KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 18. júlí 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 717/2024

í stjórnsýslumáli nr. KNU24020001

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 31. janúar 2024 kærði […], fd. […], ríkisborgari Tyrklands ( hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. janúar 2024, um að hafna umsókn hans um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar, sbr. 70. gr., sbr. 4. mgr. 51. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Kærandi krefst þess að hinni kærðu ákvörðun verði hrundið og að sér verði veitt dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar við íslenskan ríkisborgara.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.         Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur aldrei haft dvalarleyfi á Íslandi. Hinn 14. desember 2022 lagði kærandi fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. júní 2023, var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd synjað um efnismeðferð og skyldi hann sendur til Slóveníu á grundvelli reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin). Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 557/2023, dags. 12. október 2023, var ákvörðun Útlendingastofnunar staðfest. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar 19. október 2023 en þeirri beiðni var hafnað með úrskurði nefndarinnar nr. 681/2023, dags. 9. nóvember 2023. Hinn 12. apríl 2024 lagði kærandi fram endurtekna umsókn, sbr. 35. gr. a. laga um útlendinga. Með úrskurði kærunefndar nr. 508/2024, dags. 14. maí 2024, var endurtekin umsókn kæranda tekin til meðferðar og lagt fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar.

Kærandi gekk í hjúskap með íslenskum ríkisborgara 4. nóvember 2023 samkvæmt fyrirliggjandi hjúskaparvottorði. Hinn 8. nóvember 2023 sótti kærandi um dvalarleyfi á grundvelli hjúskaparins. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. janúar 2024, komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 1.-3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga og var umsókn hans því hafnað á grundvelli 4. mgr. 51. gr. sömu laga. Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda jafnframt gert að sæta brottvísun og tveggja ára endurkomubanni, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Ákvörðun Útlendingastofnunar var móttekin af kæranda 17. janúar 2024. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála 31. janúar 2024. Greinargerð og frekari fylgigögn voru lögð fram 14. febrúar og 4. mars 2024.Samhliða kæru óskaði kærandi þess að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefnd, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að teknu tilliti til niðurstöðu málsins og niðurstöðu kærunefndar í úrskurði nr. 508/2024, dags. 14. maí 2024, þykir ekki þörf á því að taka afstöðu til frestunar réttaráhrifa á ákvörðun Útlendingastofnunar.

III.       Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð vísar kærandi til hjúskapar við maka sinn en að sögn kæranda hafi þau verið óaðskiljanleg frá fyrstu kynnum í mars 2023. Því til stuðnings vísar kærandi til fylgigagna sem lögð voru fram við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, þ.m.t. ljósmynda af þeim við ýmis tilefni, skjáskot af samskiptum þeirra á samfélagsmiðlum ásamt bréfaskriftum vina sem staðfesti raunverulegt samband þeirra hjóna. Framangreindu til viðbótar lagði kærandi m.a. fram tölvubréf frá maka, leigusala og nágrönnum, ásamt frekari ljósmyndum á kærustigi. Kærandi vísar til þess að úrskurður kærunefndar nr. 557/2023 hafi verið kveðinn upp skömmu áður en þau gengu í hjúskap en aðdragandi hjúskaparins hafi verið lengri, allt frá ágúst 2023 og það taki tíma að framkvæma könnun á hjónavígsluskilyrðum og panta tíma fyrir giftingu.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að maki og fjölskylda geti fallið undir ríkar sanngirnisástæður í skilningi 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga. Allt að einu er tekið fram að vitneskja kæranda um heimildarleysi til dvalar komi í veg fyrir beitingu 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga. Að sögn kæranda hafi Útlendingastofnun komist að niðurstöðu sinni án þess að framkvæma sérstakt hagsmunamat líkt og ákvæðið áskilji. Aðstæður kæranda hafi breyst verulega frá uppkvaðningu úrskurðar kærunefndar nr. 557/2023 enda sé hann nú giftur íslenskum ríkisborgara og gera verði ríkar kröfur til stuðnings Útlendingastofnunar fyrir því að synja honum um dvalarleyfi. Jafnframt áréttar kærandi að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði að gera til rannsóknar á þeim atvikum er leiða til niðurstöðunnar. Kærandi byggir einnig á því að rannsóknarskylda Útlendingastofnunar hafi ekki verið uppfyllt enda látið duga að vísa í hin ýmsu ákvæði laga um útlendinga án þess að leggja sérstakt mat á þá hagsmuni sem í húfi séu.

Þá vísar kærandi til þess að hjónavígsla hans og framlagning umsóknar um dvalarleyfi hafi gerst fyrir uppkvaðningu úrskurðar kærunefndar um verndarumsókn hans, en þá kveðst hann hafa verið í lögmætri dvöl. Hin kærða ákvörðun hafi ekki tekið tillit til þess að stjórnsýslukæra vegna verndarumsóknar kæranda hafi frestað réttaráhrifum hennar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Því hafi ákvörðun um brottvísun og endurkomubann ekki verið endanleg fyrr en eftir framlagningu dvalarleyfisumsóknar kæranda. Í hinni kærðu ákvörðun sé ekki vikið að hagsmunum kæranda og maka hans á borð við það óhagræði sem kærandi og maki hans verði fyrir við brottvísun kæranda. Þá er ekkert fjallað um hagsmuni maka kæranda af því að halda samvistum við kæranda. Að sögn kæranda sé þessi annmarki sérlega alvarlegur þar sem maki kæranda hafi einnig hagsmuna að gæta, sbr. 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga.

Kærandi vísar til þess að rökstuðningur Útlendingastofnunar byggist helst á eldri greinargerð kæranda til kærunefndar útlendingamála vegna umsóknar hans um alþjóðlega vernd. Þar komi ekki fram að kærandi sé í hjúskap og að hann hafi ekki yfirgefið landið líkt og honum bar að gera. Þar að auki hafi Útlendingastofnun skoðað aðgang maka kæranda á samfélagsmiðlinum Facebook þar sem hún hafi verið skráð einhleyp. Kærandi telur rökstuðning Útlendingastofnunar ómálefnalegan og ekki byggja á faglegri rannsókn málsins. Þrátt fyrir að þau hafi verið gift í tiltölulega skamman tíma liggi fyrir gögn sem sýni fram á að samband þeirra sé sterkt. Því gerir kærandi alvarlegar athugasemdir við að Útlendingastofnun byggi svo íþyngjandi ákvörðun á skoðun á samfélagsmiðli sem maki kæranda noti ekki til að auglýsa einkalíf sitt. Kærandi telur ómálefnalegt að hjúskapur þeirra sé virtur að vettugi, ásamt framlagningu gagna og skráningu hjá stjórnvöldum og líta þess í stað til samfélagsmiðla sem maki kæranda hafi ekki dottið í hug að breyta.

Í hinni kærðu ákvörðun sé stuttlega vikið að úrskurðaframkvæmd kærunefndar, þ.e. nr. 418/2021 og nr. 27/2022. Í stað þess að mat sé lagt á aðstæður kæranda m.t.t. fyrri úrskurðarframkvæmdar sé látið duga að vísa til þess að mál kæranda sé ósambærilegt fyrri málum kærunefndar og tekið fram að ekkert í gögnum málsins réttlæti beitingu 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga. Kærandi mótmælir framangreindu harðlega. Frá uppkvaðningu úrskurðar kærunefndar nr. 557/2023 hafi íslensk stjórnvöld ekki beitt úrræðum sem heimil eru samkvæmt XII. kafla laga um útlendinga. Kærandi vísar til úrskurðar kærunefndar nr. 418/2021, dags. 14. október 2021, sem hann telji sambærilegt sínu máli. Þar var fjallað um umsókn um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar þrátt fyrir að kærandi hafi dvalið á landinu með ólögmætum hætti. Niðurstaða kærunefndar hafi verið sú að stjórnvöld hafi ekki beitt úrræðum sem heimil séu samkvæmt XII. kafla laga um útlendinga og að umsóknin skyldi fá efnislega meðferð hjá stjórnvöldum með hliðsjón af 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar einnig til úrskurðar kærunefndar nr. 643/2021, dags. 2. desember 2021, en þar hafi mál kæranda verið sent til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun með hliðsjón af 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga.

