A-219/2005 Úrskurður frá 10. október 2005
ÚRSKURÐUR
Hinn 10. október 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-219/2005:
Kæruefni
Með þremur bréfum, dagsettum 17. maí og 24. maí s.l., kærði [X] lögmannsstofa hf., f.h.[A], synjun framkvæmdanefndar um einkavæðingu á beiðni kæranda um a) afrit af niðurstöðum úr áreiðanleikakönnun sem fjárfestingabankinn [Y] gerði á þá ónafngreindum erlendum banka sem [B] tilgreindi sem einn af fjárfestingaraðilum vegna kaupanna á Búnaðarbanka Íslands hf. síðla árs 2002, b) skýrslur fjárfestingabankans [Y] vegna sölu á Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf., c) gögn sem Ríkisendurskoðun voru fengin í því skyni að vinna skýrslu um einkavæðingu helstu ríkisfyrirtækja árin 1998-2003, d) öll gögn sem [Z] voru fengin til að vinna úr, þ.m.t. vinnureglur sem þeim voru settar vegna einkavæðingar Landssíma Íslands hf. og e) fundargerðir framkvæmdanefndar um einkavæðingu varðandi sölu á hlutabréfum ríkisins í Búnaðarbanka Íslands hf.
Í þessum úrskurði verður kæruefni samkvæmt e)-lið tekið til úrskurðar. Úrskurðað var um kæruliði a), b), c) og d) með úrskurði A215 frá 7. september s.l.
Með bréfi dagsettu 26. maí s.l., var kæran kynnt framkvæmdanefnd um einkavæðingu og henni gefinn frestur til að koma á framfæri athugasemdum. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrðu látin í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Í bréfi dags. 9. júní s.l. kom fram afstaða framkvæmdanefndar um einkavæðingu. Hafnaði framkvæmdanefndin því að veita aðgang að fundargerðum enda væru þær vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Ennfremur væru þar viðkvæmar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni einstaklinga og fyrirtækja, sem rétt væri og eðlilegt að færu leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Fundargerðirnar voru afhentar úrskurðarnefnd í trúnaði.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um svör framkvæmdanefndar um einkavæðingu og var sérstaklaga farið fram á að upplýst yrði hvort kærandi yndi afgreiðslu framkvæmdanefndar um einkavæðingu þar sem aðgangur hefði verið veittur að hluta, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.
Viðhorf kæranda koma fram í bréfi [X] lögmannsstofu dags. 19. júlí s.l. Þar eru fyrri kröfur ítrekaðar og því lýst yfir að kærandi fallist ekki á afgreiðslu framkvæmdanefndar að því er varðar aðgang að hluta.
Málsatvik
Atvik málsins eru í stuttu máli eftirfarandi:
Hinn 19. apríl s.l. fór kærandi fram á það við forsætisráðuneytið í tölvuskeyti að fá aðgang að öllum fundargerðum framkvæmdanefndar um einkavæðingu og ráðherranefndar um sölu Búnaðarbankans. Beiðnin var framsend framkvæmdanefnd um einkavæðingu og svaraði hún kæranda með bréfi dags. 28. apríl s.l. þar sem beiðni um aðgang að fundargerðum framkvæmdanefndar er vörðuðu sölu á hlutabréfum í Búnaðarbanka Íslands er hafnað með vísan til 3. tölul. 4. gr. og 5. gr. upplýsingalaga.
Kærandi kærði þessa afgreiðslu til úrskurðarnefndar með bréfi dags. 24. maí s.l. Þar er ekki lengur gerð krafa um aðgang að fundargerðum ráðherranefndarinnar. Í bréfinu kemur fram að tilgreindar fundargerðir geti á engan hátt talist vinnuskjal í skilningi upplýsingalaga. Telja megi öruggt að í umbeðnum gögnum felist endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls, a.m.k. að hluta. Í ljósi vinnulags við einkavæðingu séu einnig allar líkur á því að gögnin hafi farið frá einu stjórnvaldi til annars. Þá er dregið í efa að 5. gr. upplýsingalaga eigi við.
Með bréfi dagsettu 26. maí s.l., voru erindi kæranda kynnt framkvæmdanefnd um einkavæðingu og henni gefinn frestur til að koma á framfæri athugasemdum. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrðu látin í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Í bréfi dags. 9. júní s.l. kom fram afstaða framkvæmdanefndar um einkavæðingu. Hafnar framkvæmdanefndin því að veita aðgang að fundargerðunum enda séu þær vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Ennfremur séu þar viðkvæmar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni einstaklinga og fyrirtækja, sem rétt sé og eðlilegt að fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Þá sé öllum meiriháttar ákvörðunum sem nefndin tekur komið á framfæri með öðrum og almennari hætti, ekki síst með fréttatilkynningum, og fundargerðum nefndarinnar ekki dreift til annarra stjórnvalda. Fundargerðirnar voru afhentar úrskurðarnefnd í trúnaði.
