7. september 2022 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 334/2022 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 7. september 2022 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 334/2022

í stjórnsýslumáli nr. KNU22060055

Kæra [...]

og barns hennar

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 28. júní 2022 kærði [...], fd[...], ríkisborgari Nígeríu (hér eftir kærandi), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 9. júní 2022, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir kæranda og barns hennar, [...], fd. [...], ríkisborgara Nígeríu, um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa þeim frá landinu.

Kærandi krefst þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og umsóknir hennar og barns hennar um alþjóðlega vernd verði teknar til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 en til vara með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 42. gr. sömu laga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 18. desember 2021. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, 20. desember 2021, kom í ljós að fingraför hennar höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Hinn 12. janúar 2022 var upplýsingabeiðni beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 24. janúar 2022, kom fram að henni hefði verið veitt réttarstaða flóttamanns og að hún væri með gilt dvalarleyfi til 22. september 2026. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. 3. febrúar 2022, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað 9. júní 2022 að taka umsóknir kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kæranda 14. júní 2022 og kærði hún ákvarðanirnar 28. júní 2022 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 12. júlí 2022.

III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu. Umsókn hennar um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda og barns hennar til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hún fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda og barni hennar var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldu þau flutt til Ítalíu.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli barnsins kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í máli móður hans, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, laga um útlendinga og barnaverndarlaga nr. 80/2002, að hagsmunum hans væri ekki stefnt í hættu og honum yrði best borgið með því að fylgja móður sinni til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi vísar til viðtala sinna hjá Útlendingastofnun og annarra gagna málsins hvað málavexti varðar. Kærandi hafi eignast sitt fyrsta barn hér á landi rétt áður en Útlendingastofnunar hafi tekið ákvörðun í máli hennar. Kærandi sé þolandi mansals á Ítalíu og hafi mátt þola ofsóknir, líkamlegt og andlegt ofbeldi, ásamt því að hafa verið þvinguð í vændi. Í frásögn sinni hafi kærandi lýst ámælisverðum viðbrögðum ítalskra stjórnvalda þegar hún hafi leitað til þeirra til að fá aðstoð eftir þá ómannúðlegu meðferð sem hún hafi mátt þola þar í landi en kærandi tilheyri hópi viðkvæms hóps þolenda kynferðisofbeldis.

Kærandi byggir aðalkröfu sína á því að sérstakar ástæður séu uppi í máli hennar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hvergi í máli hennar sé að finna upplýsingar um að unnið hafi verið heildstætt mat á einstaklingsbundnum aðstæðum hennar í viðtökuríki, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, með hliðsjón af því að hún sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, með ungabarn á framfæri sínu og sé fórnarlamb alvarlegs andlegs, líkamlegs og kynferðislegs ofbeldis á Ítalíu. Enda þótt gerðar hafi verið endurbætur á lögum og reglum virðast viðbrögð ítalskra stjórnvalda og sú vernd sem þeim beri að veita flóttamönnum enn verulega ábótavant. Í a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga komi fram að íslensk stjórnvöld geti hafnað því að taka til efnismeðferðar hér á landi umsóknir einstaklinga sem hlotið hafi alþjóðlega vernd í öðrum ríkjum og hafi ekki þurft að sæta ofsóknum þar. Kærandi hafi hins vegar þurft að sæta ofsóknum til margra ára bæði fyrir og eftir að ítölskum stjórnvöldum hafi verið gert viðvart um aðstæður hennar og henni hafi ekki verið veitt sú aðstoð og stuðningur sem yfirvöldum hafi borið að veita henni og ófæddu barni hennar.

