897/2020. Úrskurður frá 30. apríl 2020
Úrskurður
Hinn 30. apríl 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 897/2020 í máli ÚNU 20020013.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 17. febrúar 2020, kærði A, fréttamaður RÚV, ákvörðun Barnaverndarstofu um synjun beiðni um aðgang að gögnum varðandi fósturheimilið B.Með gagnabeiðni kæranda, dags. 21. janúar 2020, var óskað eftir aðgangi að gögnum um fósturheimilið í fimm liðum:
1. Hversu umfangsmikil var vistunin þar og á hve löngu tímabili?
2. Hafði Barnaverndarstofa eftirlit með vistuninni?
3. Voru á einhverjum tíma gerðar athugasemdir við starfsemina?
4. Ef athugasemdir bárust, hvers eðlis voru þær?
5. Hefur ábúendum á B verið meinað að vista börn eða leyfi til þess afturkallað?
Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 31. janúar 2020, kemur fram að núgildandi barnaverndarlög nr. 80/2002 hafi tekið gildi þann 1. júní 2002 en áður hafi gilt lög um vernd barna og ungmenna nr. 58/1992. Með breytingalögum nr. 22/1995 hafi Barnaverndarstofu verið komið á fót en áður en stofan tók til starfa hafi verið kveðið á um það í lögum að barnaverndarnefnd legði mat á hæfni fósturforeldra auk þess að undirbúa þá fyrir hlutverk sitt eftir bestu getu, sbr. 30. gr. laga nr. 58/1992. Í lögunum, breytingalögum nr. 22/1995, eða greinargerð með þeim sé ekki að finna upplýsingar um hvernig fari með leyfisveitingu eða gildi leyfa með tilliti til lagaskila, þ.e. hvort fósturforeldrar sem voru með leyfi frá barnaverndarnefndum færu í nýja úttekt hjá Barnaverndarstofu eða héldu fyrri leyfum. Með hliðsjón af framangreindu hafi Barnaverndarstofa ekki undir höndum skráðar upplýsingar um það hvort ábúendur á B hafi verið með leyfi til þess að taka við börnum á heimilið í fóstur eða annars konar vistun fyrir gildistöku laga nr. 22/1995. Í þeim gögnum sem liggi fyrir eftir það tímamark séu skráðar þrjár ráðstafanir barna í fóstur á umrætt heimili eftir að Barnaverndarstofa tók til starfa, þ.e. á árunum 1995, 1999 og 2000.
Því næst eru rakin ákvæði laga og reglugerðar nr. 804/2004 um eftirlit barnaverndarnefnda og Barnaverndarstofu með fósturheimilum. Varðandi fyrirspurn kæranda um hvort athugasemdir hafi borist stofunni vegna fósturforeldra á B geti stofnunin ekki upplýst um slíkt. Um sé að ræða viðkvæmar upplýsingar um einkamálefni bæði fósturforeldra og fósturbarna sem óheimilt sé að veita almenningi aðgang að, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 17. febrúar 2020, var Barnaverndarstofu kynnt kæran og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Umsögn Barnaverndarstofu barst þann 17. mars 2020. Þar kemur fram að við meðferð beiðni kæranda hafi þótt ljóst að með því að staðfesta tilvist athugasemda um tiltekin heimili væri stofan að veita upplýsingar sem óheimilt sé að veita almenningi aðgang að og kveðið sé á um í 9. gr. upplýsingalaga. Í ljósi þessa hafi verið tekin ákvörðun um að synja þeim hluta beiðninnar sem lúti að því hvort athugasemdir hafi verið gerðar við starfsemina, hvers eðlis þær hafi verið og hvort leyfi til þess að vista börn hafi verið afturkallað. Því hafi beiðni kæranda verið synjað með bréfi, dags. 31. janúar 2020, en því fylgt eftir með því að hafa samband við kæranda símleiðis með útskýringum um efni bréfsins. Því hafi einnig verið komið á framfæri að forstjóri Barnaverndarstofu hafi lýst sig reiðubúna til að gefa kost á viðtali til að fara yfir almenn atriði.
Í umsögninni er meðal annars vikið að því að núgildandi barnaverndarlög nr. 80/2002 geri ráð fyrir því að ef grunur vakni um vanrækslu af hálfu fósturforeldra eða annars konar vanhæfni þeirra til umönnunar barns hafi barnaverndarnefnd ávallt heimild til þess að rjúfa ráðstöfunina. Með því að veita upplýsingar um það hvort fósturrof af þessu tagi hafi átt sér stað, eða upplýsingar um hvort athugasemdir hafi borist sem lúta að hæfni fósturforeldra, kynni stofan að vera að veita upplýsingar sem teljist til einkamálefna samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Verði í þessu samhengi að líta til sérstöðu málaflokksins að þessu leyti, enda sé ljóst að gögn í barnaverndarmálum sem varða vanrækslu, ofbeldi eða annars konar óviðunandi aðbúnað, hvort sem er á heimili kyn- eða fósturforeldra, myndu teljast til einkamálefna, enda sé um að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar sem háðar séu sérreglum um þagnarskyldu.
Barnaverndarstofa rekur að við matið hafi verið litið til ákvörðunar Persónuverndar í frumkvæðismáli nr. 2018/839 frá 30. október 2018 er varðaði ákvörðun stofunnar um afhendingu á gögnum til fjölmiðla. Ákvörðunin fjalli á greinargóðan hátt um það til hvaða sjónarmiða skuli líta við mat á undanþágureglu 9. gr. upplýsingalaga. Þá er lögð áhersla á að í málum sem þessum skuli virða rétt þeirra einstaklinga, sem fjallað er um í gögnum barnaverndaryfirvalda, til einkalífs, sbr. 8. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga, en líta beri til slíkra trúnaðar- og þagnarskylduákvæða við skýringu ákvæða upplýsingalaga.
Fram kemur að við yfirferð á gögnum sem fyrirliggjandi séu hjá Barnaverndarstofu og beiðni kæranda lúti að, telji stofnunin ljóst að þau innihaldi upplýsingar um einkamálefni samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga, þ.e. viðkvæmar persónuupplýsingar sem varði bæði fósturforeldra og barn. Þar að auki sé það mat stofunnar að með því að upplýsa kæranda um það hvort gerðar hafi verið athugasemdir við starfsemina, kynni Barnaverndarstofa einnig þar með að veita slíkar upplýsingar. Þá segir í umsögninni að við mat á því hvaða upplýsingar séu persónugreinanlegar beri Barnaverndarstofu að huga að öllum aðferðum sem ástæða sé til að ætla að unnt sé að beita til að bera kennsl á viðkomandi einstakling með beinum eða óbeinum hætti og að teknu tilliti til allra hlutlægra þátta, svo sem kostnaðar við það og þess tíma sem það tæki, að teknu tilliti til þeirrar tækni sem sé fyrir hendi þegar vinnsla fari fram. Við mat á því hvort afhenda bæri umræddar upplýsingar hafi Barnaverndarstofa ekki síst litið til þessa sjónarmiðs, enda sé ljóst að með einfaldri uppflettingu á netinu eða í opinberum gögnum sé mögulegt að bera kennsl á viðkomandi fósturforeldra, t.d. út frá heimilisfangi fósturheimilisins.
Barnaverndarstofa leggur að lokum áherslu á að í málum sem þessum skuli virða rétt þeirra einstaklinga, sem fjallað er um í gögnum barnaverndaryfirvalda, til einkalífs. Eigi það jafnt við um börn, foreldra, fósturforeldra eða aðra þá einstaklinga sem koma að slíkum málum. Bendir stofan í því sambandi á skyldu þeirra sem vinna að barnavernd til þess að gæta fyllsta trúnaðar um hagi barna, foreldra og annarra sem þeir hafa afskipti af, sbr. 8. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga, en líta beri til slíkra trúnaðar- og þagnarskylduákvæða við skýringu ákvæða upplýsingalaga, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 766/2018 frá 7. desember 2018. Barnaverndarstofa telur því almennt ekki mögulegt að veita öðrum en aðilum máls aðgang að þeim gögnum sem um ræði og synjunin laut að enda séu þau samofin þeim upplýsingum sem falla undir trúnaðar- og þagnarskyldu barnaverndarlaga og stofan beri skyldu til að virða. Yrði erfitt fyrir Barnaverndarstofu að starfa í samræmi við þá skyldu ef aðrir en aðilar máls ættu rétt á aðgangi að umræddum gögnum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga.
Með erindi, dags. 17. mars 2020, var umsögn Barnaverndarstofu kynnt kæranda og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 31. mars. 2020, kemur fram að hann hafi rætt við fimm einstaklinga sem hafi verið vistaðir sem börn í B og tekið viðtal við þrjá þeirra. Frásagnir þeirra allra eigi það sammerkt að þar sé lýst illri meðferð, ofbeldi bæði andlegu og líkamlegu og í einhverjum tilvikum kynferðislegu. Afleiðingar dvalarinnar í B séu, samkvæmt lýsingum þeirra allra, langvarandi. Vísað er til þess að í 1. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sé kveðið á um þau markmið laganna að fjölmiðlum og almenningi sé kleift að veita opinberum aðilum aðhald, að fjölmiðlar hafi möguleika á að miðla upplýsingum um opinber málefni og að auka traust almennings á stjórnsýslunni. Þetta skipti máli að því leyti að það hafi verið opinberra aðila að hafa eftirlit með vistun barna í B, annars vegar barnaverndarnefnda og einnig Barnaverndarstofu eftir að sú stofnun var sett á laggirnar árið 1995.
Í athugasemdunum kemur einnig fram að kærandi telji einkahagsmuni þáverandi ábúenda í B hljóti að víkja fyrir veigameiri hagsmunum sem lúti að mögulegum brotum gegn börnum. Í því sambandi megi minna á mál eins og svokallað Breiðavíkurmál, málefni vistmanna á Kópavogshæli og öðrum vistheimilum á vegum ríkisins. Í þeim málum hafi íslenska ríkið viðurkennt að brotið hafi verið á börnum og öðrum sem ekki gátu borið hönd fyrir höfuð sér á meðan þau voru í umsjá og á ábyrgð opinberra aðila. Viðurkenning hins opinbera hafi falist bæði í afsökunarbeiðni og bótagreiðslum þar sem skaðabótaskylda hafi verið viðurkennd.
Kærandi segist gera sér grein fyrir að í gögnunum geti verið viðkvæmar upplýsingar sem fara þurfi afar gætilega með. Það hljóti hins vegar að vera samfélaginu mikilvægt að upplýsa um ef brotið hafi verið á börnum sem hafi verið á ábyrgð hins opinbera og vistuð hjá einkaaðilum sem hið opinbera réð til vistunarinnar og hið opinbera átti að hafa eftirlit með.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er starfsmaður fjölmiðils, til aðgangs að gögnum um starfsemi tiltekins fósturheimilis á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Kærandi óskaði eftir gögnum sem hefðu að geyma eftirfarandi upplýsingar:1. Hversu umfangsmikil var vistun fósturbarna á B og á hve löngu tímabili?
2. Hafði Barnaverndarstofa eftirlit með vistuninni?
3. Voru á einhverjum tíma gerðar athugasemdir við starfsemina?
4. Ef athugasemdir bárust, hvers eðlis voru þær?
5. Hefur ábúendum á B verið meinað að vista börn eða leyfi til þess afturkallað?
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að Barnaverndarstofa hafi ekki undir höndum skráðar upplýsingar um það hvort ábúendur á B hafi verið með leyfi til þess að taka við börnum á heimilið í fóstur eða annars konar vistun fyrir gildistöku laga nr. 22/1995 en fyrir þann tíma hafi eftirlit með slíkum heimilum í meginatriðum verið í höndum barnaverndarnefnda. Í þeim gögnum sem liggi fyrir eftir gildistöku laganna séu skráðar þrjár ráðstafanir barna í fóstur á umrætt heimili eftir að Barnaverndarstofa tók til starfa, þ.e. á árunum 1995, 1999 og 2000. Hvað varði eftirlit með fósturheimilum hafi það verið í höndum barnaverndarnefnda.
Hvað varðar beiðni kæranda um aðgang að gögnum með upplýsingum um hvort athugasemdir hafi borist Barnaverndarstofu vegna fósturforeldra á B og efni slíkra athugasemda, hafi þær borist, sé Barnaverndarstofu óheimilt að veita aðgang að þeim þar sem um sé að ræða viðkvæmar upplýsingar um einkamálefni bæði fósturforeldra og fósturbarna sem óheimilt er að veita almenningi aðgang að, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá verður að líta svo á að Barnaverndarstofa telji óheimilt að veita kæranda aðgang að upplýsingum varðandi endurnýjun eða afturköllun leyfis til fósturheimilis á sama grundvelli.
Samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir um 9. gr.:
„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Þá segir:
„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál.
Í athugasemdunum segir enn fremur að undir 9. gr. upplýsingalaga geti fallið upplýsingar um hvort tiltekið mál er snertir ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar. Dæmi um slík tilvik séu t.d. upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál getur ekki fallist á það með Barnaverndarstofu að stofnuninni sé óheimilt að veita upplýsingar um hvort athugasemdir vegna starfsemi fósturheimila hafi borist án þess að fram fari atviksbundið mat á efni athugasemdanna. Er þá litið til þess að almenningur hefur hagsmuni af því að geta nálgast upplýsingar um það hvernig barnavernd í landinu fer fram. Í gögnum sem geyma athugasemdir vegna starfsemi tiltekinna fósturheimila geta þó komið fram upplýsingar sem Barnaverndarstofu er óheimilt að veita almenningi aðgang að með vísan til 9. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir gögn málsins með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Meðal gagnanna er fyrirspurn frá barnaverndarnefnd Kópavogs til Barnaverndarstofu, dags. 17. maí 2002, varðandi fósturheimilið að B og svarbréf Barnaverndarstofu, dags. 22. maí 2002. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að almenningur hafi hagsmuni af því að geta kynnt sér efni bréfaskiptanna en þau lúta að því hvort rétt sé að endurnýja fóstursamning við fósturheimilið. Þó sé Barnaverndastofu óheimilt að veita kæranda aðgang að upplýsingum sem barnaverndaryfirvöld í Kópavogi segja að hafa borist sér í bréfinu frá 17. maí 2002, enda er þar um að ræða viðkvæmar upplýsingar um einkahagi einstaklinga, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Nánar tiltekið er um að ræða upplýsingar sem fram koma í orðum 11 til og með 21 í fyrstu setningu fyrstu efnisgreinar bréfsins.
Þá telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál engan vafa leika á því að Barnaverndarstofu sé óheimilt að veita kæranda aðgang að öðrum gögnum sem afhent voru úrskurðarnefndinni með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Jafnvel þótt almenningur hafi hagsmuni af því að geta nálgast upplýsingar um það hvernig barnavernd í landinu fer fram, og kærandi gegni því hlutverki sem starfsmaður fjölmiðils að miðla upplýsingum um opinber málefni, hefur löggjafinn við setningu upplýsingalaga tekið skýra afstöðu til þess að hagsmunir einstaklinga, sem slíkar upplýsingar varða af því að þær fari leynt með hliðsjón af friðhelgi einkalífs þeirra, sem varið er með 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, vegi þyngra en hagsmunir þriðju aðila af því að kynna sér upplýsingarnar.
Með hliðsjón af framangreindu verður hin kærða ákvörðun staðfest hvað varðar önnur gögn en bréf Barnaverndarstofu, dags. 22. maí 2002 og bréf barnaverndarnefndar Kópavogs, dags. 17. maí 2002. Þó ber Barnaverndarstofu að afmá upplýsingar úr bréfinu frá 17. maí 2002 eins og tilgreint er í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Barnaverndarstofu er skylt að veita kæranda, A, aðgang að bréfi barnaverndarnefndar Kópavogs, dags. 17. maí 2002. Þó ber Barnaverndarstofu að afmá upplýsingar sem fram koma í orðum 11 til og með 21 í fyrstu setningu fyrstu efnisgreinar bréfsins.
Þá er Barnaverndarstofu skylt að veita kæranda aðgang að bréfi Barnaverndarstofu, dags. 22. maí 2002.
Ákvörðun Barnaverndarstofu, dags. 31. janúar 2020, um synjun beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem lúta að starfsemi tiltekins fósturheimilis er staðfest að öðru leyti.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadótti