884/2020. Úrskurður frá 1. apríl 2020
Úrskurður
Hinn 1. apríl 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 884/2020 í máli ÚNU 19100013.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 24 október 2019, kærði A ákvörðun Borgarbyggðar um að synja honum um aðgang að gögnum.Með erindi til Borgarbyggðar, dags. 19. júlí 2019, óskaði kærandi eftir upplýsingum um kostnað vegna málareksturs sveitarfélagsins fyrir dómstólum gegn kæranda vegna ágreinings um beitarafnotarétt í landi Króks. Sérstaklega var beðið um upplýsingar um kostnað við rekstur dómsmálanna E-176/2012 fyrir Héraðsdómi Vesturlands, máls nr. 718/2013 fyrir Hæstarétti Íslands, máls nr. E-81/2016 fyrir Héraðsdómi Vesturlands og máls nr. 261/2019 fyrir Landsrétti. Fram kemur í beiðninni að óskað sé eftir upplýsingum um heildarkostnað málareksturs gegn kæranda sem eiganda jarðarinnar Króks frá því að mál nr. E-176/2012 við Héraðsdóm Vesturlands var dómtekið. Þá var óskað eftir upplýsingum um hvaðan greiðslur vegna málsins hefðu komið og hver hlutur sauðfjárbænda í Þverárréttarupprekstri hefði verið í þeim. Enn fremur var beðið um upplýsingar um kostnað Borgarbyggðar vegna álitsgerðar LEX lögmannsstofu sem unnin hafi verið fyrir sveitarfélagið þar sem kannaðir hafi verið möguleikar á því að höfða mál gegn eiganda Króks um hugsanlegan hefðaðan beitarrétt á landinu. Auk þess var óskað eftir aðgangi að samningi við LEX lögmannsstofu um málarekstur á hendur eiganda Króks. Að lokum laut beiðnin að upplýsingum um um hvort fyrirspurn fulltrúa í sveitarstjórn um sundurliðaðan lögfræðikostnað sveitarfélagsins árin 2016, 2017 og 2018 auk upplýsinga áætlaðan kostnað fyrir árið 2019, hefði verið svarað og hvar þau svör væru aðgengileg.
Með bréfi, dags. 16. september 2019, svaraði Borgarbyggð bréfi kæranda frá 19. júlí 2019. Þar eru honum veittar upplýsingar um heildarkostnað vegna dómsmáls nr. E-176/2012 frá því málið var dómtekið í héraði. Fram kemur í svarinu að kostnaður við málið hafi verið greiddur úr sveitarsjóði. Kæranda voru auk þess veittar upplýsingar um heildarkostnað vegna álitsgerðar sem unnin hafði verið í tengslum við könnun á möguleikum á málshöfðun um hugsanlegan hefðarrétt Borgarbyggðar á landi. Borgarbyggð synjaði kæranda aftur á móti um aðgang að samningi við LEX lögmannsstofu um málarekstur á hendur Króki með vísan til 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 120/2016. Þá kemur fram í svari sveitarfélagsins að fyrirspurn sveitarstjórnarfulltrúans hafi verið svarað með minnisblaði en minnisblöð séu ekki birt á vef sveitarfélagsins.
Kærandi svaraði sveitarfélaginu með bréfi, dags. 4. október 2019. Þar segir kærandi nokkuð skorta á að sveitarfélagið svari beiðni hans um upplýsingar um kostnað vegna málareksturs dómsmálanna þar sem aðeins hafi verið gefinn upp heildarkostnaður vegna þeirra en kærandi óski eftir sundurliðuðum kostnaði vegna málareksturs þeirra fjögurra dómsmála sem nefnd voru í beiðni kæranda. Varðandi afgreiðslu Borgarbyggðar á beiðni um aðgang að upplýsingum um lögfræðikostnað sveitarfélagsins á tilteknu tímabili segist kærandi ekki hafa óskað eftir því að fá upplýst hvernig fyrirspurn sveitarstjórnarfulltrúans hafi verið svarað heldur hverju svarað var.
Sveitarfélagið svaraði bréfi kæranda frá 4. október 2019 með bréfi, dags. 21. október 2019. Þar kemur fram að sveitarfélagið hafi í samræmi við fyrri beiðni kæranda upplýst um heildarkostnað málareksturs gegn eigendum Króks frá því að mál nr. E-176/2012 var dómtekið.
Vegna beiðni kæranda um sundurliðaðan kostnað vegna þess máls sem dómur hafi fallið í fyrir Hæstarétti árið 2014 og þess máls sem nú væri rekið fyrir dómstólum og hafi verið áfrýjað til Landsréttar þann 15. apríl, þá greindi sveitarfélagið kæranda frá því í bréfinu að upplýsingarnar væru ekki fyrirliggjandi hjá sveitarfélaginu. Sveitarfélaginu væri óskylt að útbúa ný gögn þar sem upplýsingarnar komi fram en það væri töluverð vinna. Sveitarfélagið vísaði í þessu sambandi til 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum nr. A-181/2004, 424/2012 og 748/2018.
Hvað varði fyrirspurn kæranda um sundurliðaðan lögfræðikostnað sveitarfélagsins árin 2016-2018, áætlaðan slíkan kostnað vegna ársins 2019 og tengd gögn sagði í bréfi sveitarfélagsins að þau gögn lægju ekki fyrir. Þá yrði minnisblað um slíkan kostnað ekki birt, þar sem um vinnugagn væri að ræða en slík gögn væru undanþegin upplýsingarétti, sbr. 8. gr. upplýsingalaga. Í bréfinu tiltekur sveitarfélagið þar næst heildarlögfræðikostnað þess fyrir árin 2016-2019. Þá er áréttað að synjað sé um aðgang að samningi við lögmannsstofuna LEX, með vísan til fyrri rökstuðnings og til 9. gr. upplýsingalaga. Að lokum er kæranda leiðbeint um kærurétt til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Í kærunni til úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. október sl., kemur meðal annars fram að bréfi kæranda, dags. 4. október 2019, hafi ekki verið svarað. Farið sé fram á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál kveði á um rétt kæranda til aðgangs að gögnum um kostnað Borgarbyggðar vegna máls nr. E-176/2012 fyrir Héraðsdómi Vesturlands, máls nr. 718/2013 fyrir Hæstarétti Íslands, máls nr. E-81/2016 fyrir Héraðsdómi Vesturlands, áfallinn kostnað vegna máls nr. 261/2019 við Landsrétt og upplýsingum sem varði þessi dómsmál. Þá sé óskað eftir aðgangi að samningi við LEX lögmannsstofu um málshöfðun gegn kæranda sem lagður hafi verið fram á 356. fundi byggðaráðs Borgarbyggðar.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 24. október 2019, var kæran kynnt Borgarbyggð og sveitarfélaginu veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn Borgarbyggðar, dags. 20. nóvember 2019, kemur fram að kærandi hafi fyrst með bréfi, dags. 4. október 2019, óskað eftir að lögfræðikostnaður vegna málareksturs á hendur landeigendum Króks yrði sundurliðaður þannig að kostnaður við hvern tiltekinn þátt málsins yrði sérgreindur. Hvað varðar efni kærunnar segir sveitarfélagið í fyrsta lagi að kærandi hafi kært afgreiðslu sveitarfélagsins 20 dögum eftir að kærandi sendi sveitarfélaginu síðara erindi sitt. Sveitarfélagið hafi því ekki fengið nægjanlegt svigrúm til að svara erindi hans sem það hafi sannanlega gert vel innan 30 daga frestsins. Hafi kæranda því ekki verið heimilt að vísa máli sínu til nefndarinnar. Þar sem kæruskilyrði upplýsingalaga hafi ekki verið uppfyllt, sbr. 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 13. gr. laga nr. 72/2019 eigi að vísa málinu frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Þá kemur fram að kæranda hafi verið veittar upplýsingar um kostnað við gerð lögfræðiálits og hver væri heildarkostnaður Borgarbyggðar við málarekstur gegn eigendum Króks frá því að mál nr. E-176/2012 við Héraðsdóm Vesturlands var dómtekið. Kæranda hafi aftur á móti verið synjað um aðgang að samningi við lögmannstofuna LEX vegna málarekstursins með vísan til 1. mgr. 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 120/2016 og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en í umbeðnum gögnum séu upplýsingar um viðskiptahagsmuni stofunnar sem sanngjarnt væri að færu leynt.
Einnig hafi því verið hafnað að afhenda sundurliðuð gögn um lögfræðikostnað sveitarfélagsins tiltekin ár en um væri að ræða vinnugögn frá starfsmönnum sveitarfélagsins sem útbúin hafi verið fyrir kjörna fulltrúa, sbr. 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Gögnin væru til notkunar innanhúss og ekki birt á vefsíðu sveitarfélagsins.
Auk þess kemur fram að með bréfi þáverandi sveitarstjóra til kæranda, dags. 21. október 2019, hafi kæranda verið tilkynnt að upplýsingar um sundurliðaðan kostnað vegna reksturs mismunandi dómsmála lægju ekki fyrir hjá sveitarfélaginu. Það yrði talsverð vinna fyrir starfsmenn sveitarfélagsins að útbúa ný gögn þar sem hin umbeðna sundurliðun kæmi fram, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í bréfinu hafi beiðni kæranda vegna lögfræðikostnaðar sveitarfélagsins vegna áranna 2016-2018 og vegna áætlunar fyrir árið 2019 verið synjað af sömu ástæðu, þ.e. að gögn með umbeðnum upplýsingum væru ekki til og að þau þyrfti því að taka saman sérstaklega en sveitarfélaginu væri það ekki skylt. Hins vegar hafi kærandi með bréfinu verið upplýstur um heildarkostnað sveitarfélagsins vegna aðkeyptrar lögfræðivinnu fyrir árin 2016-2018 og það sem liðið væri af árinu 2019.
Fram kemur í umsögninni að sveitarfélagið telji kæranda ekki eiga rétt til þess að starfsmenn stjórnsýslu þess þurfi að leggja í verulega vinnu við að taka upplýsingar saman sérstaklega vegna beiðni hans. Þá eigi kærandi ekki rétt á afritum verksamninga sem sveitarfélagið geri um lögfræðivinnu. Vísað sé bæði til 1. mgr. 17. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup og til 9. gr. upplýsingalaga. Hvað varði gagnið sem tekið hafi verið var saman fyrir sveitarstjórnarfulltrúa Borgarbyggðar þá telji sveitarfélagið það vera vinnugagn í skilningi 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, þ.e. gagn sem starfsmenn sveitarfélagsins hafi tekið saman til eigin nota í því skyni að verða við beiðni kjörins sveitarstjórnarfulltrúa um upplýsingar, sbr. 8. gr. sömu laga. Enginn töluliða 3. mgr. 8. gr. eigi við um gagnið sem geri það að verkum að skylt sé að afhenda það. Ítrekuð er krafa um frávísun málsins.
Með bréfi, dags. 3. desember 2019, var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari athuga-semdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar Borgarbyggðar. Þær bárust sama dag.
Í athugasemdum kæranda kemur fram að svarbréf Borgarbyggðar dags. 21. október 2019, hafi borist kæranda sama dag og hann kærði afgreiðslu sveitarfélagsins. Í athugasemdunum kemur einnig fram að kærandi telji svar sveitarfélagsins vera ónákvæmt og ófullnægjandi. Í bréfi kæranda, dags. 19. júlí 2019, hafi verið óskað eftir upplýsingum um kostnað sveitarfélagsins vegna fjögurra tilgreindra dómsmála þannig að fyrir liggi heildarmynd af kostnaði vegna þessa málareksturs. Vegna þessa hafi kærandi óskað eftir upplýsingum um sundurliðaðan kostnað vegna þess málareksturs þann 4. október. Móttaka bréfsins hafi ekki verið staðfest og að liðnum 20 dögum frá póstlagningu bréfsins hafi kærandi kært afgreiðslu sveitarfélagsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Í bréfi Borgarbyggðar, dags. 21. október 2019, komi engar viðbótarupplýsingar fram um kostnað sveitarfélagsins af málarekstri gegn kæranda frá árinu 2015 til 2019. Þá kemur fram að kæranda þyki rök sveitarfélagsins um að töluverð vinna fylgi því að taka saman upplýsingarnar ekki vera frambærileg. Hvað varði upplýsingar um lögfræðikostnað sveitarfélagsins á árunum 2016-2019 segir kærandi að svör sveitarfélagsins við þeirri fyrirspurn séu viðunandi svo langt sem þau nái. Ítrekuð er krafa um sundurliðaðan kostnað vegna málaferla sveitarfélagsins við kæranda.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum sveitarfélags sem lúta að ágreiningsmálum þess við kæranda. Í fyrsta lagi er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum með upplýsingum um sundurliðaðan kostnað í tengslum við rekstur tiltekinna dómsmála milli kæranda og Borgarbyggðar. Með bréfi, dags. 16. september 2019, veitti sveitarfélagið kæranda upplýsingar um heildarkostnað vegna dómsmáls er lauk með dómi Hæstaréttar. Í bréfi sveitarfélagsins til kæranda, dags. 21. október 2019, kemur fram að sveitarfélagið telji kæranda fyrst hafa óskað eftir sundurliðun kostnaðar vegna tiltekinna dómsmála með bréfi 4. október 2019. Að því er þá beiðni varðar er það í fyrsta lagi afstaða sveitarfélagsins að kærandi hafi kært afgreiðslu þess áður en því hafði verið veitt tækifæri á að afgreiða beiðnina. Vísar sveitarfélagið í þessu sambandi til þess að kærandi kærði málið til úrskurðarnefndarinnar áður en hann hafði kynnt sér svarbréf sveitarfélagsins frá 21. október. Í öðru lagi er það afstaða sveitarfélagsins að það geti ekki orðið við beiðni um sundurliðun á kostnaði við málareksturinn þar sem slík sundurliðun liggi ekki fyrir og sveitarfélaginu sé ekki skylt að útbúa hana í tilefni af beiðni kæranda, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Samkvæmt framangreindu eru kærandi og sveitarfélagið Borgarbyggð ekki að fullu sammála um hvað hafi falist í upphaflegri gagnabeiðni kæranda. Vill kærandi meina að með upphaflegu beiðninni hafi verið óskað eftir sundurliðuðum kostnaði við rekstur nokkurra tilgreindra mála og sú beiðni hafi verið áréttuð með seinna erindi kæranda til sveitarfélagsins. Sveitarfélagið skildi upphaflega beiðni kæranda aftur á móti þannig að hún hefði aðeins lotið að sameiginlegum heildarkostnaði og ósk um sundurliðun hefði ekki borist sveitarfélaginu fyrr en með nýrri beiðni 4. október 2019. Það hvort um sé að ræða tvær beiðnir eða eina sem ítrekuð hafi verið gæti skipt máli varðandi tímafresti og kæruheimild.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á það með sveitarfélaginu að beiðni kæranda hefði mátt vera skýrari, enda má skilja orðið „heildarkostnað“ í upphaflegri beiðni kæranda bæði sem heildarkostnað við öll dómsmálin sem og heildarkostnað við hvert og eitt dómsmál. Hvað sem þessu líður liggur nú fyrir að kærandi óskar eftir upplýsingum um kostnað við hvert dómsmál fyrir sig.
Úrskurðarnefndin telur af þeim sökum rétt að taka fram að ef tilefni erindis sem stjórnvaldi berst er að einhverju leyti óljóst þá leiðir það af leiðbeiningarskyldu stjórnvalds, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að stjórnvaldi beri þá að fá upplýst um tilefnið frá aðila máls með þeim ráðum sem tiltæk eru. Í ljósi þessarar skyldu sveitarfélagsins, svo og þess að upplýst hefur verið við meðferð úrskurðarnefndarinnar á erindi kæranda að kærandi óskar eftir upplýsingum um kostnað við hvert dómsmál fyrir sig telur úrskurðarnefndin sig ekki hafa forsendur til að vísa beiðni kæranda frá á þeim grundvelli að hann hafi kært málið til úrskurðarnefndarinnar án þess að hafa kynnt sér svör sveitarfélagsins. Hefur nefndin þá jafnframt í huga að sú afstaða sveitarfélagsins að synja beri beiðninni, að því marki sem hún tekur til upplýsinga um kostnað við hvert og eitt dómsmál, liggur fyrir með skýrum og rökstuddum hætti. Með vísan til þess mun nefndin taka þennan þátt kærunnar til umfjöllunar.
Eins og vikið var að hér að framan byggir Borgarbyggð synjun sína á upplýsingum um sundurliðaðan kostnað vegna hvers og eins dómsmáls á því að slík sundurliðun hafi ekki verið tekin saman og því séu gögn þar að lútandi ekki fyrirliggjandi.
Réttur til aðgangs að gögnum tekur til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdum við fyrrnefnda ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga er meðal annars tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Upplýsingalög leggja því ekki skyldu á þá aðila sem falla undir lögin til þess að útbúa ný gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur aftur á móti fram að þegar aðilum, sem falla undir gildissvið upplýsingalaga, berst beiðni um aðgang að upplýsingum beri þeim að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. laganna, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að gögnunum með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.
Þegar svo háttar til að beiðnin nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögnum er því ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. heldur ber stjórnvaldi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnunum þar sem umbeðnar upplýsingar eru að finna svo hann geti tekið afstöðu til þess hvort hann vilji fá þau afhent, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 738/2018, 804/2019 og 833/2019.
