Ákvörðun Fiskistofu kærð fyrir að svipta skip leyfi til veiða í eina viku

Atvinnuvega – og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi:

Úrskurð

Efni: Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 8. júlí 2019, frá [X ehf.], þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2019, um að svipta skipið [Y], leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2019, um að svipta skipið [Y] leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku verði felld úr gildi.

Málsatvik

Af gögnum málsins má ráða að kærandi hafi verið sviptur leyfi til veiða í atvinnuskyni, vegna vanskila á afladagbók fyrir ágúst og september árið 2018, skv. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða frá og með 8. október 2018 til og með 22. nóvember 2018. Fram kemur að kærandi hafi haldið til krabbaveiða, dags. 11. nóvember 2018, og landað 173 kg. af heilum grjótkrabba.

Með ákvörðun, dags. 28. nóvember 2018, hafi Fiskistofa svipt skip kæranda um leyfi til veiða í atvinnuskyni frá og með 11. desember 2018 vegna vanskila á sérstöku gjaldi vegna ólögmæts sjávarafla, skv. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 37/1992. Hafi sviptingin staðið til 11. janúar 2019. Fram kemur í gögnum málsins að kærandi hafi haldið til krabbaveiða, dags. 16. desember. 2018, og landaði 222 kg. af heilum grjótkrabba.

Með bréfi, dags. 11. mars. 2019, tilkynnti Fiskistofa kæranda að stofnunin hefði til meðferðar mál vegna meintra veiða skipsins [Y] án leyfi til veiða í atvinnuskyni. Var kæranda gefinn kostur á að koma að andmælum og athugasemdum á framfæri áður en tekin yrði afstaða í málinu. Andmæli kæranda bárust Fiskistofu með bréfi, dags. 15. mars. 2019.

Með ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, var kærandi sviptur leyfi til veiða í atvinnuskyni og til krabbaveiða í eina viku frá og með dags. 9. júní 2019 til og með dags. 15. júní 2019, skv. 15. gr. laga nr. 57/1996, sbr. 24. gr. laga nr. 116/2006 og 21. gr. laga nr. 79/1997.

Með tölvupósti, dags. 5. júní 2019, kom kærandi því á framfæri við Fiskistofu að honum hafi láðst að tilgreina við meðferð málsins að fulltrúi Fiskistofu hafi verið með í veiðiferð, dags. 16. desember 2018. Fiskistofa leit svo á að erindi kæranda væri ósk um endurupptöku málsins á grundvelli nýrra upplýsinga um málsatvik og féllst á að taka málið til meðferðar á nýju. Fiskistofa tók nýja ákvörðun í málinu, dags. 11. júní 2019.

Í ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2019, kemur fram að Fiskistofa telji að í ljósi þess að veiðieftirlitsmaður Fiskistofu hafi verið um borð í [Y] hafi kærandi verið í góðri trú í veiðiferð 16. desember 2018 og hafi því ekki komið til álita að beita viðurlögum skv. lögum nr. 57/1996, sbr. lögum nr. 116/2006, né lögum nr. 79/1997 vegna þeirrar veiðiferðar. Hins vegar taldi Fiskistofa að kærandi hafi mátt vita að skipið væri án leyfi til veiða í atvinnuskyni þegar veiðiferð 11. nóvember 2018 var farin. Fiskistofa svipti kæranda leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá 14. júlí 2019 til og með 20. júlí 2019 vegna brots á 4. gr. laga nr. 116/2006, með því að fara í veiðiferð 11. nóvember 2018 og landa 173 kg. af krabba.

Stjórnsýslukæran barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfi, dags. 8. júlí 2019. Óskaði ráðuneytið í kjölfarið eftir umsögn Fiskistofu með tölvupósti, dags. 16. júlí 2019. Barst umsögn Fiskistofu með bréfi ásamt fylgiskjölum, dags. 24. júlí 2019. Með tölvupósti, dags. 12. ágúst 2019, var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsögn Fiskistofu. Bárust athugasemdir kæranda, dags. 4. júní 2020. Ekki var talin þörf á að senda athugasemdir kæranda til Fiskistofu og er málið tekið til úrskurðar á grundvelli framangreindra gagna.

