Nr. 4/2023 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 10. janúar 2023 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 4/2023

í stjórnsýslumáli nr. KNU22100008

Beiðni um endurupptöku í máli [...]

1. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

   Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 149/2022, dags. 31. mars 2022, staðfesti nefndin ákvörðun Útlendingastofnunar frá 3. febrúar 2022, um að taka umsókn einstaklings er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari Íraks (hér eftir kærandi), um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og vísa honum frá landinu.

   Niðurstaða kærunefndar var birt kæranda 4. apríl 2022. Hinn 11. apríl 2022 lagði kærandi fram beiðni um frestun réttaráhrifa á úrskurði kærunefndar. Hinn 26. apríl 2022 synjaði kærunefnd beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa í máli hans með úrskurði kærunefndar nr. 182/2022. Hinn 13. september 2022 barst kærunefnd beiðni kæranda um endurupptöku. Þá lagði kærandi fram aðra endurupptökubeiðni 16. september 2022. Hinn 22. september 2022 synjaði kærunefnd beiðni kæranda um endurupptöku. Hinn 30. september 2022 barst kærunefnd beiðni kæranda um endurupptöku að nýju. Dagana 10. og 11. október 2022 bárust upplýsingar frá Útlendingastofnun og Stoðdeild ríkislögreglustjóra um málsmeðferð í máli kæranda. Þá bárust viðbótarathugasemdir frá kæranda 20. október og 24. nóvember 2022. Kærandi sótti um endurupptöku málsins ásamt foreldrum sínum og tveimur systkinum og voru mál fjölskyldunnar unnin samhliða. Afstaða er tekin til beiðna þeirra um endurupptöku í úrskurðum kærunefndar nr. 3/2023 og 5/2023.

   Endurupptökubeiðni kæranda byggir á 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

    

2. Málsástæður og rök kæranda

   Kærandi fjallar í greinargerð sinni um 1. mgr. 29. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin) en þar sé mælt fyrir um tiltekna fresti er varðar flutning umsækjenda um alþjóðlega vernd milli aðildarríkja. Frestur til að flytja kæranda samkvæmt greininni hafi runnið út þar sem lokaákvörðun í máli kæranda hafi legið fyrir 31. mars 2022 og því sé farið fram á endurupptöku málsins hjá kærunefnd útlendingamála með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá er þess krafist að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar.

3. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál hans verði tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland Dyflinnarreglugerðina, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Hinn 13. desember 2021 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Svíþjóð, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá sænskum yfirvöldum, dags. 15. desember 2021, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Við rekstur máls sem fer samkvæmt fyrirkomulagi Dyflinnarreglugerðarinnar þurfa stjórnvöld að gæta að tilteknum tímafrestum, sbr. m.a. 1. og 2. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar sem fjallar um fyrirkomulag og fresti. Í því ákvæði felst m.a. að flutningur umsækjanda til viðtökuríkis skuli fara fram innan sex mánaða frá því að lokaákvörðun var tekin um kæru eða endurskoðun. Þó er heimilt í undantekningartilvikum að framlengja frest til flutnings í að hámarki 18 mánuði ef hlutaðeigandi einstaklingur hleypst á brott (e. abscond). Ef umræddir frestir líða leiðir það til þess að ábyrgð á viðkomandi umsókn um alþjóðlega vernd færist sjálfkrafa yfir til þess aðildarríkis sem leggur fram beiðni um flutning til viðtökuríkis, sbr. til hliðsjónar dómur Evrópudómstólsins í máli Shiri, C-201/16, frá 25. október 2017 (26.-34. mgr. dómsins). Ef frestir samkvæmt 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar líða er íslenskum stjórnvöldum því ekki lengur heimilt að krefja viðkomandi ríki um viðtöku einstaklings í skilningi c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í úrskurði kærunefndar nr. 237/2019 frá 9. maí 2019 taldi kærunefnd að þegar mál hefur verið kært til kærunefndar og réttaráhrifum frestað skyldi upphafstími þessa frests miðaður við dagsetningu birtingar úrskurðar kærunefndar. Eins og að framan greinir samþykktu sænsk stjórnvöld endurviðtökubeiðni íslenskra stjórnvalda 15. desember 2021. Þá var endanleg niðurstaða á stjórnsýslustigi birt fyrir kæranda 4. apríl 2022. Rann því upphaflegur sex mánaða frestur til þess að flytja kæranda úr landi út 4. október 2022.