Samkvæmt þessu bar Borgarbyggð að taka afstöðu til þess, í tilefni af fyrstu beiðni kæranda, dags. 19. júlí 2019, hvort tilefni væri til að veita kæranda aðgang að reikningum og öðrum gögnum með kostnaðarupplýsingum vegna málareksturs þeirra mála sem kærandi tilgreindi. Í rökstuðningi sveitarfélagsins til kæranda, dags. 16. september 2019, kemur ekki fram að lagt hafi verið mat á hvort fyrirliggjandi séu gögn um greiðslur vegna málareksturs einstaka dómsmála og í kjölfarið metið hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim, heldur verður ráðið af gögnum málsins að ákveðið hafi verið að afgreiða beiðni kæranda með því að taka saman upplýsingar úr þessum fyrirliggjandi gögnum um heildarkostnað.
Þar sem ekki hefur farið fram mat á þeim gögnum sem beiðni kæranda lýtur að hefur hún ekki hlotið þá meðferð sem upplýsingalög gera kröfu um. Vegna þessa annmarka verður ekki hjá því komist að fella ákvörðun Borgarbyggðar frá 16. september 2019 úr gildi að því er varðar aðgang að sundurliðuðum kostnaði vegna málareksturs tiltekinna dómsmála og vísa henni aftur til sveitarfélagsins til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
2.
Í öðru lagi er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningi sveitarfélagsins við LEX- lögmannsstofu vegna málareksturs þess við kæranda. Borgarbyggð telur óheimilt að veita kæranda aðgang að gögnunum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga og 1. mgr. 17. gr. laga um opinber innkaup.Úrskurðarnefnd telur kæranda hafa hagsmuni umfram almenning af því að fá aðgang að samningnum, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingamál, en með honum felur Borgarbyggð tilgreindri lögmannsstofu að taka að sér málarekstur við kæranda. Um rétt kæranda til aðgangs að samningnum fer því eftir 14. gr. upplýsingalaga.
Réttur til aðgangs að gögnum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga lýtur m.a. takmörkunum á grundvelli 3. mgr. greinarinnar. Í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum. Verður því að leggja mat á hvort vegi þyngra, hagsmunir kæranda til aðgangs að upplýsingum um einingarverð lögmannsstofunnar sem Borgarbyggð samdi við um málareksturinn eða hagsmunir lögmannsstofunnar af því að upplýsingarnar fari leynt.
Þegar 14. gr. upplýsingalaga er túlkuð þarf að fara fram mat á því hvort upplýsingar í gögnum séu þess eðlis að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að þeim samkvæmt 9. gr. laganna.
Í 9. gr. upplýsingalaga segir eftirfarandi:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Að því er varðar takmörkun upplýsingalaga á aðgangi að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila segir í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Í 1. mgr. 17. gr. laga um opinber innkaup segir eftirfarandi:
„Kaupanda er óheimilt að láta af hendi viðkvæmar upplýsingar sem fyrirtæki hefur lagt fram sem trúnaðarupplýsingar. Til slíkra upplýsinga teljast upplýsingar um rekstur, sértækar tæknilausnir, einingarverð, fjárhagsmálefni og viðskipti og aðrar þær upplýsingar sem skaðað geta hagsmuni fyrirtækisins ef aðgangur er veittur að þeim.“
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna kemur eftirfarandi fram:
„Ákvæðið hefur ekki áhrif á skyldu aðila til að leggja fram gögn samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, nr. 140/2012, en í þessu felst m.a. að kaupanda ber að upplýsa um heildartilboðsfjárhæð og samningsfjárhæð vegna innkaupa. Þrátt fyrir það skal kaupanda ekki vera skylt að afhenda gögn sem eru til þess fallin að raska samkeppni eða skaða viðskiptahagsmuni fyrirtækis og farið hefur fram á að gætt sé trúnaðar um slík gögn í innkaupaferli. Er hér t.d. átt við upplýsingar um einingarverð eða sérstakar tæknilausnir sem bjóðandi leggur fram í innkaupaferli. Ekki er æskilegt að viðkvæmar viðskipta- og fjárhagsupplýsingar um fyrirtæki verði gerðar aðgengilegar samkeppnisaðilum vegna þátttöku í opinberum innkaupum og er slík framkvæmd til þess fallin að raska samkeppni á markaðnum sem gengur gegn almennu markmiði laganna. Allar takmarkanir á almennum upplýsingarétti ber þó að túlka þröngt enda mikilvægt að gagnsæis sé gætt í opinberum innkaupum.“
Í úrskurðarframkvæmd hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál lagt áherslu á rétt almennings til aðgangs að upplýsingum um kaup stjórnvalda á vörum og þjónustu enda eigi almenningur ríkan rétt á því að kynna sér hvernig opinberu fé er ráðstafað, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 751/2018, 806/2019, 818/2019, 873/2020, 876/2020.
