A-213/2005 Úrskurður frá 25. júlí 2005
ÚRSKURÐUR
Hinn 25. júlí 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-213/2005:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 24. júní 2004, kærði [...], synjun Flugmálastjórnar frá 21. júní 2004 um að veita honum aðgang að fundargerðum aðalvarðstjórafunda hjá flugumferðarþjónustu stofnunarinnar á tímabilinu frá 1. maí til 30. september 1999. Ennfremur kærði [...] með bréfi, dags. 5. júlí 2004, synjun Flugmálastjórnar, dags. 1. júlí 2004, um að veita honum aðgang að dagbókum flugturnsins í Reykjavík fyrir tímabilið 1987 til 1990.
Með úrskurði uppkveðnum hinn 23. ágúst 2004 staðfesti úrskurðarnefnd um upplýsingamál framangreindar ákvarðanir Flugmálastjórnar. Hinn 17. janúar 2005 kvartaði [...] yfir þessum úrskurði úrskurðarnefndar til umboðsmanns Alþingis. Fram kom m.a. í kvörtuninni að [...] teldi sig ekki hafa fengið viðhlítandi tækifæri til þess að tjá sig um málið áður en úrskurður var á það lagður. Af því tilefni ákvað úrskurðarnefndin að bjóða [...] að málið yrði endurupptekið sem hann þáði.
Með bréfi, dags. 5. maí s.l., gerði [...] grein fyrir viðhorfum sínum til málsins. Með bréfi, dags. 17. maí s.l., var Flugmálastjórn veitt tækifæri til þess að koma að athugasemdum. Svör lögmanns Flugmálastjórnar bárust með bréfi, dags. 6. júní s.l. Með bréfi, dags. 8. júní s.l., var [...] á ný veitt færi á að koma að viðhorfum sínum til svara Flugmálastjórnar. Svör [...] bárust með bréfi, dags. 17. júní s.l.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi til flugmálastjóra, dags. 25. maí s.l., fór kærandi fram á að fá aðgang að fundargerðum aðalvarðstjórafunda, sbr. lið b. gr. 5.1 í upplýsingabréfi OACC nr. 00-009 „Skipurit flugumferðarþjónustu Flugmálastjórnar" í „Unit Directives" flugstjórnarmiðstöðvar, á tímabilinu frá 1. maí til 30. september 1999. Flugmálastjórn synjaði beiðni kæranda með bréfi, dags. 21. júní s.l., á þeim grundvelli að beiðni hans uppfyllti ekki skilyrði 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 10. gr. sömu laga, þar sem ekki var tilgreint það mál sem hann óskaði upplýsinga um.
Í máli kæranda hefur komið fram að hann telji að beiðni hans um aðgang að umbeðnum gögnum uppfylli skilyrði upplýsingalaga, þótt ekki hafi verið tilgreint sérstakt mál. Því til rökstuðnings vísar hann til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málunum A-96/2000, A-131/2001 og A-169/2004. Kærandi telur einnig að umræddar fundargerðir verði ekki taldar til vinnuskjala í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og vísar hann í því sambandi jafnframt til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-169/2004.
Í umsögn flugmálastjóra um kæruna, dags. 4. ágúst 2004, er áréttað að beiðni kæranda uppfylli ekki skilyrði 3. gr., sbr. 10. gr. upplýsingalaga, þar sem ekki sé tilgreint tiltekið mál eða gögn í tilteknu máli sem óskað er aðgangs að. Þá telur flugmálastjóri jafnframt að fundargerðir stjórnendafunda og aðalvarðstjórafunda teljist til vinnuskjala, sem séu undanþegin aðgangi almennings skv. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, enda hafi þau ekki að geyma endanlegar ákvarðanir um afgreiðslu mála, heldur sé þar eingöngu að finna upplýsingar um málefni sem rædd hafi verið á vinnufundi starfsmanna Flugmálastjórnar.
Með tölvubréfi til flugmálastjóra, dags. 15. júní s.l., fór kærandi fram á að fá að skoða dagbækur flugturnsins í Reykjavík fyrir tímabilið 1987 til 1990. Flugmálastjórn synjaði þessari beiðni kæranda með bréfi, dags. 1. júlí s.l., þar sem ekki væri tilgreint vegna hvaða máls hann hygðist kanna gögnin eða hvað í dagbókunum („log-bókunum") hann hygðist kanna, sbr. 10. gr. upplýsingalaga.
Í umsögn lögmanns Flugmálastjórnar Íslands, dags. 6. júní 2005, er því borið við að ekki hafi verið tilgreind þau mál sem óskað væri eftir aðgangi að þannig að uppfyllt væru skilyrði 1. mgr. 10. gr., sbr. 3. gr. upplýsingalaga. Þar að auki hafi verið beðið um aðgang að vinnuskjölum sem séu undanþegin aðgangi almennings á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Deila máls þessa lýtur að því hvort beiðni [...] uppfylli skilyrði 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ákvæðið hljóðar svo:
„Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða."
Af hálfu kæranda er á því byggt að heimilt sé að tilgreina þau gögn, sem hann óskar eftir að kynna sér, án nokkurrar tilgreiningar á því máli sem gögnin tilheyra. Af hálfu Flugmálastjórnar Íslands er því á hinn bóginn haldið fram að erindi [...] um aðgang að gögnum teljist almennt ekki uppfylla skilyrði 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nema að málið sé jafnframt tilgreint sem gögnin tilheyra.
Í athugasemdum við 10. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 segir m.a. svo:
„Beiðni um aðgang að gögnum er annaðhvort hægt að binda við tiltekin skjöl eða önnur gögn, sem aðili óskar eftir að fá að kynna sér, eða gögn tiltekins máls. Þegar óskað er eftir að fá aðgang að gögnum tiltekins máls á hlutaðeigandi rétt á að fá aðgang að öllum þeim gögnum sem talin eru upp í 2. mgr. 3. gr., enda standi ákvæði 4.-6. gr. því ekki í vegi.
Í beiðni verður að tilgreina gögnin eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á gögnunum eða málinu.
Það leiðir af 1. mgr. að ekki er hægt að biðja um gögn í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili. Í frumvarpinu er gengið út frá sömu tilhögun og fram kemur í norsku og dönsku upplýsingalögunum um þetta efni, þ.e. að tilgreina verður þau gögn eða það mál sem beiðni beinist að."
Við skýringu á þeirri heimild 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga að aðili máls geti tilgreint þau gögn sem hann óskar að kynna sér, verður að taka tillit til ákvæða 3. og 9. gr. um efnislega afmörkun á upplýsingarétti. Þannig er upplýsingaréttur almennings afmarkaður svo í 1. mgr. 3. gr. laganna að stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Upplýsingarétturinn er þannig bundin við „tiltekin mál". Þetta er ennfremur áréttað í 2. mgr. 3. gr. laganna þar sem tekin er afstaða til hvaða gagna upplýsingarétturinn tekur. Í 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. er tekið skýrt af skarið um að rétturinn taki til „allra skjala sem mál varða ... " Í 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. er mælt svo fyrir að rétturinn taki einnig til „allra annarra gagna sem mál varða," og loks er í 3. tölul. 2. mgr. 3. gr. kveðið svo á um að hann taki til „dagbókarfærslna sem lúta að gögnum málsins og lista yfir málsgögn." Upplýsingaréttur aðila er einnig afmarkaður við tiltekið mál í 1. mgr. 9. gr. laganna. Þar segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða „tiltekið mál" ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.
Af framansögðu leiðir að þegar beðið er um aðgang að tilteknum gögnum verður erindið að tengjast tilteknu máli. Þessi niðurstaða byggist einnig á fyrirmynd upplýsingalaganna. Eins og greinir hér að framan er tekið fram í athugasemdum við 10. gr. frumvarps þess, er varð að upplýsingalögum, að gengið sé út frá sömu tilhögun og fram kemur í norsku og dönsku upplýsingalögunum um þetta efni. Þannig sagði svo í 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. þeirra norsku upplýsingalaga, sem voru í gildi, þegar frumvarp það var samið, er varð að upplýsingalögum nr. 50/1996: „Enhver kan hos vedkommende forvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak."
Þótt tilgreining á máli hafi þannig einnig þýðingu þegar beðið er um aðgang að tilteknu skjali eða tilteknum gögnum nægir þó í mörgum tilvikum að tilgreina það skjal sem beðið er um aðgang að þegar heiti þess vísar skýrlega til málsins. Þannig verður að telja að erindi um aðgang að forðagæsluskýrslu fyrir Hvalfjarðarstrandarhrepp fyrir árið 1996 ætti að vera fullnægjandi tilgreining á skjali þar sem heiti skjalsins vísar skýrlega til málsins. Í úrskurði nefndarinnar í máli A-30/1997 var deilt um það hvort slík tilgreining uppfyllti skilyrði 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Þar sem málsaðili hafði ekki tilgreint ártal skýrslunnar og aðeins beðið um nýjustu forðagæsluskýrslur í Hvalfjarðarstrandahreppi var erindið ekki talið nægjanlega tilgreint, enda vísaði það þannig úr garði gert ekki til tiltekins máls.
Kærandi hefur réttilega bent á það að í úrskurði nefndarinnar í máli A-131/2001 var erindi um aðgang að fundargerðum Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins í mánuðunum maí, júní og júlí árið 1999 talið uppfylla skilyrði 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Að mati nefndarinnar má fallast á það með kæranda að ósamræmi sé á milli þeirra krafna sem gerðar voru í málum A-30/1997 og A-131/2001. Telur nefndin að þau sjónarmið, sem beitt var í seinni úrskurðinum, samræmist ekki framangreindum viðhorfum um rétta skýringu á ákvæðum 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurður nefndarinnar í máli A-186/2004 er að hluta til sama marki brenndur.
Í athugasemdum við 1. mgr. 10. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er tekið fram að það leiði af 1. mgr. 10 gr. að ekki sé hægt að biðja um gögn í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili. Að mati nefndarinnar er beiðni kæranda um aðgang að gögnum háð þessum annmarka þar sem beðið er um aðgang að skjölum af ákveðinni tegund frá tilteknu tímabili án þess að tilgreina þau mál sem skjölin varða.
Að öllu framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að beiðni kæranda um aðgang að fundargerðum aðalvarðstjórafunda hjá flugumferðarþjónustu Flugmálastjórnar á tímabilinu frá 1. maí til 30. september 1999 svo og beiðni kæranda um aðgang að dagbókum flugturnsins í Reykjavík fyrir tímabilið 1987 til 1990 uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga um tilgreiningu á gögnum máls sem óskað er eftir aðgangi að.
Á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvöldum að veita aðila nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar, eftir því sem við verður komið, reynist beiðni ónákvæm. Kærandi getur því snúið sér á ný til Flugmálastjórnar Íslands og leitað eftir leiðbeiningum og aðstoð við að afmarka erindi sitt nánar þannig að hægt verði að taka efnislega afstöðu til erindis hans.
Úrskurðarorð:
Staðfestar eru þær ákvarðanir Flugmálastjórnar að synja kæranda, [...], um aðgang að dagbókum flugturnsins í Reykjavík fyrir tímabilið 1987 til 1990 og fundargerðum aðalvarðstjórafunda hjá flugumferðarþjónustu stofnunarinnar á tímabilinu frá 1. maí til 30. september 1999.
Páll Hreinsson formaður
Friðgeir Björnsson
Sigurveig Jónsdóttir