Kærandi fékk að tjá sig um afstöðu framkvæmdanefndarinnar. Í bréfi [A] lögmannsstofu dags. 19. júlí s.l. eru fyrri kröfur ítrekaðar.
Með bréfi dags. 8. september s.l. óskaði úrskurðarnefndin eftir því við framkvæmdanefnd um einkavæðingu að upplýst yrði hvort aðilar utan framkvæmdanefndarinnar hefðu fengið fundargerðirnar afhentar og hvort einhverjar upplýsingar um staðreyndir málsins væru í fundargerðunum sem ekki mætti finna í þeim gögnum málsins sem aðgengileg væru almenningi. Í svari framkvæmdanefndarinnar dags. 12. september s.l. kemur fram að fundargerðirnar séu aldrei birtar öðrum en nefndarmönnum. Öllum meiriháttar ákvörðunum framkvæmdanefndar og ráðherranefndar um einkavæðingu séu gerð skil með opinberum hætti. Ljóslega geti þó legið í fundargerðunum upplýsingar um staðreyndir mála sem ekki hafi birst annars staðar. Nefndin telji þó óljóst hvað átt sé við og hvað túlka beri sem staðreyndir sem máli skipta. Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um þessa afstöðu framkvæmdanefndarinnar. Í bréfi lögmanns kæranda dags. 14. september s.l. kemur fram að hann fallist ekki á að fundargerðirnar séu vinnuskjöl í skilningi 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Þá felist í svari framkvæmdanefndar viðurkenning á að einhverjum ákvörðunum séu gerð skil í fundargerðunum og því eigi umbj. hans rétt á aðgangi að hluta eða öllu leyti.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Þegar um fundargerðir er að ræða hefur úrskurðarnefndin ekki talið ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga standa í vegi fyrir aðgangi að þeim nema stjórnvaldið beri skýrlega fyrir sig að um vinnskjöl sé að ræða, sbr. úrskurð nefndarinnar A-154/2002.
Samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til ”vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá”.
Það eru ekki til samræmdar reglur hér á landi um það hvað beri að skrá í fundargerðir stjórnsýslunefnda og hvaða markmið þær eigi að hafa við meðferð mála og í starfsemi nefndar yfirleitt. Stjórnsýslunefndir hafa um margt ólík verkefni með höndum og hafa fundargerðir þeirra því ekki alltaf sama hlutverk eða stöðu við meðferð mála. Að mati úrskurðarnefndarinnar verða fundargerðir því ekki einhlítt flokkaðar sem vinnuskjöl. Fundargerðir stjórnsýslunefndar geta uppfyllt það skilyrði að teljast vinnuskjöl ef (1) þær eru ritaðar af nefndarmanni eða starfsmanni nefndar og (2) séu ekki afhentar öðrum heldur einvörðungu til eigin afnota fyrir nefndarmenn og aðra starfsmenn, sem tilheyra sama stjórnvaldi, (3) með sama hætti og vinnuskjöl eru almennt notuð við meðferð mála, sbr. úrskurði nefndarinnar í málu A-140/2002 og A-186/2004. Mat á því hvort síðastgreinda skilyrðið er uppfyllt fer fram á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram komu í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess, er varð að upplýsingalögum nr. 50/1996, en þar segir svo um einkenni vinnuskjala:
„Í 3. tölul. er mælt svo fyrir að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Margar ákvarðanir, sem stjórnvöld taka, eru svonefndar matskenndar ákvarðanir. Þá hafa lög eða stjórnvaldsfyrirmæli, sem ákvörðun er byggð á, ekki að öllu leyti að geyma þau skilyrði sem þurfa að vera fyrir hendi svo að ákvörðun verði tekin eða þau veita stjórnvöldum að einhverju leyti mat á því hvert efni ákvörðunar skuli vera. Þegar matskennd stjórnvaldsákvörðun er tekin verða stjórnvöld iðulega að vega og meta mörg ólík sjónarmið. Af þessu leiðir að einatt tekur það einhvern tíma að móta afstöðu stjórnvalds til fyrirliggjandi máls og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma ítarlegri upplýsingar um málsatvik. Gögn, sem til verða á þessum tíma, þurfa því ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Er því lagt til að farin verði sama leið og í stjórnsýslulögunum, og reyndar einnig í dönsku og norsku upplýsingalögunum, að vinnuskjöl stjórnvalds verði undanþegin upplýsingarétti.
Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað. Þá geta þau skjöl ekki talist vinnuskjöl sem stafa frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi enda þótt slík gögn hafi orðið til að frumkvæði stjórnvaldsins, t.d. álit eða skýrslur sérfræðinga o.s.frv. Ennfremur er rétt að taka fram að gögn, sem verða til við skráningu upplýsinga um málsatvik, sbr. 23. gr., falla ekki undir ákvæði 3. tölul.
Að öðru leyti er ekki hægt að tilgreina með tæmandi hætti hvaða gögn teljast vinnuskjöl í skilningi ákvæðisins. Við nánari skýringu þess verður að líta sérstaklega til þess hvort upplýsingarnar snerta atriði sem kunna að breytast eða hafa breyst við nánari skoðun eða umfjöllun.“
Nefndin telur að leggja verði heildstætt mat á fundargerð stjórnsýslunefndar á grundvelli framangreindra sjónarmiða þegar metið er hvort hún er notuð með sama hætti og vinnuskjöl eru almennt notuð við meðferð mála, en ekki aðeins eitt af þessum sjónarmiðum eins og raunin virðist þó hafa verið í úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-96/2000. Þannig er að mati nefndarinnar augljóst að fundargerðir sem hafa að geyma vangaveltur nefndar eða einstakra nefndarmanna um úrlausn máls og samanburð á ólíkum leiðum til lausnar máls teljast almennt til vinnuskjala.
Jafnvel þótt fundargerð teljist vinnuskjal getur bókun í fundargerð um tiltekið mál engu að síður verið aðgengileg almenningi, að hluta eða öllu leyti, á grundvelli undantekningar þeirrar, sem fram kemur í 2. málsl. 3. tölul. 4. gr. laganna, en þar segir: „þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.” Á grundvelli þessa ákvæðis hefur verið veittur aðgangur að upplýsingum úr fundargerðum sem hafa að geyma endanlega niðurstöðu um afgreiðslu mála, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli A-170/2004. Hjá mörgum stjórnsýslunefndum er það eitt skráð hverjir sitja fund, hvaða mál er tekið fyrir og hver endanleg niðurstaða þess er. Slík skráning í fundargerð um tiltekið mál verður að mati úrskurðarnefndarinnar almennt ekki talin undanþegin aðgangi vegna ákvæðis í 2. málsl. 3. tölul. 4. gr. laganna, nema önnur ákvæði 4.-6. gr. laganna eigi við. Um ákvæði 2. málsl. 3. tölul. 4. gr. laganna segir svo í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum nr. 50/1996:
“Þrátt fyrir að stjórnvald kunni að hafa útbúið tiltekið gagn í eigin þágu og til nota við meðferð máls getur efni þess engu að síður verið slíkt að rök standi til að veita almennan aðgang að því. Í ljósi þessa er í niðurlagi 3. tölul. 1. mgr. lagt til að aðgangur verði veittur í tveimur tilvikum. Annars vegar þegar gögn hafa að geyma upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls og hins vegar ef upplýsinga verður ekki aflað annars staðar. Með síðastnefndu orðalagi er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Samsvarandi undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls og fram kemur í 3. tölul. er að finna í stjórnsýslulögum.”
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér umræddar fundargerðir. Af þeim er ljóst að (1) þær eru ritaðar af nefndarmanni/starfsmanni og (2) virðast efni sínu samkvæmt ætlaðar til eigin nota nefndarinnar. Samkvæmt bréfi framkvæmdanefndar um einkavæðingu, dags. 12. september s.l., hafa fundargerðirnar aldrei verið birtar öðrum en nefndarmönnum. Af þeim gögnum sem nefndinni hafa verið afhent er ekki ástæða til að draga réttmæti þessa svars í efa. (3) Í fundargerðunum er m.a. að finna vangaveltur um á hvaða tímamarki bæri að selja Búnaðarbankann hf., sjónarmið um það hversu stóran hlut bæri að selja til almennings, viðhorf um það hvaða kostir væru í stöðunni um fyrirkomulag sölunnar, val á kostum um það hvernig vinnulag og aðferðarfræði í samningaviðræðum skyldi hagað.
Við lestur fundargerðanna verður ekki séð að þær hafi að geyma upplýsingar um staðreyndir málsins, þ.e. málsatvik sem réðu niðurstöðu máls, sem ekki koma fyrir í öðrum gögnum sem aðgengileg eru almenningi.
Af framansögðu athuguðu verður að telja að fundargerðir framkvæmdanefndar um einkavæðingu varðandi sölu á hlutabréfum ríkisins í Búnaðarbanka Íslands hf. séu undanþegnar aðgangi almennings á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Úrskurðarorð:
Synjun framkvæmdanefndar um einkavæðingu um aðgang að fundargerðum framkvæmdanefndar um einkavæðingu varðandi sölu á hlutabréfum ríkisins í Búnaðarbanka Íslands hf. er staðfest.
Páll Hreinsson formaður
Friðgeir Björnsson
Sigurveig Jónsdóttir