Þegar litið sé til rökstuðnings Útlendingastofnunar hvað varðar 42. gr. laga um útlendinga komi fram að hár þröskuldur sé gagnvart því að ákvæðið gildi fyrir einstaklinga í viðkvæmri stöðu. Þá leiti stofnunin rökstuðnings í máli A.S. gegn Sviss (nr. 39350/13) en það mál sé að mati kæranda ekki fordæmisgefandi í þessu samhengi. Í málsforsendum kæranda megi skýrt sjá að hér liggi fyrir hrein og bein mismunun og viljaleysi ítalskra stjórnvalda til að vernda og veita kæranda nauðsynlega aðstoð bæði fyrir og eftir að þeim hafi verið kunnugt um aðstæður hennar. Þá vísar kærandi á bug þeirri afstöðu Útlendingastofnunar að vísa til fordæmis í máli Samsam Mohammed Hussein gegn Ítalíu og Hollandi (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Vísað er til þess að ekki sé aðeins um verulega ámælisverð viðbrögð ítalskra stjórnvalda að ræða heldur langvarandi misnotkun, ofbeldi og ofsóknir sem kærandi hafi mátt þola eftir að ítölsk stjórnvöld hafi verið upplýst um aðstæður hennar þar.

Ljóst sé að mikil hætta muni steðja að barni kæranda við þær aðstæður sem kærandi hafi mátt búa við á Ítalíu. Börn þolenda mansals séu í sérstökum áhættuhópi bæði vegna þess að þeim sé stundum rænt í því skyni að kúga foreldra þeirra eða börnin upplifi ofbeldi sjálf, séu látin vinna og jafnvel seld eða misnotuð á annan hátt.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] kona sem stödd er einsömul hér á landi ásamt barni sínu sem hún eignaðist hér á landi [...]. Kærandi er handhafi alþjóðlegrar verndar á Ítalíu, með gilt dvalarleyfi þar í landi til 22. september 2026 og kveðst hafa dvalið þar frá árinu 2007. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að hafa verið þolandi mansals á Ítalíu en komist úr þeim aðstæðum eftir að mansalið var kært til lögreglu á árinu 2012. Þá greindi hún frá því að hafa haft aðgang að heilbrigðiskerfi landsins en þurft að greiða fyrir allan lækniskostnað sjálf. Hún hafi búið í leiguhúsnæði á Ítalíu síðan árið 2012 og unnið m.a. við þrif og umönnun. Þá hafi kærandi einnig fengið fjárhagsaðstoð frá ítölskum yfirvöldum í tvo mánuði. Þá greindi kærandi frá því að fá verki í fótleggi og hné þegar hún gangi langt og þá sé hún einnig að glíma við vandamál í hendi eftir ofbeldi. Kærandi kveðst óttast aðila á Ítalíu sem beittu hana mansali og hafi haldið áfram að ógna henni eftir að mansalinu lauk.

Réttarstaða barns kæranda

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur m.a. fram að sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra skuli það almennt viðurkennt að hagsmunum barns sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem heild og rétt hennar til að vera saman.

Kærandi er stödd einsömul hér á landi ásamt ungabarni sínu sem hún eignaðist á Íslandi [...]. Það er ekkert í gögnum málsins sem bendir til annars en að barn kæranda sé almennt við góða heilsu og tengsl þess við móður sína séu sterk. Það er því mat nefndarinnar að allt bendi til þess að hagsmunum barns kæranda sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða barns kæranda verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Þar sem barn kæranda er í fylgd móður sinnar hér á landi verður tekin afstaða til einstaklingsbundinna aðstæðna og réttarstöðu þess í sama úrskurði og móður þess sem er hér til meðferðar.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins er kærandi handhafi alþjóðlegrar verndar á Ítalíu og hefur gilt dvalarleyfi þar í landi til 22. september 2026. Að mati kærunefndar telst sú vernd sem kærandi nýtur á Ítalíu virk alþjóðleg vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Amnesty International Report 2021/2022 – Italy (Amnesty International, 29. mars 2022);
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2021 (European Asylum Support Office, 28. júní 2022);
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, uppfært 20. maí 2022);
Asylum Information Database. Housing out of reach. The reception of refugees and asylum seekers in Europe (European Council on Refugees and Exiles, 31. maí 2019);
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerence, 7. júní 2016);
Freedom in the World 2022 – Italy (Freedom House, febrúar 2022);
Italy 2021 Human Rights Report (United States Department of State, 12. apríl 2022);
The Journey of Hope: Education for Refugee and Unaccompanied Children in Italy (Education International Research, 31. maí 2017);
Reception conditions in Italy. Updated report on the situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees, in Italy (Swiss Refugee Council, 21. janúar 2020);
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human beings by Italy (Council of Europe: Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings, 25. janúar 2019);
Report of mission to Italy on racial discrimination, with a focus on incitement to racial hatred and discimination (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2019);
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, desember 2019);
Trafficking in Persons Report (United States Department of State, 1. júlí 2021);
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);
Upplýsingar af vefsíðu Amnesty International (www.amnesty.org);
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati – (http:www.cir-onlus.org/en/);
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (www.hatecrime.osce.org/italy);
Upplýsingar af vefsíðu ítalska menntamálaráðuneytisins (https://www.miur.gov.it/web/ guest/scuola-dell-infanzia);
Upplýsingar af vefsíðu félagasamtakanna L'Albero della Vita (http://www.alberodellavita.org/en/varcare-la-soglia);
Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 7. september 2022);
Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 7. september 2022) og
World Report 2021 – European Union (Human Rights Watch, 13. janúar 2021).

Samkvæmt framangreindum gögnum eru dvalarleyfi einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og einstaklinga með viðbótarvernd gefin út til fimm ára en að þeim tíma liðnum geta handhafar sótt um ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu. Í framangreindri skýrslu European Council on Refugees and Exiles (ECRE) kemur fram að til að endurnýja dvalarleyfi sitt þar í landi þurfi að fylla út þar til gert eyðublað og senda það með bréfpósti en málsmeðferðin geti tekið allt upp í nokkra mánuði. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns geti öðlast ríkisborgararétt að fimm árum liðnum en einstaklingar með viðbótarvernd að tíu árum liðnum, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns fái útgefin flóttamannavegabréf (í. documenti di viaggio) með fimm ára gildistíma en handhafar viðbótarverndar geti fengið svonefnt ferðaleyfi (í. titolo di viaggio). Af framangreindum gögnum verður þó ekki séð að á Ítalíu sé munur á réttindum einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og handhafa viðbótarverndar hvað varðar aðgang að húsnæði, heilbrigðisþjónustu og atvinnuleyfi.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Í framangreindri skýrslu ECRE kemur m.a. fram að húsnæðisaðstoð við einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar sé af skornum skammti. Samkvæmt upplýsingum af vefsíðu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins tóku ný lög nr. 130/2020 gildi árið 2020 sem kveða á um breytingar á móttökumiðstöðvum og búsetuúrræðum fyrir flóttamenn og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Samkvæmt ákvæðum laganna hefur móttöku- og húsnæðiskerfið SIPRIOMI, sem áður var einungis ætlað þeim sem hlotið hafa alþjóðlega vernd og fylgdarlausum börnum, verið endurskipulagt og fengið nýtt nafn, SAI (e. System of accommodation and integration). Búsetuúrræðinu er núna skipt í tvennt; annars vegar móttökumiðstöðvar og búsetuúrræði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og hins vegar búsetuúrræði og þjónustu fyrir þá sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu. SAI er þó áfram aðallega ætlað handhöfum alþjóðlegrar verndar og fylgdarlausum börnum. Þegar einstaklingar hafi fengið inngöngu í SAI úrræði megi þeir dvelja þar í sex mánuði með möguleika á framlengingu í eitt ár og í undantekningartilvikum enn lengur. SAI sé rekið af sveitarfélögum og frjálsum félagasamtökum og eigi búsetumiðstöðvarnar m.a. að tryggja þeim sem dvelji þar túlkaþjónustu, lögfræðiaðstoð, tungumálakennslu, heilbrigðisþjónustu, félags- og sálfræðiþjónustu og fleira. Þá eigi handhafar alþjóðlegrar verndar rétt á stuðningi við aðlögun og aðstoð við atvinnuleit. Aftur á móti séu ekki nógu mörg SAI úrræði til að mæta þeim fjölda sem hafi fengið alþjóðlega vernd. Í framangreindri skýrslu ECRE kemur m.a. fram að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar og hafi dvalarleyfi á Ítalíu hafi sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar. Hins vegar sé atvinnuleysi mikið og einstaklingar með alþjóðlega vernd eigi oft í erfiðleikum með að finna atvinnu við hæfi en eigi, líkt og ítalskir ríkisborgarar, rétt á aðstoð þeirri sem vinnumiðlanir veiti. Þá hafi einstaklingar sem njóti alþjóðlegrar verndar á Ítalíu almennt sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til velferðarþjónustu. Aftur á móti sé í einhverjum tilvikum gerð krafa um búsetu á Ítalíu í ákveðinn tíma, t.a.m. sé tiltekin aðstoð við framfærslu eingöngu veitt einstaklingum sem hafi búið í tíu ár á Ítalíu. Þá er unnt að sækja aðstoð til félagasamtaka á Ítalíu, m.a. samtakanna L'Albero della Vita, en samkvæmt upplýsingum á vefsíðu samtakanna veita þau m.a. einstæðum mæðrum fjárhags- og húsnæðisstuðning, sálfræðiráðgjöf og aðstoð við félagslega og efnahagslega aðlögun að samfélaginu.

Í skýrslu ECRE kemur fram að hægt sé að skrá fæðingu barns á spítala innan þriggja daga frá fæðingu eða síðar í sveitarfélagi viðkomandi að framlögðum persónuskilríkum. Þá kemur fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu geti sótt um fjölskyldusameiningu, þ á m. við barn undir 18 ára aldri. Á heimasíðu ítalska menntamálaráðuneytisins kemur fram að foreldrar barna á aldrinum þriggja mánaða til tveggja ára geti sótt um aðgang að vöggustofum en aðgengi að þeim sé stjórnað af hverju sveitarfélagi fyrir sig. Börn á aldrinum þriggja til sex ára hafi aðgang að leikskólum sem séu hluti af samfelldri menntastefnu landsins og opinberir leikskólar séu gjaldfrjálsir. Í skýrslu ECRE og skýrslu samtakanna Education International Research kemur m.a. fram að ítölsk lög kveði á um skólaskyldu til 16 ára aldurs. Öll börn sem dvelja á ítölsku yfirráðasvæði eigi því rétt á skyldubundinni menntun frá sex til 16 ára aldurs, til jafns við ítalska ríkisborgara, án tillits til réttarstöðu þeirra á Ítalíu og án endurgjalds. Þá eigi erlend börn rétt á sérstakri aðstoð hafi þau sérþarfir og jafnframt bjóði sumir skólar upp á sérstakt undirbúningsnámskeið til að aðstoða erlenda nemendur við að aðlagast skólanum. Þegar erlend börn leggi fram umsókn um skólavist þá sé krafist sömu upplýsinga um barnið og hjá ítölskum börnum en skortur á framlagningu gagna komi ekki í veg fyrir að barn sé skráð í skólann.

Í framangreindri skýrslu ECRE kemur m.a. fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd, bæði börn og fullorðnir, eigi sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, að því gefnu að þeir hafi skráð sig inn í heilbrigðiskerfið. Slík skráning sé háð því að umsækjandi hafi skráð lögheimili sem eðli máls samkvæmt geti verið hindrun fyrir einstaklinga sem séu án fastrar búsetu. Skráning í heilbrigðiskerfið falli ekki sjálfkrafa úr gildi meðan á málsmeðferð endurnýjunar dvalarleyfisins standi en í framkvæmd geti einstaklingar með útrunnin dvalarleyfi átt í erfiðleikum með að nálgast heilbrigðisþjónustu. Sjúklingar þurfi almennt að greiða hluta þess kostnaðar sem falli til vegna heilbrigðisþjónustu sem þeir nýti sér en frá því séu þó undantekningar, t.d. í þeim tilvikum þegar sjúklingar séu utan vinnumarkaðar og án annarrar framfærslu. Mismunandi túlkun á reglum um greiðsluþátttöku sjúklinga hafi þó leitt til þess að í sumum sveitarfélögum hafi verið gerð krafa um að einstaklingar sem njóti alþjóðlegrar verndar en séu utan vinnumarkaðar greiði kostnað við heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt framangreindum heimildum eru því ýmsar aðgangshindranir þegar kemur að heilbrigðiskerfinu á Ítalíu, m.a. vegna tungumálaörðugleika.