Úrskurðarnefndin hefur í því sambandi tekið fram að ekki verði dregin almenn ályktun um aðgang almennings að einingarverði í tilboðum útboða eða annarra tilboðsumleitana enda verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort takmarka beri aðgang að slíkum upplýsingum á grundvelli upplýsingalaga, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. 852/2019. Við mat á því hvort almenningur eigi rétt til slíkra upplýsinga er litið til þess hvort þær varði mikilvæga virka viðskiptahagsmuni og hvort birting upplýsinganna sé til þess fallin að geta valdið fyrirtæki eða lögaðila tjóni.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni samningsins við LEX lögmannsstofu sem um ræðir í þessu máli. Í samningnum koma fram upplýsingar um verð á tímaeiningu en tekið er fram að það sé ákveðið í samræmi við gjaldskrá lögmannstofunnar en samningurinn var undirritaður árið 2015.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verða upplýsingar um verð samkvæmt gjaldskrá ekki felldar undir 9. gr. upplýsingalaga, enda má ætla að upplýsingar um gjaldskrá fyrirtækja séu kaupendum að jafnaði aðgengilegar ef eftir þeim er óskað. Því telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki að sveitarfélaginu hafi verið heimilt að synja beiðni kæranda um aðgang að samningi þess við lögmannsstofu, hvorki á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga né á grundvelli 9. gr. laganna.
Hvað varðar önnur ákvæði samningsins verður ekki séð að þar komi fram upplýsingar sem telja má að falli undir mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni í skilningi 9. gr. upplýsingalaga og sem valdið geta lögmannsstofunni tjóni verði kæranda veittur aðgangur að þeim. Þá inniheldur samningurinn ekki upplýsingar um samskipti vegna könnunar á réttarstöðu eða undirbúnings dómsmáls, sbr. 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, enda hélt sveitarfélagið því ekki fram að heimilt væri að undanþiggja samninginn upplýsingarétti á grundvelli þeirrar valkvæðu heimildar sem fram kemur í ákvæðinu. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærandi eigi rétt til aðgangs að samningnum.
3.
Í þriðja lagi er deilt um rétt kæranda til aðgangs að minnisblaði sem tekið var saman að beiðni sveitarstjórnarfulltrúa um lögfræðikostnað áranna 2017 og 2018. Ákvörðun sveitarfélagsins er byggð á því að um vinnugögn sé að ræða.Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eru vinnugögn undanþegin upplýsingarétti. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Í athugasemdunum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið umbeðin gögn en um er að ræða yfirlit yfir lögfræðikostnað sveitarfélagsins árin 2017 og 2018. Kemur þar fram dagsetning bókunar á kostnaði, nafn fyrirtækis sem greitt var til, fjárhæð vsk-upphæðar, fjárhæð án vsk., samtala og heiti þess verkefnis sem greitt var fyrir.
Til þess að gagn teljist vinnugagn verður það að vera undirbúningsgagn í reynd. Upplýsingar um fjárhæðir greiðslna vegna kaupa á þjónustu varða ekki undirbúning máls heldur lúta þær að því hvernig opinberu fé var ráðstafað. Minnisblaðið er því ekki vinnugagn í skilningi 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og verður það því ekki undanþegið upplýsingarétti almennings á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þá er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að sveitarfélaginu sé ekki óheimilt að veita aðgang að upplýsingunum vegna 9. gr. upplýsingalaga en um er að ræða upplýsingar um ráðstöfun opinbers fjár. Ber því Borgarbyggð að veita kæranda aðgang að minnisblaðinu.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Borgarbyggðar um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um sundurliðaðan kostnað vegna máls nr. E-176/2012 fyrir Héraðsdómi Vesturlands, máls nr. 718/2013 fyrir Hæstarétti Íslands, mál nr. E-81/2016 fyrir Héraðsdómi Vesturlands, auk upplýsinga um áfallinn kostnað vegna máls nr. 261/2019 við Landsrétt, er felld úr gildi og er beiðninni vísað aftur til sveitarfélagsins til nýrrar og lögmætrar meðferðar.Borgarbyggð ber að veita kæranda aðgang að samningi sveitarfélagsins við LEX lögmannsstofu, dags. 30. september 2015, og minnisblaði vegna lögfræðikostnaðar árin 2017 og 2018.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir