Af 47. gr. laga nr. 94/2001 um opinber innkaup leiðir hins vegar að ákveðnar upplýsingar falla utan trúnaðarskyldu kaupanda. Samkvæmt þessu skal við opnun tilboða skýra frá nafni bjóðenda, heildarupphæð tilboða, greiðsluskilmálum, afhendingarskilmálum og eðli frávikstilboða. Að mati nefndarinnar er óhætt að leggja til grundvallar að upplýsingar sem skylt er að gefa við opnun tilboða séu ekki þess eðlis að þær falli undir 5. gr. upplýsingalaga. Þá verður að gera ráð fyrir því að útboðsgögn í almennu útboði falli ekki undir nefnda undantekningarreglu upplýsingalaga. Athugast í þessu sambandi að þessar upplýsingar eru nauðsynleg forsenda þess að almenningur geti fylgst með því að vel sé farið með almannafé og að málefnaleg sjónarmið ráði ferð við opinber innkaup.
Eins og áður segir skal við opnun tilboða lesa upp heildarfjárhæð tilboða, sbr. b. lið 1. mgr. 47. gr. laga nr. 94/2001. Í útboði því sem mál þetta varðar hagaði svo til að einungis niðurstöðutölur úr einum lið á útboðsskrá voru færðar á tilboðsblað. Er þannig ekki fram komið að niðurstöðutölur úr öðrum liðum tilboðsskrár (F2, A1 og L1) hafi verið færðar á tilboðsblað eða gerðar aðgengilegar við opnun tilboða með öðrum hætti.
Að mati nefndarinnar fólu niðurstöður úr umræddum liðum tilboðsskrár í sér afgerandi upplýsingar um heildartilboðsfjárhæð bjóðanda í umræddu útboði. Var því ekki unnt að gera sér grein fyrir heildartilboði viðkomandi bjóðanda án þess að umræddar upplýsingar væru gerðar aðgengilegar.
Að þessu virtu getur nefndin ekki fallist á að niðurstöðutölur í liðum F2, A1 og L1 séu upplýsingar er varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón af eðli þeirra upplýsinga sem hér um ræðir og að teknu tilliti til þess að fimm ár eru liðin síðan tilboðin voru gerð telur nefndin rétt að veita kæranda einnig aðgang að niðurstöðutölu í lið E1. Samkvæmt þessu er fallist á kröfur kæranda.
Úrskurðarorð:
Vegagerðinni ber að veita kæranda, […], aðgang að niðurstöðutölum í liðum E1, F2, A1 og L1 í þeim tilboðum sem bárust frá [B] og [A] í útboði vegna reksturs Vestmannaeyjaferju 2001-2003.
Friðgeir Björnsson,varaformaður
Skúli Magnússon
Sigurveig Jónsdóttir