Af framangreindum skýrslum verður jafnframt ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna eru vandamál á Ítalíu. Í framangreindri skýrslu Mannréttindastofnunar Sameinuðu þjóðanna, vegna sendifarar árið 2019 um mismunun á grundvelli kynþáttar, komi fram að í ítalskri löggjöf sé kveðið á um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Þá sé í stjórnarskrá landsins kveðið á um vernd ákveðinna hópa, þ. á m. útlendinga. Ítölsk yfirvöld hafi tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum. Á Ítalíu sé starfrækt stofnun (í. Ufficio Nazionale Antidiscriminazioni Razziali (UNAR)) sem hafi það hlutverk að berjast gegn hvers kyns mismunun. Einstaklingar sem telji sig hafa orðið fyrir mismunun þ. á m. vegna kynþáttar eða kynhneigðar og þurfi á aðstoð eða ráðgjöf að halda geti leitað til stofnunarinnar. Þá hafi stofnunin farið með umsjón eftirfylgni við aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance) sem hafi verið í gildi á árunum 2014-2016. Þá reki lögreglan stofnun sem hafi það hlutverk að bæta forvarnir og aðgerðir lögreglu við hatursglæpum (í. Osservatorio per la Sicurezza Contro gli Atti Discriminatori). Stofnuninni sé m.a. ætlað að auka þjálfun lögreglufólks og stuðla að því að hatursglæpir séu tilkynntir og skráðir. Stofnunin sé með netfang þar sem unnt sé að tilkynna mismunun á grundvelli m.a. kynþáttar, ríkisfangs og trúar. Þær tilkynningar sem teljist geta falið í sér glæpsamlegt athæfi séu áframsendar til lögreglu til rannsóknar en aðrar séu áframsendar til UNAR. Þá standi dómstólar landsins styrkum fótum sem hafi stuðlað að virkri framkvæmd hluta löggjafar um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Þá hafi rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varði mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis á árunum 2016 til 2018. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu getur leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Framangreindar skýrslur, s.s. skýrsla bandaríska utanríkisráðuneytisins um mansal og skýrsla sérfræðinga um aðgerðir gegn mansali (GRETA), bera með sér að þrátt fyrir að mansal sé vandamál á Ítalíu þá hafi ítölsk stjórnvöld sýnt verulega viðleitni í baráttunni gegn mansali. Í framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um mansal er þeim löndum sem skýrslan tekur til skoðunar raðað í fjóra mismunandi flokka í samræmi við viðmið laga um vernd þolenda mansals (e. Trafficking Victims Act (TVPA)). Í skýrslunni kemur fram að uppröðunin snúi að því hversu langt stjórnvöld viðkomandi landa gangi til að mæta þeim lágmarksviðmiðum sem TVPA mæli fyrir um. Í skýrslunni kemur fram að ítölsk stjórnvöld séu í flokki 2 og að þrátt fyrir að þau uppfylli ekki að öllu leyti umrædd lágmarksviðmið þá hafi þau sýnt aukna viðleitni í baráttunni gegn mansali á árinu 2021, s.s. með því að bera kennsl á og aðstoða þolendur, auka fjármagn til umönnunar þolenda, þjálfun löggæslufólks og aukinni alþjóðlegri samvinnu. Af skýrslunum má jafnframt sjá að skimað sé eftir þolendum mansals í samstarfi við frjáls félagasamtök, lögreglu og starfsfólk útlendingayfirvalda auk þess sem að þeir sem hafi gerst brotlegir séu sóttir til saka. Þá séu ítölsk stjórnvöld í samstarfi við frjáls félagasamtök og alþjóðleg samtök um að veita þolendum íverustað og þjónustu. Í framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2021 kemur m.a. fram að yfirvöld á Ítalíu sæki gerendur sem beiti konur ofbeldi til saka en þolendur neiti þó oft að leggja fram kærur vegna ótta, skammar eða vanþekkingar á lögunum. Þá sé starfrækt neyðarlína fyrir þolendur ofbeldis sem þurfi aðstoð og tímabundinn dvalarstað.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og umsækjandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst umsækjandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að umsækjandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og umsækjandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Þá skuli líta til þess, í tilviki þungunar, hvort umsækjanda standi til boða fullnægjandi fæðingaraðstoð í viðtökuríki. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar hefur heilsufar umsækjanda takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] kona sem er stödd hér á Íslandi ásamt ungabarni sínu sem hún eignaðist hér á landi. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að andleg heilsa hennar væri góð en að hún fengi verki í fótleggi og hné þegar hún gengi langt og þá glími hún einnig við verki í hendi eftir ofbeldi á Ítalíu. Þá verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að barn kæranda sé við góða heilsu. Í læknisvottorði frá Göngudeild sóttvarna, dags. 27. janúar 2022, kemur fram að læknisskoðun hafi farið fram í samræmi við ákvæði sóttvarnarlaga nr. 19/1997.

Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 3. febrúar 2022, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda, sem nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns, jafnframt leiðbeint með tölvubréfi kærunefndar, dags. 29. júní 2022, um framlagningu frekari gagna í málinu. Engin frekari heilsufarsgögn bárust. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda og barns hennar sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar þeirra og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður þeirra. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar þeirra geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda eða barns hennar sé með þeim hætti að þau teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Í því sambandi er sérstaklega vísað til þess að meðferð telst að jafnaði ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana, sbr. 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Að mati kærunefndar er heilsufar kæranda og barns hennar ekki þess eðlis að ástæða sé til að víkja frá þessari meginreglu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður á Ítalíu verður ráðið að kærandi og barn hennar hafi aðgang að grunnheilbrigðisþjónustu þar í landi en eins og áður hefur verið rakið eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu að lögum sambærilegan rétt á heilbrigðisþjónustu og ríkisborgarar Ítalíu þó að þeir þurfi í einhverjum tilvikum að yfirstíga ákveðnar hindranir til að nýta rétt sinn. Þá hefur kærandi greint frá því að hafa haft aðgang að heilbrigðiskerfinu þar í landi. Telur kærunefnd því að aðstæður kæranda og barns hennar tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda og barns hennar geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða að hún geti vænst þess að staða hennar, í ljósi sömu ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í framangreindum skýrslum og gögnum um aðstæður á Ítalíu kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd þar í landi hafi sama rétt á heilbrigðisþjónustu og ítalskir ríkisborgar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Framangreint fær að auki stoð í frásögn kæranda. Þótt skýrslur um aðstæður á Ítalíu bendi til þess að aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar þar í landi séu að einhverju leyti lakari en aðstæður þeirra hér á landi, m.a. m.t.t. félagslegrar aðstoðar og aðgangs að félagslegum húsnæðisúrræðum, er það mat nefndarinnar að almennar aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær, einar og sér, teljist til sérstakra ástæðna. Í því sambandi hefur nefndin jafnframt litið til þess sem fram kemur í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga að efnahagslegar ástæður geti ekki talist til sérstakra ástæðna. Þá er það mat kærunefndar að aðstæður kæranda séu ekki slíkar að hún geti ekki borið sig eftir þeirri þjónustu sem hún á að lögum rétt á og þarf á að halda. Kærandi greindi frá því í viðtölum hjá Útlendingastofnun að hafa leigt húsnæði á Ítalíu og unnið fyrir sér frá því árið 2012, þá hafi hún haft aðgang að heilbrigðiskerfi landsins og fengið fjárhagsaðstoð frá ítölskum stjórnvöldum.

Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að hafa verið neydd til að stunda vændi er hún kom til Ítalíu árið 2007. Á árinu 2012 hafi lögregla haft afskipti af ofbeldi er kærandi var beitt og þá hafi hún greint frá því að hafa verið neydd til að stunda vændi. Viðkomandi aðili hafi verið handtekinn og setið í fangelsi í einhvern tíma. Í kjölfarið hafi kærandi losnað úr aðstæðum sínum en eftir það fengið hótanir frá þeim er hafi staðið að baki mansalinu. Af framangreindum gögnum verður ráðið að kærandi geti leitað til lögregluyfirvalda eða annarra þar til bærra yfirvalda óttist hún um öryggi sitt eða barns síns þar í landi og að yfirvöld beiti sér gegn þeim sem beiti konur ofbeldi. Auk þess sé starfrækt sérstök neyðarlína fyrir þolendur ofbeldis sem þurfi aðstoð og tímabundinn dvalarstað. Þá getur kærandi leitað til lögreglu óttist hún þá aðila sem hafi staðið að baki mansali hennar auk þess sem hún geti leitað eftir aðstoð og stuðningi hjá félagasamtökum sem m.a. veiti þolendum mansals íverustað. Það breytir ekki þessu mati að kærandi hafi lýst atvikum eftir að hún hafi losnað undan mansali sem varða ofbeldi og ógnanir af hálfu þeirra aðila sem að mansalinu stóðu. Samkvæmt kæranda hafi hún tilkynnt eitt atvik til lögreglu og telji viðbrögð hennar ekki hafa verið fullnægjandi í því tilviki og því ekki leitað til lögreglu frekar. Með vísan til þess er að framan er rakið um aðstæður á Ítalíu telur kærunefnd að umsækjandi geti leitað til lögreglu, annarra yfirvalda eða eftir atvikum frjálsra félagasamtaka á Ítalíu og fengið viðeigandi aðstoð og vernd gegn framferði þessara aðila gerist þess þörf.