Hinn 10. október 2022 óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun og stoðdeild um flutning kæranda til viðtökuríkis, s.s. hvort frestur til flutnings hafi verið framlengdur úr sex mánuðum í 18 mánuði, sbr. 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Svar Útlendingastofnunar barst þann sama dag en þar kemur fram að kærandi og fjölskylda hans hafi verið skráð horfin og eftirlýst og tilkynning um það send til viðtökuríkisins. Þá hafi frestur til flutnings verið framlengdur úr 6 í 18 mánuði, sbr. síðari málsliður 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Svar barst kærunefnd 11. október 2022 og er það ítarlega rakið í úrskurði nefndarinnar í máli móður og yngri systkina kæranda. Að því er varðar kæranda kemur fram að stoðdeild hafi reynt að hafa samband við kæranda og föður hans án árangurs. Einu sinni hafi náðst í föður kæranda í síma en hann hafi ekki viljað gefa lögreglu upp dvalarstað. Engar upplýsingar væru um hvar kærandi héldi sig og ekkert símanúmer væri skráð í hans nafni.

Með tölvubréfi kærunefndar, dags. 17. október 2022, var talsmanni kæranda kynntar framangreindar upplýsingar og veittur frestur til andmæla í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Andmæli bárust 20. október 2022. Í andmælum kæranda er því ekki mótmælt að hann sé horfinn. Fram kemur að móðir og systir kæranda mótmæli því harðlega að þær hafi með einhverjum hætti tafið mál sitt. Þær beri ekki ábyrgð á að aðrir fjölskyldumeðlimir hlaupist á brott. Þá hafi þær greint frá því að þær hafi ekki heyrt frá kæranda og föður hans.

Kærunefnd tekur fram að samkvæmt 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar er almennt lagt til grundvallar að flutningur hlutaðeigandi einstaklings til ábyrgs aðildarríkis skuli fara fram innan 6 mánaða frá þar tilgreindum tímamörkum, þ.e. til dæmis eftir að lokaákvörðun hefur verið tekin um kæru, hafi réttaráhrifum verið frestað. Framlenging á þeim tímafresti í 18 mánuði, sbr. 2. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar, felur í sér undantekningu frá þeirri almennu reglu. Í því ljósi og með hliðsjón af því að sex mánaða tímafrestinum er ætlað að tryggja að flutningur fari fram eins skjótt og hægt er í þágu umsækjanda telur nefndin að stjórnvöld þurfi að sýna fram á í hverju tilviki fyrir sig og með fullnægjandi hætti að hlutaðeigandi einstaklingur hafi hlaupist á brott svo komið geti til beitingar 18 mánaða frests 2. mgr. 29. gr.

Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins hefur hugtakið að hlaupast á brott (e. abscond) í skilningi 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar verið skýrt sem svo að það geti gefið til kynna ásetning hlutaðeigandi einstaklings um að komast undan einhverju eða flýja einhvern, í þessu tilviki yfirvöld eða fyrirhugaðan flutning á viðkomandi, sbr. til hliðsjónar dóm Evrópudómstálsins í máli Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019. Samkvæmt þeim dómi, sem kærunefnd telur að hafa megi nokkra hliðsjón af, verða þær kröfur þó ekki gerðar til stjórnvalda að þurfa að færa fram sönnur um ásetning hlutaðeigandi einstaklings um að hlaupast á brott. Samkvæmt dómi Evrópudómstólsins í máli Jawo taldi dómstóllinn að yfirgefi aðili búsetuúrræði sitt án þess að upplýsa stjórnvöld um fjarveru sína geti stjórnvöld metið það svo að honum hefði staðið ásetningur til að hlaupast á brott, með þeim fyrirvara þó að honum hafi verið gerð grein fyrir þessari tilkynningarskyldu sinni og afleiðingum þess að henni sé ekki sinnt.

Í því máli sem hér er til meðferðar var kærandi skráður horfinn og eftirlýstur 23. maí 2022 auk þess sem tilkynning hafði verið send til sænskra stjórnvalda. Þá benda gögn málsins ekki til annars en að ekki hafi spurst til kæranda frá þessu tímamarki. Þegar lögreglumenn hjá stoðdeild ríkislögreglustjóra tilkynntu um fyrirhugaðan flutning til Svíþjóðar 26. og 27. september 2022 var kærandi ekki í búsetuúrræði og greindi móðir hans frá því að hann hafi látið sig hverfa eftir fyrri tilraun til að flytja þau úr landi. Þegar lögreglumenn hjá stoðdeild ríkislögreglustjóra ætluðu að flytja kæranda og fjölskyldu hans 28. september 2022 var kærandi ekki í búsetuúrræðinu. Þá kváðust móðir og systir kæranda ekki vita hvar kærandi eða faðir hans héldu sig. Af gögnum málsins verður séð að kæranda hafi, við upphaf málsmeðferðar, m.a. verið leiðbeint um að honum væri skylt að gefa sig fram við Útlendingastofnun. Þá var kæranda kynnt að ef hann gæti ekki gefið lögmæta ástæðu fyrir fjarveru sinni þá gæti það orðið til þess að hann yrði skráður horfinn. Af framangreindu er ljóst að kæranda var  með formlegum hætti leiðbeint um skyldur hans gagnvart stjórnvöldum við upphaf málsmeðferðar. Framangreindur dómur í máli Jawo ber með sér að upplýsingagjöf og leiðbeiningar til umsækjenda um alþjóðlega vernd hafi vægi við mat á því hvort talið verði að viðkomandi einstaklingur hafi hlaupist á brott. Af gögnum málsins verður ráðið að kæranda hafi verið leiðbeint með fullnægjandi hætti við meðferð málsins um skyldur sínar gagnvart stjórnvöldum og hvaða afleiðingar það hefði í för með sér ef hann sinnti ekki umræddum skyldum sínum. Það er því mat kærunefndar að kærandi hafi hlaupist á brott í skilningi 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar með því að yfirgefa búsetuúrræði sitt fyrirvaralaust og gefa ekki upp dvalarstað sinn.