Óskaði kærandi eftir frestun réttaráhrifa meðan kærumálið er til meðferðar. Með bréfi, dags. 11. júlí 2019, frestaði ráðuneytið réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar fram til, dags. 15. október 2019. Ekki var óskað eftir frekari frestun á réttaráhrifum og stóð veiðileyfissviptingin frá og með 15. október 2019 til og með 21. október 2019.

Málsástæður og sjónarmið í kæranda

Kæranda, dags. 15. mars. 2019, vegna tilkynningu Fiskistofu um meðferð málsins bendir kærandi á að hann hafi verið staddur erlendis, dags. 11. nóvember 2018. Skipstjóri hafði samband við hann símleiðis og var strax brugðist við og fylgiskjal sent með tölvupósti afrit úr afladagbrók til Fiskistofu sem síðar var fylgt eftir með bréfi. Kærandi tilgreinir að frumrit úr afladagbók vegna ágúst mánaðar hafði verið póstlagt til Fiskistofu með hefðbundnum hætti og hafði verið fullkunnugt um bréf, dags. 27. september og álitið að málið myndi leiðréttast við skilin. Hvað varðar afladagbók vegna september kom í ljós að það hafði því miður láðst hjá kæranda að koma umslaginu í póst. Bendir kærandi á að skipið hafi aðeins var landað grjótkrabba einu sinni í september sem geti ekki talist annað en tilraunaveiðar. Kærandi tilgreinir að ekki séu skýringar fyrir því hvers vegna póstsending sem innihélt frumrit afladagbókar ágústmánaðar skilaði sér ekki til Fiskistofu.

Kærandi bendir á að þegar haldið var til veiða, dags. 11. nóvember 2018, hafi skipstjórinn verið í góðri trú og ekki meðvitaður um ákvörðun Fiskistofu, dags. 29. október 2018, um sviptingu leyfi til veiða í atvinnuskyni vegna meintra vanskila á afladagbók. Kærandi bendir einnig á að bréf Fiskistofu, dags. 28. nóvember 2018, þar sem tilkynnt hafi verið um sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni vegna vanskila á sérstöku gjaldi vegna ólögmæts sjávarafla, hafi aldrei borist honum. Telur kærandi að bréf Fiskistofu sem boði sviptingu leyfi til veiða í atvinnuskyni eigi að vera sent í ábyrgðarbréfi þannig tryggt sé að útgerðaraðili geti brugðist við áður en gripið sé til viðurlaga.

Kærandi telur að ekki hafi verið gætt meðalhófs í ákvörðun Fiskistofu. Svipting á leyfi til veiða í atvinnuskyni vegna lítillar yfirsjónar sé allt of hörð.

Í athugasemdum kæranda við umsögn Fiskistofu, dags. 4. júní 2020, bendir kærandi á að á þeirri stundu sem veiðiferðin á sér stað og löndun lokið geti stjórnvaldið sótt og hafi aðgang að upplýsingum um veiðiferð sem séu margfalt betri og meiri en komi fram í afladagbók. Því ætti stjórnvaldið aldrei að vera í vafa um efnistök til að geta sinnt lögbundnu eftirliti. Meðalhófs ætti því að gæta í viðbrögðum stjórnvaldsins af þessari yfirsjón kæranda varðandi skil á afladagbók fyrir september. Þá kemur fram að í ábyrgðarsendingum Fiskistofu til kæranda hafi aldrei komið fram að um væri að ræða bréf frá stjórnvaldi þ.e. Fiskistofu.

Sjónarmið Fiskistofu

Fiskistofa vísar til þess að skv. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 116/2006 beri Fiskistofu að svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni vegna vanskila á afladagbók og skuli leyfissviptingin standa þar til skil hafa verið gerð eða skýringar hafa verið gefnar á ástæðum vanskila. Kærandi hafi ekki skilað inn afladagbók fyrir ágúst né september á réttum tíma og hafi því komið til leyfissviptingar vegna þess. Afladagbók fyrir ágúst og september hafi verið skilað inn 21. nóvember 2018 og í kjölfarið hafi leyfissviptingunni aflétt.

Fiskistofa bendir á að kærandi hafi tvívegs haldið til krabbaveiða án leyfis, þ.e. 11. nóvember 2018, og landaði173 kg. af heilum grjótkrabba og 16. desember 2018 og landað 222 kg. af heilum grjótkrabba. Telur Fiskistofa að sú háttsemi brjóti gegn 4. gr. laga nr. 116/2006 og 4. gr. laga nr. 79/1997, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 674/2018, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2018/2019.

Fiskistofa bendir á að brot gegn lögum nr. 116/2006 geti varðað útgerðinni áminningu og sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni samkvæmt 15. gr. laga nr. 57/1996 um umgengni og nytjastofna sjávar, sbr. 24. gr. laga nr. 116/2006. Brot gegn lögum nr. 79/1997 geti varðað útgerðinni áminningu eða sviptingu leyfis til veiða á kröbbum samkvæmt 21. gr. laganna.

Varðandi þá athugasemd kæranda að bréf Fiskistofu, dags. 28. nóvember 2018, hafi aldrei borist honum bendir Fiskistofa á að skv. 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 sé ákvörðun stjórnvalds bindandi eftir að hún er komin til aðila máls. Það sé ekki skilyrði að ákvörðun sé komin til vitundar málsaðila. Talið sé nægilegt að ákvörðun sé komin þangað sem almennt megi búast við að aðili geti kynnt sér hana. Hafi öll þrjú bréf Fiskistofu verið send með rekjanlegum hætti á heimilisfang kæranda. Samkvæmt rakningu á bréfi Fiskistofu, dags. 27. September 2018, hafi tilkynning verið skilin eftir á heimilisfangi kæranda, dags. 28. september 2018, og ítrekun send, dags. 5. október 2018. Bréfið hafi ekki verið sótt og endursent Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2018. Samkvæmt rakningu á bréfi Fiskistofu, dags. 29. október 2018, hafi afhending þess verið bókuð 31. október 2018. Samkvæmt rakningu á bréfi Fiskistofu, dags. 28. nóvember 2018 hafi tilkynning veið skilin eftir á heimilisfangi kæranda, dags. 4. desember og ítrekun send, dags. 12. desember 2018. Bréfið hafi ekki verið sótt og því endursent Fiskistofu, dags 23. janúar 2019.

Fiskistofa bendir á að við fyrsta minniháttar brot skuli stofnunin veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 og 4. mgr. 21. gr. laga nr. 79/1997. Við mat á því hvort að um minni háttar brot sé að ræða, í skilningi þessara lagaákvæða, sé m.a. litið til þess hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, hversu mikilvægum hagsmunum brot ógnar og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Þó svo að eðli og umfang brotsins geti talist minni háttar þá telur Fiskistofa að ekki verði fram hjá því litið að hinn 31. október 2018 hafi stjórnarmaður kæranda tekið á móti bréfi Fiskistofu, dags. 29. október 2018. Því telur Fiskistofa að kærandi hafi mátt vita að skipið hafi verið svipt leyfi til veiða í atvinnuskyni í þegar farið var í veiðiferð, dags. 11. nóvember 2018. Að mati Fiskistofu verði brotið því ekki talið minniháttar þannig að til greina komi að áminna kæranda.

Í ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2019, tilgreinir Fiskistofa að í ljósi þess að veiðieftirlitsmaður Fiskistofu hafi verið með í veiðiferð sem farin hafi verið 16. desember 2018 verði að telja að kærandi hafi verið í góðri trú. Hafi því hvorki verið um ásetnings né gáleysis gegn 4. gr. laga nr. 116/2006 og 4. gr. laga nr. 79/1997, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 674/2018, né lögum nr. 79/1997 að ræða heldur einungis vegna veiðiferðar 11. nóvember.

Forsendur og niðurstaða

I.          Kærufrestur

Ákvörðun Fiskistofu um að svipta kæranda leyfi til veiða í atvinnuskyni er frá, dags. 11. júní 2019 og barst stjórnsýslukæran, dags. 8. júlí 2019. Er kærufrestur einn mánuður, skv. 18. gr. laga nr. 57/1996 og barst því kæran innan tilskilins frests og er málið tekið til efnismeðferðar.

II.         Rökstuðningur

Fiskistofa svipti skip kæranda um leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku þar sem skipinu var haldið til veiða, dags. 11. nóvember 2018, án leyfis til veiða í atvinnuskyni, skv. 4. gr. laga nr. 116/2006. Kærandi segist hafa verið í góðri trú er hann hélt til veiðiferðar, dags. 11. nóvember 2018. Segir kærandi að honum hafi ekki verið kunnugt um ákvörðun Fiskistofu, dags. 29. október 2018, og því ekki verið meðvitaður um leyfissviptinguna. Má þó sjá í gögnum sem Fiskistofa lagði fram við meðferð málsins á rakningu bréfsins að ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. nóvember 2018, var móttekin þann 31. október 2018.

Þá kemur einnig fram að kærandi telur að Fiskistofa hafi ekki gætt meðalhófs við ákvörðun um leyfissviptingu, dags. 11. júní 2019. Kærandi teflir þó ekki fram neinum frekari rökstuðningi fyrir því í stjórnsýslukæru sinni.

Meðalhófsreglan er ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Inntak meðalhófsreglunnar felst í því að stjórnvald skal aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þá skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Þessi regla felur það í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns. Þau verða að líta bæði til þess markmiðs sem starf þeirra stefnir að og taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að.

Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að í ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, svipti Fiskistofa skip kæranda leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku þar sem skipi kæranda var haldið til veiða 11. nóvember 2018 og 16. desember 2018 án leyfi til veiða í atvinnuskyni líkt og áskilið er í 4. gr. laga nr. 116/2006. Á grundvelli nýrra gagna sem kærandi sendi Fiskistofu um atvik málsins, þ.e. upplýsingar um að eftirlitsmaður Fiskistofu hafi verið um borð í veiðiferð skipsins sem farin var 16. desember 2018 tók Fiskistofa málið aftur til efnismeðferðar og lauk því máli með ákvörðun, dags. 11. júní 2019, sem stjórnsýslukæra þessi lýtur að. Í niðurstöðu kafla ákvörðunarinnar kemur fram að Fiskistofa telji kæranda hafa verið í góðri trú í veiðiferð 16. desember 2018, og því komi ekki til álita að beita viðurlögum vegna þeirrar veiðiferðar heldur einungis veiðiferðar 11. nóvember 2018. Svipti Fiskistofa skip kæranda leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku þar sem kæranda mátti vera ljóst að skip hans hafi ekki haft leyfi til þegar veiðiferð 11. nóvember 2018 var farin.

Við beitingu viðurlaga ber Fiskistofu að leggja mat á hvort brot teljist minni háttar brot eða meiriháttar brot. Í því máli sem hér er til skoðunar telur Fiskistofa brotið meiri háttar þar sem kæranda mátti vera ljóst að skip hans hafði ekki leyfi til veiða í atvinnuskyni þegar veiðiferð 11. nóvember 2018 var farin. Ráðuneytið bendir hér á að fleiri þættir koma einnig til skoðunar. Ber hér að líta til þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2019, lýtur aðeins að einni veiðiferð. Fiskistofa beitti sömu viðurlögum í ákvörðun, dags. 6. maí 2018, þar sem Fiskistofa taldi kæranda hafa brotið gegn 4. gr. laga nr. 116/2006 í tveimur veiðiferðum. Afli skipsins í veiðiferð, dags. 11. nóvember 2018, var 173 kg. af grjótkrabba. Krabbaveiðar eru leyfisskyldar veiðar og skip kæranda var með leyfi til krabbaveiða á fiskveiðiárinu 2018/2019 og féll þannig undir veiðistjórn krabbaveiða það fiskveiðiár. Veiðar skipsins í veiðiferð, 11. nóvember 2018, geta því ekki talist hafa ógnað mikilvægum verndar hagsmunum, þrátt fyrir skip kæranda hafi ekki haft leyfi til veiða þann 11. nóvember 2018, vegna tímabundinnar sviptingar vegna vanskila á afladagbók. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að meðalhófsregla stjórnsýsluréttar leiði til þess að Fiskistofu bar að beita viðurlögum skv. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 56/1997, um umgengni um nytjastofna sjávar og veita kæranda áminningu fyrir að hafa stundað veiðar þann 11. nóvember 2018, án leyfi til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Með vísan til framangreinds breytir ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2019, um að svipta skip kæranda leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku skv. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996. Þess í stað er kæranda veitt áminning skv. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996.

Úrskurðarorð

Ráðuneytið breytir ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2019, um að svipta skip kæranda leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku skv. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar. Þess í stað er kæranda veitt áminning skv. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, laga um umgengni um nytjastofna sjávar.