A-217/2005 Úrskurður frá 10. október 2005
ÚRSKURÐUR
Hinn 10. október 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-217/2005:
Kæruefni
Með bréfi, dags. 11. júlí s.l., kærði [...] synjun landbúnaðarráðuneytisins frá 1. júlí s.l. um aðgang að upplýsingum um hvert lægsta, hæsta og meðalverð hafi verið í hverjum tollflokki vegna tilboða í tollkvóta vegna innflutnings á unnum kjötvörum annars vegar og ostum hins vegar fyrir tímabilið 1. júlí 2004 – 30. júní 2005.
Með bréfi, dags. 18. júlí s.l., var kæran kynnt landbúnaðarráðuneytinu og því gefinn frestur til að koma á framfæri athugasemdum og frekari rökstuðningi fyrir synjuninni.
Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 28. júlí s.l., koma fram rök fyrir því hvers vegna synjað hafi verið um aðgang að umbeðnum upplýsingum.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um svör landbúnaðarráðuneytisins og koma viðhorf félagsins fram í bréfi [...] dags. 8. ágúst s.l. Með bréfi dags. 14. september s.l. óskaði úrskurðarnefndin eftir því að fá sent í trúnaði, sbr. 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, afrit af hæstu og lægstu tilboðum í hverjum tollflokki vegna innflutnings á unnum kjötvörum og osti árið 2004. Þá kvaðst nefndin vilja fá upplýst hvort meðalverð tilboða í hverjum tollflokki hefði verið reiknað út af hálfu ráðuneytisins. Loks var óskað eftir því að nefndinni yrðu sendar þær reglugerðir og auglýsingar ráðuneytisins sem áttu við um viðkomandi úthlutun.
Landbúnaðarráðuneytið sendi umbeðnar upplýsingar með bréfi dags. 23. september s.l. Þar kom fram að meðalverð tilboða í hverjum tollflokki hefði verið reiknað út af hálfu ráðuneytisins.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik í stuttu máli þau að 14. júní s.l. óskaði kærandi eftir því með tölvupósti til landbúnaðarráðuneytisins að gefnar yrðu upplýsingar um lægsta, hæsta og meðalverð tilboða í hverjum tollflokki þegar tollkvótar fyrir unnar kjötvörur og osta voru boðnir út vorið 2004. Var vísað til fyrri samtala við starfsmenn landbúnaðarráðuneytisins og óskað eftir því að svör bærust samdægurs áður en tilboðsfrestur rynni út vegna útboðs tollkvóta fyrir árið 2005-2006. Kvað kærandi að sér væri nauðsynlegt að hafa þessar upplýsingar til þess að njóta jafnræðis gagnvart öðrum sem einnig byðu í tollkvóta en fengið hefðu úthlutun árið áður.
Í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 20. júní s.l., kom fram að sökum sumarleyfistíma og anna sæi ráðuneytið sér ekki fært að svara fyrirspurninni innan 7 daga, sbr. 11. gr. upplýsingalaga. Með bréfi, dags. 1. júlí s.l., synjaði ráðuneytið svo um upplýsingarnar. Fram kom að eftir hverja úthlutun hefðu verið birtar á heimasíðu ráðuneytisins upplýsingar um lægsta, hæsta og meðalverð í hverjum vörulið. Vöruliður væri auðkenndur með 4 stafa tölu en tollnúmer með 8 stafa tölu. Ráðuneytið teldi sér ekki heimilt vegna 5. gr. upplýsingalaga að veita sömu upplýsingar um tilboð í tollnúmer. Þegar fyrirtæki/einstaklingar byðu í tollkvóta eftir einstökum tollnúmerum væri oft um að ræða tiltölulega fáa aðila þannig að auðvelt væri að finna út tilboðsfjárhæð hvers og eins. Slíkar upplýsingar vörðuðu mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
Kærandi skaut þessari ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 11. júlí s.l. Þar var þess krafist eins og áður segir að landbúnaðarráðuneytinu yrði gert skylt að láta kæranda í té upplýsingar um lægsta, hæsta og meðalverð tilboða í hverjum tollflokki sem bárust vegna útboðs á tollkvótum til innflutnings á unnum kjötvörum annars vegar og osti hins vegar fyrir tímabilið 1. júlí 2004 – 30. júní 2005. Fram kom hjá kæranda að þær upplýsingar sem landbúnaðarráðuneytið veitti á heimasíðu sinni um tilboð í vöruliði hefðu takmarkað gildi. Undir hverjum vörulið væru mörg tollnúmer og gætu þau skipt tugum. Þeir sem hefðu fengið úthlutað tollkvóta vissu þó að sjálfsögðu hvert verð þeir greiddu fyrir hann. Aðrir bjóðendur hefðu ekki aðgang að sömu upplýsingum og stæðu því lakar að vígi við næsta útboð.
Kærandi vísaði í bréfi sínu til þess að uppboð á tollkvóta væri í eðli sínu sambærilegt útboðum en um þau gilda lög nr. 65/1993 um framkvæmd útboða og lög nr. 94/2001 um opinber innkaup. Fyrirkomulag við úthlutun tollkvóta væri í hróplegu ósamræmi við þær meginreglur sem gilda um útboð, að bjóðendur nytu jafnræðis og að framkvæmd væri gagnsæ. Var í því sambandi vísað til ákvörðunar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-161/2003. Einnig var nefnt hversu miklir fjárhagslegir hagsmunir væru í húfi og að um væri að ræða gæði sem væru takmörkuð og hlotnuðust einungis fáum. Þá vísaði kærandi til meginreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um jafnræði og þess höfuðmarkmiðs upplýsingalaga að borgurunum sé gert kleift að fylgjast með athöfnum stjórnvalda. Þótt ekki væri verið að saka landbúnaðarráðuneytið um neitt misjafnt væri ómögulegt að fullvissa sig um að farið væri að lögum við úthlutunina vegna þess hversu ógagnsætt fyrirkomulagið væri. Þá lagði kærandi áherslu á að hann færi einungis fram á upplýsingar um fjárhæðir tilboða en ekki um hverjir stæðu á bak við tilboðin.
Landbúnaðarráðuneytinu var gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júlí s.l. er vitnað í þá afstöðu kæranda að meginreglur um útboð og opinber innkaup eigi við um útboð tollkvóta fyrir landbúnaðarvörur. Af því tilefni kveðst ráðuneytið líta svo á að búvörulög nr. 99/1993 og reglugerðir á grundvelli þeirra séu sérreglur sem taki mið af þeim sérhagsmunum sem gildi um hin takmörkuðu gæði sem lögin taka til.
Allir tilboðsgjafar fái upp gefnar sömu upplýsingar, þ.e. um meðalverð, hæsta og lægsta tilboð í hverjum vörulið. Þær upplýsingar sem hver og einn tilboðsgjafi hafi fram yfir næsta tilboðsgjafa séu upplýsingar um eigið tilboðsverð. Ekki verði séð að af þeirri ástæðu einni leiði brot á jafnræðisreglunni.
Þá segir í bréfi landbúnaðarráðuneytisins að lögmaður kæranda bendi réttilega á að um takmörkuð gæði sé að ræða. Af þeirri ástæðu sé eðlilegt að þeim upplýsingum sem um er að ræða sé haldið leyndum til að vernda viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtækja sem bjóða. Þrátt fyrir að kærandi óski ekki eftir því að fá uppgefin nöfn þeirra fyrirtækja sem bjóða í tollkvótana beri að benda á þá staðreynd að hið íslenska viðskiptasamfélag sé lítið og auðvelt að finna út hvaða fyrirtæki sé um að ræða. Tilboð í tollkvóta sé mikið samkeppnismál fyrir fyrirtæki og fyrst og fremst hagsmunir þeirra sem verið sé að vernda með því að halda þessum upplýsingum leyndum.
Í umsögn lögmanns kæranda um athugasemdir landbúnaðarráðuneytisins, dags. 8. ágúst s.l. segir að ekki hafi verið sýnt fram á hvers vegna sérreglur eigi að gilda um útboð á tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur. Þvert á móti standi rök til þess að meginreglur um gagnsæi gildi um þennan málaflokk eins og aðra. Ítrekað er að undir hverjum vörulið séu mörg tollnúmer og því séu upplýsingar um lægstu, hæstu, og meðalverð í hverjum vörulið nær gagnslausar. Þeir sem fengu tollkvóta úthlutað vorið 2004 viti þó að sjálfsögðu hvaða verði þeir greiddu hann. Aðrir sem bjóði í tollkvóta vorið 2005 hafi ekki aðgang að þessum upplýsingum. Standi hæstbjóðendur hverju sinni því mun betur að vígi en aðrir, þegar tollkvóti er boðinn út næst.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Reglur um útboð á tollkvótum vegna innflutnings landbúnaðarvöru er að finna í lögum nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, nánar tiltekið í 65. gr. og 65.gr. a laganna. Eru þær til komnar vegna aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni. Þá er á hverju ári sett reglugerð um vörumagn í hverju tollnúmeri og tímabil innflutnings og tilhögun útboðs, sbr. reglugerðir nr. 401 og 402 frá 10. maí 2004.
Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til breytinga á búvörulögum þegar innflutningur á landbúnaðarvörum var gefinn frjáls segir um viðkomandi ákvæði, þ.e. 53. gr. sem nú er 65. gr. laganna:
“Þar sem innflutningur á landbúnaðarvörum verður gefinn frjáls eru brostnar forsendur fyrir veitingu innflutningsleyfa sem 53. gr. búvörulaga fjallar um. Við taka tollkvótar sem eiga að tryggja að hægt verði að flytja inn landbúnaðarvörur þrátt fyrir háa verndartolla. Landbúnaðarráðherra verður skylt að úthluta tollkvótum þeim sem vísað er til í 1. mgr. 53. gr.
Í 2.–4. mgr. er lýst tilhögun á úthlutun tollkvóta. Gert er ráð fyrir því að sérstök úthlutun fari fram til umsækjenda þegar um er að ræða hina smærri kvóta, svo sem vegna kjöt- og mjólkurvara. Þegar um stóra tollkvóta er að ræða er hins vegar gert ráð fyrir því að opnað verði fyrir innflutning á lægri tollum, annaðhvort í tiltekinn tíma eða þar til tilgreint magn hefur verið flutt inn.”
Ekki er í þessum lögum né reglum að finna sérstök ákvæði um hvernig tryggja eigi gagnsæi og upplýsingagjöf til bjóðenda og almennings. Landbúnaðarráðuneytið hefur hins vegar ákveðið að birta upplýsingar um hæsta, lægsta og meðalverð í hverjum vörulið á heimasíðu sinni. Fram hefur komið hjá landbúnaðarráðuneytinu að tilboðsgögnin hafi einungis að geyma upplýsingar um tilboðsgjafa, tilboðsverð og það magn sem boðið er í.
Við skýringu framangreindra ákvæða ber að hafa í huga þá meginreglu við opinber innkaup að kaupandi skuli gæta trúnaðar um upplýsingar sem hann fær frá bjóðendum, eftir því sem efni og eðli upplýsinganna gefur tilefni til, sbr. m.a. 17. gr. reglugerðar nr. 655/2003 um opinber innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu. Þær upplýsingar sem hér koma einkum til álita eru ýmiskonar upplýsingar um fjárhagslega og tæknilega burði bjóðenda, áætlanir þeirra auk tæknilegra lausna og aðferða til að koma til móts við þarfir kaupanda í útboði. Af 47. gr. laga nr. 94/2001 um opinber innkaup leiðir hins vegar að ákveðnar upplýsingar falla utan trúnaðarskyldu kaupanda. Samkvæmt þessu skal við opnun tilboða skýra frá nafni bjóðenda, heildarupphæð tilboða, greiðsluskilmálum, afhendingarskilmálum og eðli frávikstilboða. Án þess að taka afstöðu til þess hvort útboð á tollkvótum falli undir l. nr. 94/2001 er að mati nefndarinnar óhætt að leggja til grundvallar að upplýsingar sem skylt er að gefa við opnun tilboða séu ekki þess eðlis að þær falli undir 5. gr. upplýsingalaga. Athugast í þessu sambandi að þessar upplýsingar eru nauðsynleg forsenda þess að almenningur geti fylgst með því að vel sé farið með almannafé og að málefnaleg sjónarmið ráði ferð við opinber innkaup. Á sama hátt er aðgangur að upplýsingum um fjárhæð tilboða í tollkvóta nauðsynleg forsenda þess að almenningur geti fylgst með stjórnsýsluframkvæmd á þessu sviði og að málefnaleg sjónarmið ráði við úthlutun tollkvótanna sem eru í eðli sínu takmörkuð fjárhagsleg gæði sem ráðstafað er af hinu opinbera.
Að mati nefndarinnar ber því að fallast á með kæranda að hagsmunir þeir sem landbúnaðarráðuneytið vísar til, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, séu ekki nægilega ríkir til þess að réttlæta að upplýsingum um tilboð í hverjum tollflokki sé haldið leyndum. Landbúnaðarráðuneytinu ber samkvæmt því að láta af hendi upplýsingar við kæranda um hæsta og lægsta boð enda fer kærandi ekki fram á aðgang að öllum tilboðum. Ennfremur ber ráðuneytinu að afhenda fyrirliggjandi upplýsingar um meðalverð tilboða í hverjum tollflokki.
Úrskurðarorð:
Landbúnaðarráðuneytið skal veita kæranda, [...] aðgang að upplýsingum um lægsta og hæsta tilboð auk meðalverðs í hverjum tollflokki vegna útboðs tollkvóta fyrir innflutning á unnum kjötvörum annars vegar og ostum hins vegar í júní 2004.
Páll Hreinsson formaður
Friðgeir Björnsson
Sigurveig Jónsdóttir