Því næst vísar kærandi til úrskurðar nr. 181/2022, dags. 4. maí 2022, undir þeim formerkjum að nefndin hafi vikið frá fyrri framkvæmd og veitt leiðbeiningar um hagsmunamatið skv. 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga. Þar komi m.a. fram að sá lögformlegi gerningur að ganga í hjúskap teljist ekki einn og sér til ríkra sanngirnisástæðna. Í slíkum málum verði að gera þá kröfu að sýnt væri fram á að samvistir og samband milli hjóna til að hægt væri að líta til ríkra sanngirnisástæðna en að sama skapi nái hjúskapur, þar sem engin gögn sýni fram á samvistir hjóna, ekki því marki.

Í hinni kærðu ákvörðun er sérstaklega vísað til úrskurðar nr. 27/2022, dags. 23. febrúar 2022. Í síðastnefndum úrskurði komi fram að kærunefnd hafi skýrt 3. mgr. 51. gr. rúmri lögskýringu þegar komi að umsækjendum sem séu í hjúskap með íslenskum ríkisborgurum. Í máli kæranda hafi niðurstaða Útlendingastofnunar þó verið sú að ekkert í gögnum málsins réttlætti beitingu 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga og hafi stofnunin einkum litið til tímalengdar sambands kæranda og maka hans auk þess sem hann hafi mátt vita að hann hefði ekki heimild til dvalar þegar umsókn hans um dvalarleyfi hafi verið lögð fram. Kærandi gerir alvarlegar athugasemdir við framangreint mat stofnunarinnar enda fari það í berhögg við forsendur og niðurstöður kærunefndar í máli nr. 27/2022. Kærandi reifar síðastnefndan úrskurð í ítarlegu máli og ber aðstæður málsins saman við sínar aðstæður, m.a. vegna fyrri umsóknar um alþjóðlega vernd og umsókn um dvalarleyfi vegna hjúskapar. Kærandi telur málin að öllu leyti sambærileg og að önnur afgreiðsla á máli hans bryti gegn úrskurðarframkvæmd kærunefndar og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, enda hafi kærandi lagt fram mikið magn af gögnum sem sýni fram á samvistir þeirra hjóna og raunverulega sambúð.

Í athugasemdum við 51. gr. laga um útlendinga kemur fram að í 3. mgr. 51. gr. felist almenn heimild til að undanskilja umsækjendur frá skilyrði 1. mgr. ef ríkar sanngirnisástæður séu fyrir hendi. Kærandi telur slíkar aðstæður vera fyrir hendi í máli sínum, m.a. með hliðsjón af hagsmunum kæranda, maka hans, fjölskyldu og vinum. Að mati kæranda vegi þeir hagsmunir þyngra en hagsmunir ríkisins af brottvísun hans. Þá vísast jafnframt til þess að málið snúist eingöngu um hvort taka skuli dvalarleyfisumsókn kæranda til afgreiðslu á meðan hann er staddur hér á landi, en ekki hvort skilyrðum 69. og 70. gr. laga um útlendinga sé fullnægt. Kærandi telur sig hafa fullnægt sönnunarbyrði sinni í samræmi við úrskurðarframkvæmd kærunefndar. Í því samhengi vísar hann einkum til gagna sem sýni fram á samband hans og maka, þar sem maki lýsi m.a. hversdagslegu lífi þeirra, persónulegri vinnu sem hafi farið í giftingarhringa þeirra ásamt öðrum gögnum. Þau hafi myndað sterk tengsl við fjölskyldur hvors annars og hafi lagt mikla vinnu í að læra tungumál hvors annars.

Kærandi leggur fram sérstakar röksemdir vegna 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga en til viðbótar við hjúskap kæranda við maka hans, muni maki kæranda ferðast með honum verði honum gert skylt að yfirgefa landið. Þó telur kærandi að með tilliti til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins sé nærtækast að umsókn hans um dvalarleyfi hljóti efnislega meðferð, auk þess sem réttur hans til fjölskyldulífs sé verndaður af 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og 71. gr. stjórnarskrárinnar. Kærandi byggi á því að hann hafi stofnað til fjölskyldulífs hér á landi með lögmætum hætti, sbr. t.d. mál Slivenko gegn Lettlandi (48321/99).

IV.       Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í 1. mgr. 51. gr. laga um útlendinga kemur fram sú meginregla að útlendingur sem sækir um dvalarleyfi í fyrsta skipti skuli sækja um leyfið áður en hann kemur til landsins og er honum óheimilt að koma til landsins fyrr en umsóknin hefur verið samþykkt. Frá því skilyrði er heimilt að víkja ef umsækjandi um dvalarleyfi er undanþeginn áritunarskyldu eða hann er staddur hér á landi og aðstæður hans falla undir a-c-lið 1. mgr. 51. gr. þar á meðal ef umsækjandi er maki íslensks ríkisborgara, sbr. a-lið ákvæðisins. Samkvæmt 2. mgr. 51. gr. laga um útlendinga gildir undantekning a-liðar 1. mgr. á meðan umsækjandi hefur heimild til dvalar á grundvelli gildrar vegabréfsáritunar eða á grundvelli dvalar án áritunar. Samkvæmt niðurlagi 2. mgr. 51. gr. geti Útlendingastofnun veitt umsækjendum á grundvelli a-liðar 1. mgr. heimild til lengri dvalar meðan umsókn er í vinnslu. Samkvæmt 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga er einnig heimilt að víkja frá 1. mgr. í tilvikum þar sem ríkar sanngirnisástæður mæli með því. Sæki útlendingur um dvalarleyfi hér á landi án þess að vera undanþeginn því að sækja um áður en hann kemur til landsins skv. 1. og 2. mgr. skal hafna umsókninni á þeim grundvelli. Það sama á við ef umsækjandi kemur til landsins áður en umsókn er samþykkt, sbr. 4. mgr. 51. gr. laganna.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi ríkisborgari Tyrklands og þarf því vegabréfsáritun til landgöngu, sbr. viðauka 8 við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022. Kærandi er maki íslensks ríkisborgara en samkvæmt a. lið 1. mgr. 51. gr. laga um útlendinga er heimilt, þegar svo háttar til, að víkja frá framangreindri skyldu útlendings um að dvelja ekki hér á landi á meðan umsókn er til meðferðar. Á hinn bóginn er til þess að líta að samkvæmt 2. mgr. 51. gr. gilda undantekningar a-c liðar 1. mgr. 51. aðeins meðan umsækjandi hefur heimild til dvalar á grundvelli gildrar vegabréfsáritunar eða á grundvelli dvalar án áritunar. Kærandi hefur ekki slíka heimild og er því ekki heimilt á grundvelli 1. mgr. að víkja frá þeirri meginreglu um skyldu útlendings til að sækja um dvalarleyfi áður en hann kemur til landsins.

Af 33. gr. laga um útlendinga leiðir að kærandi nýtur heimildar til dvalar á meðan umsókn hans um alþjóðlega vernd er til meðferðar hjá stjórnvöldum, sbr. úrskurð nr. 508/2024, dags. 14. maí 2024. Slík heimild veitir kæranda þó ekki sjálfstæðan grundvöll til dvalar hér á landi vegna dvalarleyfisumsóknar, sbr. 1. og 2. mgr. 51. gr. laga um útlendinga. Ber að hafna umsókn kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 4. mgr. 51. gr. laga um útlendinga nema ríkar sanngirnisástæður mæli með því að vikið verði frá 1. mgr., sbr. 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga.

Í 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að víkja frá 1. mgr. í öðrum tilvikum en þar séu upp talin ef ríkar sanngirnisástæður mæli með því. Ákvæði 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga er matskennt lagaákvæði en hugtakið „ríkar sanngirnisástæður“ er ekki útfært nánar í lögunum eða í reglugerð um útlendinga, líkt og ráðherra hefur heimild til. Eru einu leiðbeiningarnar sem stjórnvöld hafa við beitingu ákvæðisins þau sjónarmið sem fram koma í greinargerð í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga, en þar segir m.a. um 3. mgr. að ætlunin sé að ákvæðinu sé beitt þegar tryggja þarf samvistir fjölskyldna eða þegar miklir hagsmunir séu í húfi. Óumdeilt er í málinu að kærandi og maki hans eru í hjúskap, sbr. fyrirliggjandi hjónavígsluvottorð, en samkvæmt orðalagi í lögskýringargögnum gæti ákvæði 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga náð til þess að hjúskapur teljist til ríkra sanngirnisástæðna. Í úrskurðarframkvæmd sinni hefur kærunefnd þó lagt til grundvallar að sá lögformlegi gerningur að ganga í hjúskap teljist ekki einn og sér til ríkra sanngirnisástæðna. Í úrskurðarframkvæmd hefur verið miðað við að samband hafi varað um nokkurt skeið áður en til hjúskapar er stofnað við mat á því hvort ríkar sanngirnisástæður séu til staðar. Verður í slíkum málum að gera þá kröfu að sýnt sé fram á samvistir og samband milli hjóna til að hægt sé að líta til ríkra sanngirnisástæðna en að sama skapi nái hjúskapur, þar sem engin gögn sýna fram á samvistir hjóna, ekki því marki.

Eins og háttar í máli þessu er ljóst að kærandi og maki hans höfðu þekkst í um átta mánuði áður en til hjúskapar var stofnað. Samvistir þeirra eru studdar gögnum á borð við ljósmyndir og skjáskot af samskiptum þeirra á samfélagsmiðlum, ásamt yfirlýsingum frá maka, leigusala, vinum og kunningjum. Þar að auki lítur kærunefnd til þess að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd sætir efnismeðferð hjá Útlendingastofnun. Við slíka meðferð fer fram mat á aðstæðum kæranda með hliðsjón af 42. gr. laga um útlendinga en af ákvörðun Útlendingastofnunar frá 17. janúar 2024 verður ekki ráðið að slíkt mat hafi farið fram. Í ljósi framangreinds er ekki unnt að slá því föstu hvort sanngjarnt sé að kærandi fari til heimaríkis og dvelji þar á meðan umsókn hans um dvalarleyfi er til meðferðar hjá íslenskum stjórnvöldum. Að mati kærunefndar er nauðsynlegt að slíkt mat liggi fyrir og hvort það leiði til þess að ríkar sanngirnisástæður séu uppi í máli hans í skilningi 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga. Er ákvörðun Útlendingastofnunar því ekki í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og 22. gr. sömu laga.

Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna á þann hátt að þeir fái skoðun á máli sínu á tveimur stjórnsýslustigum. Þar sem ekki hefur farið fram mat á aðstæðum kæranda í heimaríki sínu og hvort sanngjarnt sé að ætlast til þess að hann snúi þangað aftur þykir rétt að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og leggja fyrir stofnunina að taka mál kæranda til meðferðar að nýju.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated.

Valgerður María Sigurðardóttir

Gunnar Páll Baldvinsson                                                                                             Sandra Hlíf Ocares