Í ljósi framangreinds er frestur til að flytja kæranda til viðtökuríkis ekki liðinn og ber Svíþjóð enn ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd. Af því leiðir að skilyrði 1. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar fyrir því að Ísland beri ábyrgð á umsókn hans um alþjóðlega vernd eru ekki uppfyllt. Er beiðni kæranda um endurupptöku úrskurðar kærunefndar á þeim grundvelli því hafnað.

Í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka umsóknina til efnismeðferðar. Umrætt 12 mánaða tímabil hefst þegar umsækjandi leggur fyrst fram umsókn um alþjóðlega vernd hjá stjórnvöldum. Þá hefur í úrskurðum kærunefndar verið lagt til grundvallar að tímabilinu ljúki þegar endanleg niðurstaða stjórnvalda er framkvæmd með flutningi umsækjanda til viðtökuríkis eða þegar kærandi fer úr landi sjálfviljugur eftir að ákvörðun í máli hans hefur verið tekin. Rétt er að árétta að umrætt ákvæði er sérregla í íslenskri löggjöf og á sér ekki hliðstæðu í Dyflinnarreglugerðinni. Er því eðlilegt að önnur sjónarmið gildi um túlkun hennar heldur en hugtakið að hlaupast á brott, sbr. 1. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Kærunefnd telur að túlka beri 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga á þann hátt að þó að 12 mánaða fresturinn sé liðinn verði umsókn ekki tekin til efnismeðferðar ef tafir á málsmeðferð eða flutningi verði fyrst og fremst raktar til athafna eða athafnaleysis umsækjanda sem hann ber sjálfur ábyrgð á, nema þær tafir hafi verið óverulegar og ljóst sé að hægt hefði verið að flytja kæranda áður en 12 mánaða fresturinn var liðinn.

Tilvísun ákvæðisins til þess að tafir þurfi að vera á ábyrgð umsækjanda sjálfs gefur til kynna að leggja verði mat á það vegna hverrar umsóknar fyrir sig hvort tafir á málsmeðferð séu á ábyrgð viðkomandi umsækjanda en að ekki skuli leggja til grundvallar athafnir eða athafnaleysi annarra einstaklinga sem kunni að vera tengdir umsækjanda og ekki eru á ábyrgð umsækjanda.

Málsatvik hafa áður verið reifuð ítarlega en ljóst er að umræddur 12 mánaða frestur rann út á miðnætti 22. nóvember 2022. Í málinu liggur fyrir að kærandi hafi hlaupist á brott til að komast undan því að verða fluttur til Svíþjóðar og hefur kærunefnd komist að þeirri niðurstöðu, líkt og rakið er hér að framan, að ábyrgð Svíþjóðar á umsókn hans um alþjóðlega vernd sé ekki fallin niður í skilningi 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Jafnframt er að mati kærunefndar ljóst að bæði kærandi og talsmaður hans virðast hafa verið fyllilega meðvitaðir um tímafresti í málinu og hvaða afleiðingar það hefði að framkvæmd flutnings tefðist.

Í ljósi alls framangreinds er beiðni kæranda um endurupptöku á þeim grundvelli að 12 mánaða frestur 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé liðinn í máli hans hafnað enda ber hann ábyrgð á töfum málsins með því að hafa komið sér undan framkvæmd ákvörðunar. Með vísan til niðurstöðu kærunefndar í úrskurði nr. 3/2023 þar sem mál systur kæranda var endurupptekið og með hliðsjón af meginreglunni um einingu fjölskyldunnar er hins vegar fallist á að atvik hafi breyst verulega í máli kæranda á þann hátt að hann eigi rétt á endurupptöku á máli sínu, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Það er jafnframt niðurstaða kærunefndar að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Úrskurðarorð:

Fallist er á beiðni kæranda um endurupptöku á máli hans.

Ákvörðun Útlendingastofnunar eru felld úr gildi og lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.

The appellant’s requests for re-examination of the case is granted.

The decision of the Directorate is vacated. The Directorate shall examine the merits of the appellant’s application for international protection in Iceland.

Þorsteinn Gunnarsson                                    Tómas Hrafn Sveinsson

Bjarnveig Eiríksdóttir                                    Gunnar Páll Baldvinsson

Sindri M. Stephensen                                    Þorbjörg I. Jónsdóttir