9. apríl 2019 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 132/2019 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 9. apríl 2019 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 132/2019

í stjórnsýslumálum nr. KNU19020016 og KNU19020017

Kæra[…],

[…]

og barna þeirra

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 6. febrúar 2019 kærðu einstaklingar er kveðast heita […], vera fædd […] og vera ríkisborgari […] (hér eftir K) og […], er kveðst vera fæddur […] og vera ríkisborgari […] (hér eftir M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 21. janúar 2019 um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir kærenda og barna þeirra, […], fd. […], ríkisborgara […] (hér eftir A) og […], fd. […], ríkisborgara […] (hér eftir B) um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa þeim frá landinu.

Þess er krafist að hinar kærðu ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd á Íslandi til efnislegrar meðferðar, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 25. júlí 2018. Við leit að fingraförum þeirra í Eurodac gagnagrunninum þann sama dag kom í ljós að þau höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 30. júlí 2018 var beiðni um viðtöku kærenda og umsókna þeirra um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þar sem ekki barst svar innan tilskilins tímafrests litu íslensk stjórnvöld svo á að ítölsk stjórnvöld hefðu samþykkt viðtöku kærenda, sbr. 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og sendi Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum bréf þess efnis, dags. 14. ágúst 2018. Þann 16. ágúst 2018 barst Útlendingastofnun svar frá ítölskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kærenda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 21. janúar 2019 að taka ekki umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum þann 22. janúar 2019 og kærðu þau ákvarðanirnar þann 6. febrúar 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kærenda barst kærunefnd 15. febrúar 2019 ásamt fylgigögnum. Þá bárust viðbótarathugasemdir við greinargerð kærenda þann 5. mars 2019.

III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kom fram að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsókna kærenda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknirnar yrðu því ekki teknar til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kærenda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefðu kærendur ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að þau fengju hér vernd eða að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsóknir þeirra til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendum var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldu þau flutt til Ítalíu.

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum barnanna A og B kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í málum foreldra þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, laga um útlendinga og barnaverndarlaga nr. 80/2002, að hagsmunum þeirra væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja foreldrum sínum til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Í greinargerð kærenda er vísað til endurrita af viðtölum K og M hjá Útlendingastofnun þar sem fram kemur m.a. lýsing á ástæðum þess að þau hafi flúið heimaríki til […]. Í viðtali stofnunarinnar við K komi m.a. fram að hún hafi orðið fyrir kynferðislegu ofbeldi í [...] og að hún hafi verið neydd í [...] þar í landi. Þá komi fram að hún hafi flúið til Ítalíu þar sem hún hafi fyrst um sinn dvalið í flóttamannabúðum og fléttað hár til að ná endum saman. Eftir að í ljós hafi komið að K væri að stunda vinnu hafi yfirmenn búðanna gert henni að yfirgefa búðirnar. Við það hafi hún misst alla framfærslu, aðstoð og stuðning af hálfu ítalska ríkisins og í kjölfarið neyðst til að betla á götunni. Kveði K að eina heilbrigðisþjónustan sem hafi staðið henni til boða í viðtökuríki hafi snúið að fæðingu A og þá hafi hún enga aðstoð fengið frá ítölsku félagsþjónustunni. Í viðtali stofnunarinnar við M komi m.a. fram að […] hafi hann verið þolandi [...], en hann hafi verið látinn vinna [...] á bóndabýli auk þess sem hann hafi verið pyndaður og honum nauðgað. Þá hafi hann flúið til Ítalíu þegar [...]. Á Ítalíu hafi hann fyrst um sinn dvalið í flóttamannabúðum en honum hafi verið vísað þaðan. Þá kemur fram að K og M hafi kynnst á Ítalíu og eignast barn saman þar í landi áður en að M hafi fengið seinni synjun og fótunum kippt undan þeim. Hafi þau neyðst til að betla og sofa á lestarstöð og á endanum ákveðið að koma hingað til lands.

Í greinargerð sinni vísa kærendur til greinargerðar innanríkisráðuneytisins um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu. Þar komi fram að sérstaka hliðsjón þurfi að hafa af aðstæðum sérstaklega viðkvæmra hópa eins og barnafjölskyldna, fórnarlamba mansals og einstaklinga sem hafi sætt nauðgunum eða öðru alvarlegu kynferðisofbeldi. Kærendur telja að í ljósi stöðu fjölskyldunnar, aldurs barna þeirra […] sé ljóst að kærendur séu einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærendur leggja áherslu á að hér á landi hafi fjölskyldan í fyrsta sinn upplifað öryggi og að K glími nú við miklar afleiðingar eftir allt ofbeldið og áföllin sem hún hafi orðið fyrir, m.a. kvíða og ótta og þá eigi hún erfitt með svefn. Þá glími M við stífleika í baki og telja kærendur að áverkarnir skerði möguleika hans á að sjá fjölskyldunni farboða á götunni á Ítalíu. Þá mótmæla kærendur niðurstöðu Útlendingastofnunar á mati á sérstaklega viðkvæmri stöðu fjölskyldunnar auk þess sem athugasemd er gerð við að stofnunin hafi ekki tekið afstöðu til framangreindrar greinargerðar innanríkisráðuneytisins og leiðbeiningar hennar í málum þeirra. Kærendur telji að Útlendingastofnun hafi ekki sinnt lögbundinni skyldu sinni til að kalla eftir uppfærðum heilsufarsgögnum þegar ákvarðanir hafi verið teknar í málunum, nær þremur mánuðum eftir að frestur til að skila greinargerð og gögnum rann út. Telji þau þessa framkvæmd ekki vera í samræmi við 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.

Kærendur vísa til hagsmuna barna á flótta og telja að í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum A og B sé að finna ranga nálgun á matinu á því hvað sé börnunum fyrir bestu. Í ákvörðununum komi fram að hagsmunum þeirra verði ekki stefnt í hættu þótt þeir verði sendir til Ítalíu og telja kærendur að það sé augljóslega rangt. Kærendur benda enn fremur á að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að hafa ávallt það sem barni sé fyrir bestu í forgangi þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess, sbr. 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, sbr. einnig 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Vísi kærendur jafnframt til 2. mgr. 10. gr. og 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga í þessu sambandi auk ákvæða tiltekinna tilskipana Evrópuþingsins og ráðsins þar sem kveðið sé á um að taka skuli sérstakt tillit til hagsmuna barna og að hagsmunir þeirra skuli hafðir að leiðarljósi. Þá vísi kærendur til 13. málsl. inngangsorða og 6. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Telji kærendur að það sé augljóslega ekki A og B fyrir bestu að senda þá aftur til Ítalíu, jafnvel þótt þeir verði í fylgd með foreldrum sínum. Mikilvægt sé að huga að öryggi þeirra, velferð og þroska.

Kröfu sína um efnismeðferð byggja kærendur í fyrsta lagi á því að ótækt sé að beita heimild c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem þau njóti verndar 1. mgr. 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. laganna. Kærendur bendi á að íslenska ríkið sé bundið af grundvallarreglunni um non-refoulement þar sem lagt sé bann við því að senda einstakling þangað sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu. Kærendur telji að túlkun íslenskra stjórnvalda á dómum Mannréttindadómstóls Evrópu sé röng og að með núverandi framkvæmd firri þau sig ábyrgð skv. framangreindri grundvallarreglu langt umfram efni. Þá mótmæli kærendur órökstuddum staðhæfingum í hinum kærðu ákvörðunum um að kærendum standi til boða húsnæði, lágmarksframfærsla, grunnheilbrigðisþjónusta o.fl. við komuna til Ítalíu. Gera kærendur auk þess athugasemdir við heimildaöflun Útlendingastofnunar og vinnslu landaupplýsinga í ákvörðunum í málum þeirra. Þá telja kærendur að við endursendingu til Ítalíu muni lífskjör þeirra ekki ná því lágmarki sem 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu kveði á um. Ítölsk stjórnvöld hafi hvorki boðið kærendum aðstoð né fjárstuðning og þau hafi ekki haft aðgang að heilbrigðiskerfinu. Kærendur kveði að þörf þeirra fyrir mannúðarvernd hér á landi sé sérstaklega brýn og að fyrir hendi séu sannfærandi mannúðarástæður. Telji kærendur því að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka mál þeirra til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kröfu sína um efnismeðferð byggja kærendur í öðru lagi á því að uppi séu sérstakar ástæður í málum þeirra í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísa kærendur í því sambandi til lagaáskilnaðarreglu 2. málsl. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sem setji stjórnvöldum afar þröngar skorður við setningu stjórnvaldsfyrirmæla vegna meðferðar umsókna um alþjóðlega vernd. Kærendur telji að reglugerð nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, brjóti gegn lögmætisreglunni. Þar sé að finna skilyrði vegna sérstakra ástæðna sem ekki hafi stoð í settum lögum og önnur sem beinlínis gangi gegn ákvæðum laga um útlendinga. Þá vísa kærendur til lögskýringargagna máli sínu til stuðnings og kveða að stjórnvöld hér á landi hafi við túlkun sína á hugtakinu sérstakar ástæður horft í of ríkum mæli til mannréttindasáttmála Evrópu og notað dómafordæmi alþjóðadómstóla til að skerða réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd. Í ljósi markmiðs laga um útlendinga, sbr. 4. mgr. 2. gr. laganna, um að tryggja beri mannúðlega meðferð stjórnvalda í málefnum útlendinga hér á landi, hafni kærendur því að við mat á sérstökum ástæðum hafi sjónarmið um skilvirkni umsóknarferilsins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkurt vægi. Þá bendi kærendur á að hvergi í lögskýringargögnum sé að finna kröfur um hátt alvarleikastig erfiðleika, alvarlega mismunun, verulegar og óafturkræfar neikvæðar afleiðingar á andlega eða líkamlega heilsu eða að meðferð sjúkdóms sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Þessar kröfur hafi enga stoð í lögum og gangi gegn lögmætisreglunni. Í þessu sambandi vísa kærendur til greinargerðar innanríkisráðuneytisins frá því í desember 2015, eins og áður segir. Þá vísa kærendur til nefndar Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og benda á að í nýlegu máli nefndarinnar A.N. gegn Sviss, nr. 742/2016 frá 3. september 2018, hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að það bryti gegn 3. gr. samningsins gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu að senda sérstaklega viðkvæman einstakling til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Í viðbótarathugasemdum með greinargerð kærenda vísa þau til þess að í nýlegum ákvörðunum Útlendingastofnunar sé vísað til bréfs ítalskra stjórnvalda (e. Circular letter) til aðildarríkja Dyflinnarreglugerðarinnar frá 8. janúar 2019 þar sem fram komi yfirlýsing um móttökuskilyrði þeirra sem endursendir eru til Ítalíu á grundvelli reglugerðarinnar sem kærendur telji m.a. að innihaldi einhliða umfjöllun um móttökuskilyrði á Ítalíu. Kærendur vísa innihaldi bréfsins á bug og benda m.a. á að í nýlegum skýrslum frá Danish Refugee Council og Swiss Refugee Council komi fram að sérstaklega viðkvæmir umsækjendur um alþjóðlega vernd standi fyrir raunverulegri hættu á því að verða fyrir ómannlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu við endursendingu til Ítalíu.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Réttarstaða barna kærenda

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur m.a. fram að sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra skal það almennt viðurkennt að hagsmunum barns sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem heild og rétt hennar til að vera saman.

Kærunefnd hefur farið yfir gögn málanna, m.a. viðtöl K og M hjá Útlendingastofnun og læknisfræðileg gögn. Það er mat kærunefndar að ekkert bendi til annars en að A og B séu við góða heilsu og eigi í góðum tengslum við báða foreldra sína. Það er því mat kærunefndar að allt bendi til þess að hagsmunum A og B sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða A og B verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Börnin A og B eru í fylgd foreldra sinna og verður því tekin afstaða til mála fjölskyldunnar í einum úrskurði.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsóknum kærenda er byggð á 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem ítölsk yfirvöld svöruðu ekki beiðni um endurviðtöku innan tilskilins frests. Þann 16. ágúst 2018 barst Útlendingastofnun svar frá ítölskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kærenda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kærendum, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kærenda

Kærendur eru hjón sem komu hingað til lands ásamt syni sínum A. […]. Í gögnum málsins kemur m.a. fram að M glími við svefnvandamál og sé haldinn vélindabakflæði. Þá kemur fram að hann glími við bakverki og að honum hafi verið ávísað lyfjum vegna þess. Í gögnum um heilsufar K kemur fram að hún sé almennt við góða andlega og líkamlega heilsu en að hún glími við svefnvandamál. Fram kemur í gögnum málsins að bæði M og K séu þolendur kynferðisofbeldis og meðal gagna málsins liggur fyrir umsögn ráðgjafa Stígamóta vegna viðtala við K. Þar kemur m.a. fram að K glími við miklar afleiðingar eftir ofbeldi og áföll sem hún hafi orðið fyrir, m.a. kvíða og ótta, auk fyrrgreindra svefnvandamála. Þá kemur fram að það sé afar brýnt að hún fái aðstoð og stuðning til að vinna úr áföllum sínum. Þá kemur einnig fram í gögnum málsins að K hafi farið í viðtöl til ráðgjafa Bjarkarhlíðar, miðstöðvar fyrir þolendur ofbeldis. Samkvæmt gögnum málsins eru A og B […]. Í gögnum máls kemur fram að þeir séu almennt við góða líkamlega og andlega heilsu.

Samkvæmt framansögðu er ljóst að K hefur fengið þjónustu fyrir þolendur kynferðisofbeldis hér á landi auk þess sem fyrir liggur að kærendur eru hér á landi með mjög ung börn. Það er mat kærunefndar að gögn málsins, þ. á m. framlögð heilsufarsgögn og viðtöl við kærendur beri með sér að að fjölskyldan hafi sérþarfir sem taka hefur þurft tillit til hér á landi. Fjölskyldan í heild sé því í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Amnesty International Report 2017/18 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2017 (European Asylum Support Office, 18. júní 2018),
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, mars 2018),
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017),
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016),
Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018),
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015),
The Journey of Hope: Education for Refugee and Unaccompanied Children in Italy (Education International Research, 31. maí 2017),
Italy 2018 Human Rights Report (United States Department of State, 13. mars 2019,
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014),
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/),
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy),
Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/) og
World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018).

Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjendur um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sínum þá hafa þeir kost á því að bera synjanirnar undir stjórnsýsludómstól (í. Tribunale Civile). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veita gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þó geta umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar getur greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taka ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geta þær óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fer mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafa haft á umsækjanda. Slíkt mat sé framkvæmt í samræmi við leiðbeiningarreglur sem gefnar hafa verið út af heilbrigðisráðuneytinu varðandi þjónustu til handa flóttamönnum sem þjást af andlegum veikindum og/eða eru fórnarlömb pyndinga, nauðgana eða annars konar andlegs-, líkamlegs- og kynferðislegs ofbeldis.

Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á gistirými í móttökumiðstöðvum. Samkvæmt lagabreytingu, sem tók gildi í desember 2018, eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar rétt á gistirými í CAS móttökumiðstöðvunum (í. Centro di accoglienza straordinaria) sem eru tímabundnar móttökumiðstöðvar. Framboð á gistirýmum þar eru hins vegar takmarkað og ekki fá allir umsækjendur um alþjóðlega vernd úthlutað gistirými þar. Þá bjóði sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti. Samkvæmt lagabreytingu á Ítalíu frá því í desember 2018 heita móttökumiðstöðvarnar sem áður hétu SPRAR og voru aðgengilegar umsækjendum um alþjóðlega vernd nú SIPRIOMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) og eru eingöngu ætlaðar þeim sem eru handhafar alþjóðlegrar verndar, fylgdarlausum börnum og þeim sem hafa dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Ítölsk yfirvöld vinni að því að byggja upp fleiri móttökumiðstöðvar í því skyni að mæta þessum vanda. Þá kemur fram í ársskýrslu Asylum Information Database að virða skuli einingu fjölskyldunnar þegar kemur að úthlutun á gistirýmum í móttökumiðstöðvum. Þó þekkist dæmi þess að feður fái ekki úthlutað gistirými með fjölskyldu sinni en fái þess í stað úthlutað plássi í öðrum álmum eða móttökumiðstöðvum ásamt öðrum karlmönnum. Mæður og börn séu þó almennt hýst saman.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður jafnframt ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort (í. Tessera sanitaria) sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta gerir þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fá aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafa lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mjög mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, bæði ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Í skýrslu Asylum Information Database og skýrslu samtakanna Education International kemur m.a. fram að ítölsk lög kveða á um skólaskyldu til 16 ára aldurs. Skólaskyldan nær jafnt til ítalskra barna sem og erlendra. Erlend börn, 16 ára og yngri, sem stödd eru á Ítalíu eiga því sama rétt til menntunar án endurgjalds og aðgangs að menntastofnunum og ítölsk börn, sama hver staða þeirra er í samfélaginu. Þá eiga erlend börn rétt á sérstakri aðstoð hafi þau sérþarfir og jafnframt bjóða sumir skólar upp á sérstakt undirbúningsnámskeið til að aðstoða erlenda nemendur við að aðlagast skólanum. Þegar erlend börn leggja fram umsókn um skólavist þá er krafist sömu upplýsinga um barnið og hjá ítölskum börnum og skortur á framlagningu gagna á ekki að koma í veg fyrir að barn sé skráð í skólann. Tilfelli þekkjast þar sem starfsmönnum viðkomandi menntastofnunar er ókunnugt um lagalegan rétt erlendra barna til menntunar. Þá þekkist einnig tregða af hálfu starfsmanna sumra menntastofnana að skrá mikinn fjölda erlendra nemenda við skólann. Jafnframt er skortur á skólaplássum í skólum nálægt búsetuúrræðum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Synjun starfsmanna viðkomandi menntastofnunar við að skrá erlend börn í skólann er hægt að kæra til yfirvalda sem fara með menntamálefni (e. provincial educational authority).

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstólinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.

Að því er varðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt til grundvallar að uppbygging móttökukerfis fyrir umsækjendur og almennar aðstæður á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær standi í vegi fyrir öllum sendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins, sbr. t.d. ákvörðun í máli Ali o.fl. gegn Sviss (mál nr. 30474/14) frá 4. október 2016. Aftur á móti hefur í framkvæmd dómstólsins verið byggt á því að viðhlítandi trygging verði að liggja fyrir af hálfu ítalskra yfirvalda um viðunandi móttökuaðstæður áður en umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í svo viðkvæmri stöðu að þeir þurfi sérstaka vernd eru sendir þangað.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga koma fram sérviðmið er varða börn og ungmenni. Þar segir m.a. að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna skuli hagsmunir barnsins hafðir að leiðarljósi. Þá segir að við mat á hagsmunum barns skuli meðal annars líta til þess hvort flutningur til viðtökuríkis hafi í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist eða muni aðskiljast.

Eins og áður hefur komið fram þá eru kærendur hjón með tvö börn, […]. Framangreindar skýrslur og gögn málsins bera með sér að við endurkomu til Ítalíu myndu kærendur eingöngu hafa framfærslu ítalska ríkisins sér til lífsviðurværis þar til þau fengju aðgang að vinnumarkaðnum eftir tilgreindan biðtíma. Í skýrslunum kemur fram að mikið álag sé á hæliskerfi Ítalíu. Þótt umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eigi rétt á nauðsynlegri þjónustu, þ. á m. húsaskjóli, heilbrigðisþjónustu og aðgengi að menntun, eftir atvikum að uppfylltum skilyrðum um skráningu, benda skýrslur sem kærunefnd hefur kynnt sér til þess að það geti í einhverjum tilvikum verið erfiðleikum háð að nálgast þessa þjónustu. Að því er varðar aðstæður barnafjölskyldna sérstaklega benda gögn sem eru aðgengileg kærunefnd útlendingamála til þess að þótt ítölsk stjórnvöld reyni að tryggja að fjölskyldur fái úthlutað saman gistirými í móttökumiðstöðvum séu dæmi um að feður séu aðskildir frá fjölskyldu sinni og þeim úthlutað gistirými meðal annarra karlmanna, stundum í öðrum móttökumiðstöðvum, en umrædd gögn endurspegla aðstæður barnafjölskyldna sem sækja um alþjóðlega vernd áður en gerðar voru breytingar á móttökukerfi umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu í desember 2018.

Við mat á hagsmunum barna kærenda verður að líta til þess sjónarmiðs sem fram kemur í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga að fjölskyldur séu ekki settar í aðstæður þar sem dvalarstaður fjölskyldunnar sé ekki sá sami. Að öllu framangreindu virtu og sérstaklega með vísan til hagsmuna A og B, sem eru eins og að framan greinir mjög ungir að árum, er það niðurstaða kærunefndar að fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kærenda og leggja fyrir stofnunina að taka mál kærenda til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu telur kærunefnd ekki tilefni til þess að fjalla sérstaklega um athugasemdir kærenda varðandi ákvörðun Útlendingastofnunar.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála, eins og hér stendur á, að taka beri mál kærenda til efnismeðferðar hér á landi.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kærenda til efnismeðferðar.

The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate shall examine the merits of the applicants‘ applications for international protection in Iceland.

Anna Tryggvadóttir

Þorbjörg Inga Jónsdóttir Erna Kristín Blöndal

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála