Úrskurður nr. 184/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 7. júní 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 184/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16030040
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 22. mars 2016 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], fd. [...], og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. mars 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Noregs.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar með vísan til sérstakra aðstæðna, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002 og 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi 7. janúar 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 13. janúar 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 21. janúar sl. barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 15. mars 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 22. mars sl. til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 23. mars 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 8. apríl 2016.
Þann 26. maí sl. kom kærandi fyrir kærunefndina og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.
Varðandi andmæli kæranda þá byggði Útlendingastofnun á því að kærandi kvaðst sjálfur hafa komið ólöglega til Noregs og því væru norsk stjórnvöld ábyrg fyrir hælisumsókn hans, sbr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þá hafi norsk stjórnvöld samþykkt endurviðtöku kæranda. Útlendingastofnun tók fram að dómar franskra dómstóla hafi ekki fordæmisgildi á Íslandi og því yrði ekki byggt á þeim í málinu. Varðandi ummæli og stefnubreytingar norsku ríkisstjórnarinnar þá var tekið fram að norsk ráðuneyti geti almennt ekki haft áhrif á störf norsku kærunefndar útlendingamála og að orð ráðherra innflytjendamála gæfu ekki tilefni til að ætla að horfið yrði frá því að leysa mál hælisleitenda á einstaklingsgrundvelli. Þá var tekið fram að ákvæði 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar yrði ekki túlkað á þann veg að fjölgun hælisumsókna í aðildarríkjum leiði ein og sér til þess að flutningur kæranda til Noregs brjóti í bága við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands. Í niðurstöðu Útlendingastofnunar var jafnframt tekið fram að beita þurfi undanþáguheimild 17. gr. af varkárni enda myndi annað leiða til þess að verulega drægi úr virkni kerfisins, auk þess sem tilviljunarkennd framkvæmd væri til þess fallin að draga úr trúverðugleika kerfisins.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi byggir kæru sína á því að hann hafi aldrei sótt um hæli í Noregi og að norska lögreglan hafi tekið fingraför af kæranda án þess að upplýsa hann um tilgang fingrafaratökunnar. Kærandi hafi frá upphafi kveðist hafa staðið í þeirri trú að fingraförin yrðu notuð til að kanna hvort hann væri á skrá yfir afbrotamenn. Kærandi kvaðst frá upphafi hafa ætlað til Kanada til þess að sækja um vernd. Í greinargerð kæranda er vísað til tveggja dóma fransks stjórnsýsludómstóls er varði töku fingrafara á grundvelli Eurodac-reglugerðarinnar. Tekið er fram að þó svo að íslensk stjórnvöld séu ekki bundin af niðurstöðum erlendra dómstóla sé það ekki óeðlileg krafa að stjórnvöld taki að minnsta kosti mið af úrlausnum dómstóla annarra Evrópuríkja þegar um er að ræða túlkun á reglugerð Evrópusambandsins sem Noregur, Ísland og Frakkland séu öll bundin af. Að mati kæranda sé um svo alvarlegan galla af hálfu norskra stjórnvalda að ræða að taka beri umsókn kæranda til efnismeðferðar á grundvelli 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og 2. mgr. 46. gr. a útlendingalaga með hliðsjón af sérstökum ástæðum.
Eftir að ákvörðun Útlendingastofnunar hafi verið birt kæranda hafi hann greint talsmanni sínum frá því að hann hafi orðið fyrir líkamsárás og hótunum þegar hann hafi dvalið í flóttamannabúðum í Noregi. Að sögn kæranda hafi hópur [...] sem styðji [...] beitt kæranda ofbeldi, en kærandi styðji ekki [...]. Kærandi kvaðst hafa leitað til norsku lögreglunnar en enga aðstoð fengið. Hann óttist þessa einstaklinga og um líf sitt verði hann sendur til Noregs. Meðfylgjandi greinargerð kæranda voru tvær ljósmyndir af áverkum sem ekki bera þó ótvírætt með sér af hverjum þær eru, en kærandi heldur því fram að þær séu af sér.
Í greinargerð kæranda er byggt á því að hæliskerfið í Noregi sé ekki jafn gott og látið sé af í ákvörðun Útlendingastofnunar. Norska ríkisstjórnin hafi nýlega kynnt breytingar á stefnu sinni í útlendingamálum er leiði til þess að stefna landsins í málefnum hælisleitenda verði ein sú strangasta í Evrópu.
Fram kemur að gríðarlegt álag sé á hæliskerfinu í Noregi og í ár sé búist við rúmlega þrefaldri aukningu í umsóknum um alþjóðlega vernd frá síðasta ári. Þá hafi norsk yfirvöld m.a. tekið upp á því að dreifa upplýsingum á helstu samfélagsmiðla í því skyni að letja fólk frá því að leita alþjóðlegrar verndar í Noregi. Enn fremur séu heimildir um vaxandi andúð í garð hælisleitenda og flóttamanna í Noregi og reglulega berist fréttir af íkveikjum í móttökumiðstöðvum landsins.
Í greinargerð kæranda er vísað til d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a, laga um útlendinga og lögskýringargagna að baki þeim. Þá er vísað til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a, kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu og að ákvæði 2. mgr. ákvæðisins geri kröfu til þess að mat fari fram í hverju tilviki fyrir sig um hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn verði tekin til efnismeðferðar.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
1. Afmörkun úrlausnarefnis
Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Noregs. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.
2. Lagarammi
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
3. Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi.
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur og gögn um aðstæður og málsmeðferð í Noregi; Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013); Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011); Norway 2015 Human Rights Report (United States Department of State, apríl 2016); Information Note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (European Council on Refugees and Exiles, október 2015), auk upplýsinga af vefsíðum landinfo (landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra samtaka fyrir hælisleitendur (www.noas.no) og norskra stjórnvalda (www.regjeringen.no).
Samkvæmt gögnum málsins veita stjórnvöld í Noregi fullnægjandi vernd gegn brottvísun hælisleitenda til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi er ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her).
Gögn málsins benda til þess að telji kærandi sig vera í hættu eða öryggi hans ógnað í Noregi þá geti hann leitað til lögregluyfirvalda í landinu.
Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Noregi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Noregi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Kærandi ber fyrir sig að ekki hafi verið rétt staðið að töku fingrafara í Noregi. Hann kvaðst ekki hafa gert sér grein fyrir því að hann hafi sótt um hæli í Noregi þegar fingraför hans hafi verið tekin en kærandi hafi staðið í þeirri trú að aðeins væri verið að kanna sakaferil hans. Kærandi hefur engin gögn lagt fram sem leiða líkur að þessum staðhæfingum. Afstaða kærunefndar útlendingamála er sú að ekki skipti máli, í þessu sambandi, hvernig staðið var að töku fingrafara og skráningu kæranda í viðtökuríkinu þar sem það er ekki til þess fallið að hafa áhrif á efnislega niðurstöðu þessa kærumáls. Fyrir liggur að norsk stjórnvöld hafa fallist á að taka við kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sem mælir fyrir um skyldu ríkis til að taka aftur við hælisleitanda sem sótt hefur um hæli í því ríki, en óumdeilt er að kærandi var þannig skráður þar í landi. Þá benda gögn er varða málsmeðferð norskra stjórnvalda til þess að honum ætti að standa viðeigandi réttarúrræði til boða varðandi mál sitt þar í landi og að honum séu tryggð úrræði til að leita réttar síns.
4. Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 17. febrúar 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.
Samantekt
Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Noregs með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það því niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Pétur Dam Leifsson, varaformaður Vigdís Þóra Sigfúsdóttir