Úrskurður nr. 148/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 27. apríl 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 148/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16030006
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 1. mars 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 23. febrúar 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Noregs.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 5. janúar 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 12. janúar 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 22. janúar sl. barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 23. febrúar 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 1. mars sl. til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 14. mars 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 1. apríl sl.
Þann 14. apríl sl. kom kærandi fyrir kærunefndina og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.
Varðandi andmæli kæranda kom m.a. fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að ákvæði 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar yrði ekki túlkað á þann veg að fjölgun hælisumsókna í aðildarríkjum leiði ein og sér til þess að um sérstakar aðstæður væri að ræða í skilningi 2. mgr. 46. gr. a útlendingalaga. Ekkert benti til þess að flutningur kæranda til Noregs bryti í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar íslenska ríkisins. Þá var tekið fram að úrlausnir útlendingamála í Noregi heyri undir sérstaka stofnun (n. Utlendingsdirektoratet) og væru ákvarðarnir hennar kæranlegar til sérstakrar kærunefndar. Ekki væri því hægt að taka undir með kæranda að ummæli einstakra ráðamanna í Noregi gæfi tilefni til að ætla að ekki væri leyst úr málum hælisleitenda á einstaklingsgrundvelli. Var það mat Útlendingastofnunar að málsmeðferð stjórnvalda í Noregi væri í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Noregs, svo sem samning Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna frá árinu 1951 og mannréttindasáttmála Evrópu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er byggt á því að hæliskerfið í Noregi sé ekki jafn gott og látið sé af í ákvörðun Útlendingastofnunar.
Kærandi sé þess fullviss að norsk stjórnvöld muni synja honum um hæli sem flóttamaður þar sem hann komi frá [...] sem skilgreindur sé sem öruggt svæði af norskum stjórnvöldum. Þá muni norsk stjórnvöld ekki meta umsókn hans um hæli sem flóttamaður á einstaklingsgrundvelli.
Fram kemur að gríðarlegt álag sé á hæliskerfinu í Noregi og í ár sé búist við rúmlega þrefaldri aukningu í umsóknum um alþjóðlega vernd frá síðasta ári. Norsk stjórnvöld ráði illa við að afgreiða þann mikla fjölda umsókna sem borist hafi og dæmi séu um að hælisleitendur frá [...], sem beðið hafi í 14 mánuði eftir svari á fyrra stjórnsýslustigi, bíði enn svara. Það sé órökrétt að senda kæranda til Noregs þegar fyrir liggi að hann þurfi að bíða á annað ár eftir fyrstu niðurstöðu í máli sínu auk þess sem allt bendi til þess að ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar sem hér komi til skoðunar verði búið að taka breytingum þegar niðurstaða fæst í mál kæranda. Þá hafi norsk yfirvöld m.a. tekið upp á því að dreifa upplýsingum á helstu samfélagsmiðla í því skyni að letja fólk frá því að leita alþjóðlegrar verndar í Noregi. Enn fremur séu heimildir um vaxandi andúð í garð hælisleitenda og flóttamanna í Noregi og reglulega berist fréttir af íkveikjum í móttökumiðstöðvum landsins.
Jafnframt greinir í greinargerð kæranda að ráðuneytisstjóri norska forsætisráðuneytisins hafi nýlega lýst því yfir að norsk stjórnvöld stefni að því, í samvinnu við [...] stjórnvöld, að vísa [...] á brott til landsvæða innan [...] þar sem ekki standi yfir vopnuð átök. Þeir sem geti fundið öruggt skjól einhvers staðar í [...] ættu ekki að koma til Noregs. Í greinargerð er því haldið fram að með þessum ummælum virðist sem norsk stjórnvöld ætli ekki að virða þá meginreglu flóttamannaréttar að umsóknarríki sé óheimilt að gera heimaríki viðvart berist þeim umsókn um hæli, enda geti slíkar upplýsingar skapað hættu fyrir viðkomandi. Fram komi skýrslu Landinfo í Noregi að í [...] ríki öryggi. Af því leiði að kæranda verði synjað um hæli í Noregi á grundvelli búsetu sinnar í [...]. Þá er í greinargerð vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um endursendingar til [...] frá [...] 2014 og greint að þar komi fram að ástandið í [...] sé bæði hættulegt og óstöðugt. Stofnunin hafi mælst til þess að ríki sendi ekki einstaklinga frá [...] til baka nema að ástandið í landinu breytist umtalsvert og unnt verði að tryggja öryggi þeirra. Með endursendingu til Noregs taki íslensk stjórnvöld þannig ábyrgð á því að kæranda verði vísað aftur til [...]. Slík ákvörðun væri að mati kæranda ólögmæt með vísan í 45. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002. Þá vekur kærandi athygli kærunefndar á því að samkvæmt upplýsingum á heimasíðu norsku útlendingastofnunarinnar hafi [...] hælisumsókna frá ríkisborgurum [...] í Noregi verið hafnað á síðastliðnum 6 mánuðum.
Kærandi vísar, máli sínu til stuðnings, til 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 45. gr. laga um útlendinga, 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
Kærandi byggir á því að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kveði á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja umsækjendum um efnismeðferð hælisumsóknar en ekki skyldu. Samsvarandi heimild sé að finna í 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, þar sem fram komi að hverju aðildarríki sé heimilt að taka til meðferðar umsókn um alþjóðlega vernd sem ríkisborgari þriðja lands eða ríkisfangslaus einstaklingur leggur fram hjá því, jafnvel þótt það beri ekki ábyrgð á slíkri meðferð samkvæmt viðmiðunum sem mælt sé fyrir um í reglugerðinni.
Kærandi byggir kröfur sínar jafnframt á því að með ákvörðun sinni hafi Útlendingastofnun brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
1. Afmörkun úrlausnarefnis
Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Noregs. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.
2. Lagarammi
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
3. Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi.
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur og gögn um aðstæður og málsmeðferð í Noregi, sbr. m.a. Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013); Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011); Norway 2015 Human Rights Report (United States Department of State, apríl 2016); Information Note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (European Council on Refugees and Exiles, október 2015), auk upplýsinga af vefsíðum Landinfo (landinfo.no), norsku útlendingastofnunar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra samtaka fyrir hælisleitendur (www.noas.no) og norskra stjórnvalda; (www.regjeringen.no).
Kærandi ber fyrir sig að norsk yfirvöld sendi [...] umsækjendur um alþjóðlega vernd aftur til heimaríkis í bága við ákvæði flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Byggt er m.a. á því að synjunarhlutfall norskra yfirvalda á umsóknum [...] borgara sé mun hærra en meðaltal ríkja Evrópusambandsins og að norsk yfirvöld hafi lýst hluta [...] sem öruggt svæði í bága við tilmæli Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna.
Kærunefnd hefur yfirfarið tölfræðigögn frá Hagstofu Evrópusambandsins (Eurostat) en samkvæmt þeim er verulegur mismunur á hlutfalli synjana umsókna frá [...] ríkisborgurum á milli ríkja sambandsins. Þannig séu synjunarhlutföll Bretlands, Danmerkur, Svíþjóðar og Noregs nokkuð há en talsvert lægri í mörgum öðrum ríkjum svo sem Þýskalandi, Austurríki, Frakklandi og Ítalíu. Þó að fallast megi á að þessi tölfræði kunni að gefa til kynna að norsk yfirvöld túlki rétt til alþjóðlegrar verndar þröngt telur kærunefndin að synjunarhlutfall norskra yfirvalda hvorki nægileg ástæða til að synja um endursendingu með vísan til 45. gr. útlendingalaga né til að beita heimild 2. mgr. 46. gr. a s.l. og taka umsókn kæranda til efnismeðferðar. Þá telur kærunefnd að skilgreining norskra yfirvalda á tilteknum hlutum [...] sem örugg svæði ekki ein og sér gefa til kynna að meðferð umsókna um hæli kunni að brjóta í bága við bann við endursendingu útlendinga til svæðis þar sem líf þeirra eða frelsi kunni að vera í hættu, sbr. 45. gr. útlendingalaga. Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda eindregið til þess að málsmeðferð norskra yfirvalda sé nægilega vönduð og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að tryggja að réttur sé ekki brotin á þeim.
Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Noregi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Noregi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
4. Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 28. janúar ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.
5. Rannsóknarregla stjórnsýslulaga
Líkt og áður hefur komið fram heldur kærandi því fram að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Ekki hafi verið gengið nægjanlega vel úr skugga um að endursending kæranda til Noregs myndi ekki leiða til þess að hann yrði sendur aftur til heimalands. Gögn sem kærandi vísi í bendi til þess að miklum meirihluta einstaklinga frá [...] sé vísað aftur til heimalands og möguleikar þeirra á vernd í Noregi séu litlir.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, skal Útlendingastofnun sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á.
Við töku ákvörðunar í máli kæranda hjá Útlendingastofnun byggði stofnunin niðurstöðu sína á gögnum sem aflað var við rekstur málsins auk þeirra gagna sem kærandi lagði fram og skýrslna sem vísað var til í greinargerð kæranda. Kærunefndin hefur yfirfarið þau gögn og aðrar skýrslur er varða hælisumsækjendur í Noregi og málsmeðferð í hælismálum þar í landi og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Kærunefndin fær ekki séð að skort hafi á rannsókn máls kæranda hjá Útlendingastofnun og getur því ekki fallist á það með kæranda að stofnunin hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum og lögum um útlendinga.
Samantekt
Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Noregs með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það því niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Anna Valbjörg Ólafsdóttir Pétur Dam Leifsson