Kærandi hefur ekki sýnt fram á að aðrar aðstæður hennar í viðtökuríki séu slíkar að viðmið tengd alvarlegri mismunun, sambærileg þeim sem 32. gr. a reglugerðarinnar lýsir, leiði til þess að taka beri umsókn hennar til efnismeðferðar hér á landi.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem skapast hafa vegna Covid-19 faraldursins. Með vísan til framangreinds, þ.m.t. þeirra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér, telur nefndin ljóst að verulega hafi dregið úr þeirri óvissu sem til staðar var í upphafi Covid-19 faraldursins og að ekkert bendi til þess að þjónusta til handhafa alþjóðlegrar verndar á Ítalíu hafi skerst á síðustu mánuðum þannig að það geti leitt til þess að taka eigi mál kæranda til efnismeðferðar hér á landi. Þá er bólusetning langt á veg komin í flestum aðildarríkjum Evrópusambandsins, þ.m.t. viðtökuríkinu. Auk þess hefur kærandi lagt fram Covid-19 bólusetningarvottorð og því ljóst að hún hefur hlotið bólusetningu þar í landi.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga koma fram sérviðmið er varða börn og ungmenni. Þar segir m.a. að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna skuli hagsmunir barnsins hafðir að leiðarljósi. Þá segir að við mat á hagsmunum barns skuli meðal annars að líta til þess hvort flutningur til viðtökuríkis hafi í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist eða muni aðskiljast. Líkt og að framan er rakið er kærandi handhafi alþjóðlegrar verndar á Ítalíu. Líkt og áður greinir fæddist barn kæranda hér á landi. Kærunefnd telur ljóst af framangreindum gögnum að barn kæranda geti fengið dvalarleyfi á Ítalíu á grundvelli alþjóðlegrar verndar móður sinnar. Það er mat kærunefndar á grundvelli framangreindra upplýsinga um aðstæður á Ítalíu og gagna málsins að flutningur kæranda og barns hennar til Ítalíu muni ekki hafa í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist. Að því er varðar aðgengi barna að menntun sé ljóst að það eigi lagalegan rétt á menntun á Ítalíu fram til a.m.k. 16 ára aldurs. Jafnframt geta foreldrar sótt um pláss á leikskóla fyrir börn sín frá 3 ára aldri.

Að öðru leyti og með vísan til niðurstöðu í máli kæranda og umfjöllunar um aðstæður barna með alþjóðlega vernd á Ítalíu er það mat kærunefndar að flutningur fjölskyldunnar til Ítalíu samrýmist hagsmunum barnsins þegar litið er m.a. til öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.

Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða kærunefndar að það sé ekki andstætt réttindum barns kæranda að umsókn kæranda verði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barns hennar er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæla með því að mál þeirra verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun 3. febrúar 2022 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að hún hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að hún sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína 18. desember 2021.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið rétt að hafa hliðsjón af þeim meginreglum sem Evrópudómstóllinn setur fram í dómum sínum að því leyti sem þær eru til skýringar á alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og eru samhljóma þeim.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr. og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallinn að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr. og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.

Í ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 70. mgr., kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki nái ekki því alvarleikastigi að teljast vanvirðandi meðferð og brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóti alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem standi til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að teljast brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæli gegn endursendingu, sbr. 71. mgr. ákvörðunarinnar. Málið varðaði flutning einstæðrar móður með tvö ung börn sem voru með viðbótarvernd til Ítalíu og komst dómstóllinn einróma að þeirri niðurstöðu að málsástæður hennar um að flutningur til Ítalíu væri brot á 3., 8. og 13. gr. mannréttindasáttmálans væru bersýnilega tilhæfulausar og að mál hennar væri af þeim sökum ekki tækt til meðferðar. Um inntak „sérstaklega sannfærandi mannúðarástæðna“ vísast til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N. gegn Bretlandi (nr. 26565/05), frá 27. maí 2008, 42. mgr., og Sufi og Elmi gegn Bretlandi (nr. 8319/07 og 11449/07) frá 28. nóvember 2011, 281.-292. mgr., en dómarnir setja háan þröskuld fyrir því að meðferð eða aðstæður teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra réttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. t.d. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr., og Ibrahim o.fl. gegn Þýskalandi, C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 og C‑438/17, frá 30. apríl 2019, 83.-85. mgr.

Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika tengdum aðbúnaði flóttamanna sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. t.d. dóm Evrópudómstólsins í máli N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann sæti þar eða við flutninginn ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda viðtökuríkis hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.

Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr. og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.

Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kæranda ekki slíkar vegna stöðu hennar sem einstaklingur með alþjóðlega vernd á Ítalíu að endursending hennar þangað verði talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Þá er ekki fallist á með kæranda að aðstæður hennar þar feli í sér ofsóknir í skilningi flóttamannahugtaksins gagnvart kæranda. Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki og einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsókna kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd hér á landi og flutningur þeirra til viðtökuríkis leiðir því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þar sem kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki telur kærunefnd jafnframt að tryggt sé að hún og barn hennar verði ekki send áfram til annars ríkis þar sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Samkvæmt framansögðu verða mál kæranda og barns hennar ekki tekin til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við hinar kærðu ákvarðanir

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi athugasemdir við ákvarðanir Útlendingastofnunar, þ. á m. við mat stofnunarinnar á stöðu hennar og þeim aðstæðum sem muni bíða hennar og barns hennar á Ítalíu.

Kærandi telur sig vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd áréttar að ákvörðun um hvort umsækjandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, lýtur að því hvort þörf sé á sérstökum stuðningi við umsækjanda í gegnum umsóknarferlið á meðan á dvöl hennar stendur hér á landi. Með vísan til 1. og 2. mgr. 25. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd ljóst að það mat samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem fram fer hjá Útlendingastofnun, sé ekki kæranlegt til kærunefndar og hafi ekki önnur réttaráhrif en sérstaklega er getið um í lögum og reglugerð.

Í greinargerð sinni til kærunefndar gerir kærandi athugasemdir við tilvísanir Útlendingastofnunar til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum Samsam Mohammed Hussein gegn Ítalíu og Hollandi (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013 og A.S. gegn Sviss (nr. 39350/13) og telur málin ekki fordæmisgefandi í máli sínu. Við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd ber stjórnvöldum að leggja mat á það hvort endursending umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis muni fela í sér brot á 1. og 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Við mat á 42. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem mælir fyrir um að enginn skuli sæta pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í hinni kærðu ákvörðun vísar Útlendingastofnun til framangreindra dóma í umfjöllun sinni um skilyrði 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Að mati kærunefndar hafa umræddir dómar Mannréttindadómstóls Evrópu fordæmisgildi við beitingu 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og þar af leiðandi vægi við mat á 42. gr. laga um útlendinga. Að framangreindu virtu er að mati kærunefndar ekki tilefni til að gera athugasemd við tilvísun Útlendingastofnunar til framangreindra dóma Mannréttindadómstóls Evrópu.

Kærunefnd hefur farið yfir hinar kærðu ákvarðanir að öðru leyti og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við þær.

Frávísun

Samkvæmt gögnum máls kom kærandi hingað til lands 18. desember 2021 og sótti um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsóknum kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hafa þau því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda og barni hennar því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði kærandi verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsókna þeirra hófst hjá Útlendingastofnun.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvarðanir Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Úrskurðarorð:

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

Þorsteinn Gunnarsson

Bjarnveig Eiríksdóttir Sandra Hlíf Ocares

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála