5 Gjöld ríkissjóðs (A1-hluta)

Í þessum kafla er fjallað um útgjöld ríkissjóðs (A1-hluta). Þar er um að ræða útgjöld vegna starfsemi á vegum ríkisins sem að stærstum hluta eru fjármögnuð með skatttekjum. Fjallað er um helstu áherslumál á útgjaldahlið fjárlagafrumvarpsins en þau samanstanda af fyrri ákvörðunum sem birtast í fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029 og breytingum sem leiða af ákvörðunum við undirbúning frumvarpsins. Vakin er athygli á því að þessi kafli tekur einungis til breytinga á fjárheimildum málefnasviða samkvæmt IPSAS-reikningsskilastaðlinum. Fjallað er um breytingar á heildarútgjöldum ríkissjóðs á þjóðhagsgrunni samkvæmt GFS-hagskýrslu­staðlinum í kafla 3 Markmið í ríkisfjármálum og um mun á framsetningu og uppgjöri ríkisfjármála á þessum tveimur stöðlum í viðauka með frumvarpinu.

Við setningu útgjaldaramma fyrir málefnasvið í fjárlagafrumvarpi ársins 2025 er byggt á þeirri stefnumörkun sem fram kemur í gildandi fjármálaáætlun. Megin­­leiðarljós áætlunarinnar er að tryggja bætta afkomu ríkissjóðs sem felst í því að haldið er aftur af útgjaldavexti þannig að útgjöld lækki sem hlutfall af VLF. Sjá nánari umfjöllun í kafla 3 Markmið í ríkisfjármálum. Meðal helstu verkefna sem fram koma í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2025 og fjallað er nánar um í greinargerðum um viðkomandi málefnasvið eru:

• Heildarendurskoðun örorkulífeyriskerfisins.
• Aðgerðir stjórnvalda vegna kjarasamninga á almennum markaði.
• Hækkun almenns frítekjumarks ellilífeyris.
• Aukin framlög til nýframkvæmda og viðhalds á vegakerfinu.
• Uppbygging samgönguinnviða og almenningssamgangna samkvæmt uppfærðum samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins.
• Stytting málsmeðferðartíma í afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd og inngilding flóttafólks og innflytjenda í íslenskt samfélag.
• Bygging nýs fangelsis í stað Litla-Hrauns.
• Bygging Þjóðarhallar í innanhússíþróttum.
• Stuðningur við nýsköpun, rannsóknir og þróun.
• Stuðningur við kvikmyndagerð.

5.1 Heildarfjárheimildir 2025 og breytingar frá fjárlögum ársins 2024

Heildarútgjöld ríkissjóðs eru áætluð um 1.552 ma.kr. á árinu 2025. Það er um 61 ma.kr. hækkun frá fjárlögum ársins 2024 en þar af eru um 54 ma.kr. vegna áætlaðra launa-, gengis- og verðlagsbreytinga. Að þeim frátöldum hækka heildarútgjöld ríkissjóðs um 6,5 ma.kr. eða sem nemur 0,4%. Til heildarútgjalda málefnasviða teljast heimildir vegna afskrifta skattkrafna en áætlað umfang þeirra lækkar um 18 ma.kr. á milli ára á grundvelli breyttrar aðferðafræði við árlegt mat á eftirstöðvum krafna sem nú er talið að muni minnka afskriftaþörfina á næstu árum, sbr. umfjöllun í fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029. Án þeirrar breytingar nemur raunaukning heildarútgjalda um 24,7 ma.kr. eða 1,7%. Í umfjöllun hér á eftir er gerð grein fyrir því í hverju breytingar á útgjöldum ríkissjóðs felast. Fjallað verður um breytingar út frá hagrænni skiptingu útgjalda, breytingu eftir útgjaldatilefnum og málefnasviðum.

Meðfylgjandi tafla sýnir breytingar á hagrænni skiptingu fjárheimilda að raunvirði á milli fjárlaga 2024 og fjárlagafrumvarps 2025. Samtals nemur aukning rammasettra¹ útgjalda um 27 ma.kr. eða 2,2% á föstu verðlagi ársins 2024 en rammasett útgjöld aukast meira en heildargjöld málefnasviða þar sem vaxtagjöld og aðrir liðir utan ramma, m.a. afskriftir skattkrafna, lækka um rúmlega 20 ma.kr. á milli ára.

Tafla 5.1 Hagræn skipting útgjalda

Hærri rekstrartilfærslur skýrast að mestu af aðgerðum stjórnvalda vegna kjarasamninga á almennum markaði, heildarendurskoðun örorkulífeyriskerfisins og hækkun á almennu frítekjumarki ellilífeyris. Á móti vegur að hluta endurmat á undirliggjandi áætlunum almannatrygginga þar sem útlit er fyrir verulega lækkun útgjalda frá því sem áætlað var í fjárlögum ársins 2024, m.a. vegna lægra nýgengis örorku og þess að tekjur ellilífeyrisþega hafa vaxið meira en gert var ráð fyrir.

Veruleg aukning fjárfestingarframlaga skýrist að stærstum hluta af auknum framlögum til samgönguframkvæmda, framlögum til rannsóknar og þróunar ásamt byggingu Þjóðarhallar og nýs fangelsis. Nánar er fjallað um fjárfestingar og fjármagnstilfærslur síðar í þessum kafla.

Gert er ráð fyrir að vaxtagjöld verði um 98 ma.kr. á næsta ári sem er um 1 ma.kr. lækkun frá fjárlögum ársins 2024. Vegast þar á annars vegar lægri gjaldfærsla verðbóta verðtryggðra lána samhliða lækkandi verðbólgu og hins vegar nýjar lántökur sem bera hærri vexti en þau lán sem eru á gjalddaga á árunum 2024 og 2025. Nánar er fjallað um vaxtagjöld í greinargerð málaflokks 33.10 Fjármagnskostnaður.

Þá má sjá að undanskildir liðir frá rammasettum útgjöldum, aðrir en vaxtagjöld, lækka um 19,2 ma.kr. sem skýrist að mestu leyti af breyttri aðferðafræði vegna afskrifta skattkrafna líkt og áður hefur verið vikið að. Skuldbindingar vegna sjóðsfélaga í lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, sem farnir eru á lífeyri og ríkissjóði ber að fjármagna samkvæmt lögum, lækka um 0,9 ma.kr. Gert er ráð fyrir að framlög til atvinnuleysisbóta hækki um 0,3 ma.kr. í samræmi við þjóðhagsspá sem liggur til grundvallar frumvarpinu. Þá er gert ráð fyrir að lögbundið framlag til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga aukist að raunvirði um 0,6 ma.kr. milli ára.

Að viðbættum áætluðum launa- og verðlagsbreytingum er heildarumfang rammasettra útgjalda áætlað um 1.298 ma.kr. á næsta ári sem er aukning um 78 ma.kr. eða 6,4% á milli ára. Breyting rammasettra útgjalda eftir útgjaldatilefnum skýrist af nokkrum meginþáttum eins og sést á eftirfarandi mynd:

Í fyrsta lagi er um að ræða breytingar á bundnum útgjaldaskuldbindingum sem nema samtals 6,5 ma.kr. en það eru útgjöld sem fela í sér breytingar á fyrirliggjandi útgjaldaskuldbindingum, s.s. vegna hagrænna eða kerfislægra breytinga sem bundnar eru í lögum, samningum eða með ákvörðunum ríkis­stjórnarinnar. Í öðru lagi er um að ræða tímabundin framlög sem falla niður, alls 12,2 ma.kr. Þar vega þyngst framlög til ýmissa fjárfestingaverkefna þar sem verkefnunum er lokið, auk þess sem fjárveitingar til tímabundinna launagreiðslna vegna jarðhræringa í Grindavík renna sitt skeið á enda. Í þriðja lagi er um að ræða ráðstafanir vegna almennra aðhaldsmarkmiða og sértækra aðgerða til að draga úr útgjaldavexti. Þessar aðgerðir draga úr útgjöldum ríkissjóðs um 28,7 ma.kr. eins og fjallað er um síðar í kaflanum. Í fjórða lagi er um að ræða aukin framlög vegna brýnna verkefna, alls 61 ma.kr. Þar vega þyngst framlög til nýs örorkulífeyriskerfis, aðgerðir vegna aðkomu ríkisins að kjarasamningum á almennum markaði, aukin framlög til Betri samgangna, hækkun almenns frítekjumarks ellilífeyris og framlög vegna aukins stuðnings við Úkraínu. Nánar er fjallað um ný og aukin verkefni í kaflanum um breytingar á fjárheimildum frá fjárlögum 2024.

Í fimmta lagi eru áætluð áhrif vegna launa-, verðlags- og gengisbreytinga en þau nema 51,1 ma.kr. Nánar er fjallað um launa- og verðlagsforsendur frumvarpsins í kafla 5.5 Verðlags­forsendur útgjaldahliðar.

Fjárfestingar og fjármagnstilfærslur

Heildarfjárheimildir til fjárfestinga og fjármagnstilfærslna í fjárlögum 2025 eru um 131 ma.kr., eða 2,7% af VLF. Meginþungi fjárfestinga í fjárlagafrumvarpinu liggur í framlögum til samgönguframkvæmda, til byggingar nýs Landspítala, til rannsókna, þróunar og nýsköpunar, styrkjum til orkuskipta og í stofnframlögum til byggingar og kaupa á hagkvæmum leiguíbúðum. Fjárheimildir til fjárfestinga og fjármagnstilfærslna hækka um 9,7 ma.kr. frá fjárlögum ársins 2024.

Á næsta ári verður aukinn kraftur settur í byggingu legudeildar við Sjúkrahúsið á Akureyri sem hafði verið frestað í ár. Þá verður fjármagni veitt í byggingu þjóðarhallar í innanhússíþróttum og nýs fangelsis í stað Litla-Hrauns. Í byrjun þessa árs var stofnað hlutafélag um byggingu þjóðarhallar þar sem eignarhlutur ríkisins er 55% og eignarhlutur Reykjavíkurborgar er 45%. Gert er ráð fyrir upphafs fjármögnun á byggingu þjóðarhallar með 1,5 ma.kr. framlagi til verkefnisins á árinu 2025 en alls er gert ráð fyrir að byggingin kosti 15 ma.kr. á næstu árum. Þar af er hlutdeild ríkissjóðs um 8 ma.kr. Miðað er við 19 þúsund fermetra byggingu sem tekur um 8.600 manns í sæti og eru verklok áætluð í árslok 2027. Áætlanir gera ráð fyrir að nýtt fangelsi í stað Litla Hrauns verði um 12 þúsund fermetrar að stærð og heildarbyggingarkostnaður nemi 14,4 ma.kr. miðað við verðlag í upphafi þessa árs. Gert er ráð fyrir að fangelsið verði tekið í notkun á árinu 2028. Fjárfestingarframlög til samgönguframkvæmda nema 38,3 ma.kr. og aukast um 5,7 ma.kr. milli ára. Þar vega þyngst aukin framlög til Betri samgangna um 4,2 ma.kr. í samræmi við uppfærðan samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins. Uppfærð framkvæmdaáætlun gerir ráð fyrir að heildarkostnaður verkefnisins muni nema 311 ma.kr. fram til ársins 2040. Þá er aukið í fjárheimildir til nýframkvæmda og viðhalds á vegakerfinu um 3 ma.kr. en á móti falla niður 1,5 ma.kr. tímabundnar fjárheimildir til sömu mála.  

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir áframhaldandi frestun á byggingu nýs Stjórnarráðshúss og Höfuðstöðva viðbragðsaðila á höfuðborgarsvæðinu en nánar er fjallað um ráðstafanir til að draga úr útgjaldavexti í næsta hluta þessa kafla. 

Tafla 5.2 Fjárfestingar 2024 og 2025

Áfram er lögð áhersla á stuðning við rannsóknir, þróun og nýsköpun og aukast framlög til þeirra verkefna um 1,3 ma.kr. á milli ára. Endurgreiðslur ríkisins til fyrirtækja vegna rannsókna og þróunarkostnaðar aukast um 0,6 ma.kr. Að óbreyttu er áætlað að framlög myndu aukast um 2,6 ma.kr. í samræmi við áætlanir um umsóknir um endurgreiðslur en á móti er gert ráð fyrir að aukið eftirlit dragi úr útgjöldum um 1 ma.kr. auk þess sem lækka á útgjaldavöxt um 1 ma.kr. með sértækum aðgerðum.

Stærsta einstaka byggingarframkvæmdin í fjárlagafrumvarpinu er bygging nýs Landspítala. Fjárveiting til verkefnisins nemur 18,4 ma.kr. en samkvæmt uppfærðri framkvæmda- og tíma­áætlun verða framkvæmdir hins vegar mun umfangsmeiri en fjárveiting frumvarpsins gefur til kynna eða sem nemur um 25 ma.kr. Gengið verður á ónýttar fjárveitingar sem safnast hafa upp á undanförnum árum en þær námu í árslok 2023 rúmum 16 ma.kr.

Þá endurspeglar frumvarpið áframhaldandi áherslur ríkisstjórnarinnar í húsnæðismálum þar sem lögð er áhersla á aukið framboð á húsnæðismarkaði. Gert er ráð fyrir að heildarfjárveiting vegna stofnframlaga til uppbyggingar almenna íbúðakerfisins verði 7,3 ma.kr. á árinu 2025. Framlögunum er ætlað að styðja við markmið um byggingu 1.000 íbúða með ríkisstuðningi á árinu 2025.

Ráðstafanir til að draga úr útgjaldavexti

Ráðstafanir til að draga úr útgjaldavexti ríkissjóðs á árinu 2025 nema alls 28,9 ma.kr. og samanstanda af almennri aðhaldskröfu, sértækum ráðstöfunum og útfærslu á afkomu­bætandi ráðstöfunum sem eiga uppruna sinn í fjármála­áætlun fyrir árin 2023–2027. Markmið aðgerðanna er að draga úr ríkisumsvifum, treysta stöðu ríkissjóðs og vinna gegn þenslu og verðbólgu í hagkerfinu.  

Alla jafna er gert ráð fyrir almennu aðhaldsmarkmiði á málefnasviðum ráðuneyta í fjármála­áætlun sem útfært er í frumvarpi til fjárlaga og nemur aðhaldsmarkmiðið á árinu 2025 um 2,2 ma.kr. Markmið þessara ráðstafana er m.a. að tryggja að ráðuneyti og stofnanir nýti þá takmörkuðu fjármuni sem til ráðstöfunar eru á sem hag­kvæmastan hátt og skapi þannig rými fyrir ný verkefni í samræmi við áherslur og markmið stjórnvalda sem vega á móti aðhaldskröfunni að einhverju leyti. Almenn aðhaldskrafa verður 1% á árinu 2025 en heilbrigðis- og öldrunar­stofnanir, skólar og lög­­gæsla eru undanskilin þessari kröfu.

Auk almenns aðhaldsmarkmiðs hefur verið gripið til afkomubætandi ráðstafana til að draga úr útgjaldavexti og ríkisumsvifum. Í forsendum fjármálaáætlunar 2025–2029 var gert ráð fyrir 9 ma.kr. ráð­stöfunum á útgjaldahlið til að bæta afkomu ríkissjóðs sem nú hafa verið útfærðar á einstaka gjaldaliði í fjárlagafrumvarpi þessu. Við útfærslu afkomu­bætandi ráðstafana var lögð áhersla á að forðast flatan niðurskurð og þess í stað horft til sértækra aðgerða, s.s. með lækkun, frestun eða niðurfellingu á framlögum til einstakra verkefna. Útfærsla þessara ráðstafana felur m.a. í sér að fjárveitingar á varasjóðum málaflokka eru felldar niður á árinu 2025 en óráðstafaðar heimildir í árslok 2024 verða fluttar óskertar yfir á nýtt fjárlagaár. Þá voru framlög til nýrra og aukinna verkefna í fjármála­áætlun 2025–2029, sem falla til á næsta ári, lækkuð um 4% og ráðuneytum falið að útfæra breytinguna á einstök verkefni. Fjárheimildir samkeppnis- og styrktarsjóða hafa verið lækkaðar um 10% á milli ára. Áhersla hefur verið lögð á að ná fram auknu hagræði í opinberum innkaupum og framlag ríkissjóðs til VIRK starfsendurhæfingarsjóðs var lækkað um 600 m.kr., tímabundið í eitt ár, enda sjóðurinn vel fjármagnaður og hefur aðgerðin því ekki áhrif á þjónustu VIRK. Þá hafa styrkir til fiskvinnslustöðva verið felldir niður en alls átti framlagið að nema 230 m.kr. á næsta ári og fyrirhuguð lækkun í fjármálaætlun á framlagi ríkissjóðs til jöfnunar á örorkubyrði lífeyrissjóðanna var aukin um 1 ma.kr.

Eins og fjallað var um í fjármálaáætlun 2025–2029 er í frumvarpinu gert ráð fyrir sértækum ráðstöfunum til að hægja á útgjaldavexti og skapa svigrúm til brýnna verkefna m.a. vegna aðkomu ríkisins í tengslum við kjarasamninga á almennum markaði. Nema þessar ráðstafanir um 17 ma.kr. Í meginatriðum felast aðgerðirnar í forgangsröðun, hagræðingu eða betri nýtingu fjármuna, s.s. með frestun eða niðurfellingu verkefna sem ekki eru hafin eða hægt er að hliðra til í tíma, endurskoðun á forsendum eða fyrirkomulagi og hagræðingu í rekstri með sameiningu stofnana eða útvistun verkefna. Breytingar verða á fjárheimildum árið 2025 frá fyrri áformum vegna gildistöku nýs örorkulífeyriskerfis. Fyrri áform gerðu ráð fyrir gildistöku um áramót en nauðsynlegt var að færa gildistöku til 1. september 2025 svo nægur tími gefist til að undirbúa og innleiða breytingarnar. Þá hafa forsendur um kerfislægan vöxt örorku- og ellilífeyris verið lækkaðar vegna lækkandi nýgengis örorku og aukinna tekna aldraðra. Vert er að taka fram að þessi breyting leiðir af endurmati áætlana og hefur engin áhrif á réttindi þessa hóps. Gert er ráð fyrir hliðrun á framlagi til nýs Landspítala vegna nýtingar uppsafnaðra fjárfestingarheimilda. Framlagi til frekari lækkunar á greiðsluþátttöku sjúkratryggðra verður frestað og dregið verður úr framlögum til starfsmanna þingflokka og stjórnmálaflokka. 

Þessar ráðstafanir skila lækkun á rekstrargjöldum ríkisins um 24,5 ma.kr. sem samsvarar 1,8% af veltu rekstrarframlaga fjárlaga ársins 2024 og lækkun á fjárfestingu um 4,4 ma.kr. Eins og sjá má í meðfylgjandi töflu er dreifingin ólík eftir málefnasviðum.

Tafla 5.3 Útfærsla ráðstafana til að draga úr útgjaldavexti eftir málefnasviðum

Aðhald í fjárfestingum ríkisins skýrist að stærstum hluta af frestun framkvæmda, eða 2,5 ma.kr. en þar af verður dregið úr aukningu framlaga vegna framkvæmda við nýjan Landspítala fyrir um 2 ma.kr. Lækkunin hefur ekki áhrif á framgang verkefnisins þar sem gengið verður á uppsafnaðar fjárheimildir fyrri ára. Dregið verður úr endur­greiðslum til nýsköpunar­fyrirtækja um 2 ma.kr. og þá er gert ráð fyrir að framlög til byggingar jarðræktarmiðstöðvar við Land­búnaðar­háskóla Íslands lækki um 200 m.kr. frá fyrri áformum. Aðrar aðhaldsráðstafanir í fjárfestingum skýrast ýmist af því að dregið er úr aukningu til nýrra verkefna eða af almennu aðhaldi á fjár­festingar­framlög málefnasviða vegna tækja og búnaðar. Á móti vegur að veitt verður 900 m.kr. fjárveiting í framkvæmdir við nýja legudeild Sjúkrahússins á Akureyri en á þeim var hægt í fjárlögum yfirstandandi árs og var það hluta af sértækum aðhaldsaðgerðum.

Stærsti hluti aðgerðanna sem lagðar eru til eru taldar hafa lítil áhrif á jafnrétti. Vert er þó að draga fram að meiri hluti fjármagns, sem veitt er af stærstu samkeppnissjóðunum, hefur farið til verkefna sem leidd eru af körlum en lagt er til að lækka fjármagn til allra slíkra sjóða.

Breytingar frá fjárlögum 2024 eftir málefnasviðum

Í umfjölluninni hér á eftir er fjallað um breytingar á rammasettum útgjöldum í fjárlaga­frumvarpi ársins 2025 frá fjárlögum ársins 2024 eftir samandregnum málefnasviðum. Samtals nema breytingar á rammasettum útgjöldum í frumvarpinu 26,8 ma.kr. eða um 2,2% en þá hafa launa- og verðlagsbreytingar verið undanskildar. Mynd 5.2. sýnir breytingar rammasettra útgjalda eftir málefnasviðum. Meiri hluti breytinga frá gildandi fjárlögum hefur verið greindur með aðferðum kynjaðrar fjárlagagerðar í samræmi við 18. gr. laga um opinber fjármál. Sambærilega umfjöllun um áhrif tekjuráðstafana er að finna í kafla 4 Tekjur ríkissjóðs (A1-hluta).

Í frumvarpinu breytast útgjöld til heilbrigðismála² mest frá fjárlögum fyrra árs en þau hækka um 10,4 ma.kr. að raunvirði sem nemur um 2,7%. Fjárveitingar til heilbrigðisstofnana og sjúkratrygginga eru auknar um 1,8% til 2,0% vegna fjölgunar og öldrunar þjóðarinnar. Þá hækkar framleiðslutengd fjárveiting um 0,8 ma.kr, mælt með DRG sjúkdómaflokkunarkerfinu. Fjárheimildir vegna reksturs og leigu nýrra hjúkrunarheimila eru auknar um 1,3 ma.kr. Þá hækka framlög vegna lyfja og hjálpartækja um 1,3 ma.kr.

Almennt má telja að aukin framlög til heilbrigðismála stuðli að jafnrétti. Er þar m.a. horft til þess að konur eru líklegri en karlar til að lifa við heilsubrest í daglegu lífi og nota því bæði heilbrigðisþjónustu og lyf meira en karlar. Þá er bætt aðgengi að hjúkrunarrýmum til þess fallið að draga úr ólaunaðri umönnun sem konur sinna í meiri mæli en karlar.

Framlög til samgöngu- og fjarskiptamála³ hækka um 7,9 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs, eða sem nemur 14%. Þyngst vegur 4 ma.kr. hækkun til samgöngusáttmála höfuðborgar­svæðisins. Framlagið er hluti af 20 ma.kr. hækkun sem ráðgert er að dreifist yfir tímabil fjármála­áætlunar 2025–2029. Áætlaður heildarkostnaður við sáttmálann, sem gildir til ársins 2040, er 311 ma.kr. og er gert ráð fyrir að ríkið standi undir 87,5% af kostnaðinum. Auk þess er í tengslum við sáttmálann gert ráð fyrir 2,2 ma.kr. framlagi vegna samkomulags um rekstur almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu sem ætlað er að standa undir þriðjungi af rekstrarkostnaðinum. Fjárfestingarframlag til vegaframkvæmda er aukið um alls 3 ma.kr. í fjárlaga­frumvarpi 2025 en framlaginu er ætlað í nýframkvæmdir og viðhald á vegakerfinu. Á móti fellur niður 1,5 ma.kr. tímabundið fjárfestingarframlag til sömu mála.

Kynbundinn munur hefur mælst á ferðamátum og ferðavenjum. Kannanir gefa einnig til kynna mun á upplifun kynjanna af öryggi í samgöngum, þar sem karlar upplifa sig almennt öruggari en konur. Ráðstafanir sem auka öryggi í samgöngum, t.d. bættar tengingar innan vinnusóknarsvæða, fækkun fjallvega og hættulegra vegkafla auk upp­byggingar stofnstíga á höfuð­borgar­svæðinu, er því taldar líklegar til að hafa meiri áhrif á upplifun og samgöngu­venjur kvenna en karla. Mikilvægt er að hafa slík kynja- og jafnréttissjónarmið í huga við frekari forgangsröðun og hönnun samgöngu­verkefna.

Framlög til félags-, húsnæðis- og tryggingamála⁴ hækka um 7,6 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 2,3%. Hækkunina má að stórum hluta rekja til aðgerða stjórnvalda í tengslum við kjarasamninga á almennum markaði sem gerðir voru á yfirstandandi ári. Aðgerðirnar, sem heyra undir málefnasvið félags-, húsnæðis- og tryggingamála, eru fjór­þættar. Í fyrsta lagi hækka barnabætur um 5 ma.kr. í kjölfar þess að dregið verður úr tekju­skerðingum sem áætlað er leiði til fjölgunar um 10.000 foreldra sem fá stuðning. Í öðru lagi er gert ráð fyrir 3,8 ma.kr. framlagi til að skólamáltíðir grunnskólabarna verði gjaldfrjálsar. Heildarkostnaður við aðgerðina nemur 5 ma.kr. á ársgrundvelli en gert er ráð fyrir að ríkið leggi til 75% af kostnaðinum. Í þriðja lagi hækka húsnæðisbætur um 2,5 ma.kr. sem skýrist af 25% hækkun grunnfjárhæðar húsnæðisbóta til leigjenda, auk þess sem tekið er tillit til fleira heimilisfólks en áður. Í fjórða og síðasta lagi er gert ráð fyrir 2,5 ma.kr. auknu framlagi til Fæðingarorlofssjóðs vegna hækkunar hámarksgreiðslna úr sjóðnum sem ráðgert er að verði gerð í þremur áföngum. Á árinu 2025 verða hámarksgreiðslur úr sjóðnum 800.000 kr. á mánuði.

Önnur veigamikil breyting snýr að innleiðingu nýs örorkulífeyriskerfis sem tekur gildi þann 1. september 2025. Hækkun framlags vegna nýs kerfis nemur alls 4,4 ma.kr. á árinu 2025 en heildarkostnaður nemur ríflega 18 ma.kr. á ársgrundvelli. Þá er gert ráð fyrir 2,7 ma.kr. vegna hækkunar frítekjumarks ellilífeyrisþega úr 25.000 kr. í 36.500 þús.kr. á mánuði. Á undanförnum árum hafa tekjur ellilífeyrisþega farið hækkandi sem einkum má rekja til aukinna tekna úr skyldubundnum lífeyrissjóðum og hærri fjármagnstekna. Í því ljósi hafa áætlanir um útgjöld ríkissjóðs vegna greiðslna ellilífeyris verið endurmetnar og aðlagaðar að raunútgjöldum málefnasviðsins. Þetta hefur í för með sér að sá grunnur, sem áætlanir um greiðslu ellilífeyris byggist á, er lækkaður um 7,5 ma.kr. Þessi breyting hefur hvorki áhrif á greiðslur til einstaklinga né réttindi og verður svigrúmið sem skapast við endurmatið nýtt að hluta til hækkunar á almennu frítekjumarki ellilífeyris. Þá er gert ráð fyrir að lækka framlag vegna örorkubyrði almennra lífeyrissjóða um 4,7 ma.kr. en stefnt er að afnámi framlagsins í tveimur áföngum. Auk þess er 25% framlag ríkisins vegna NPA-samninga flutt til Jöfnunar­sjóðs sveitarfélaga sem nemur 1,3 ma.kr.

Í ljósi launamunar kynjanna eru aðgerðir vegna kjarasamninga sem ætlað er að styðja við tekjulægri hópa líklegar til að stuðla að kynjajafnrétti. Þá taka húsnæðisbætur og barnabætur mið af stöðu einstæðra foreldra en konur eru mun líklegri en karlar til að búa einar með börnum. Hækkun á hámarksgreiðslum fæðingarorlofs bætir afkomu foreldra í fæðingar­orlofi en konur taka að meðaltali lengra orlof en karlar. Hækkunin hefur þó almennt meiri áhrif á feður en mæður og því talin líkleg til að auka hvata feðra til að fullnýta sinn rétt og þannig stuðla að jafnari skiptingu á umönnun barna. Heildarendurskoðun örorkulífeyriskerfisins og hækkun frítekjumarks ellilífeyrisþega eru talin stuðla að jafnrétti. Almannatrygginga­kerfið stuðlar að tekjujöfnuði og nýtist fremur konum en körlum þar sem þær eru almennt með lægri tekjur aðrar en greiðslur frá almannatryggingum sér til framfærslu. Með aukinni áherslu á starfsendur­hæfingu má auka möguleika fólks til áframhaldandi þátttöku eða endurkomu á vinnumarkað. Hlutfallslega fleiri konur á vinnumarkaði sinna störfum þar sem laun eru lág og hættan á að falla út af vinnumarkaði fyrir lífeyrisaldur virðist meiri í slíkum störfum.

Framlög til nýsköpunar-, rannsókna- og þekkingargreina⁵ hækka um 4,6 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 14%. Hækkunina má að stærstum hluta rekja til 3,6 ma.kr. tímabundins aukins framlags vegna endurgreiðslna til kvikmyndagerðar í samræmi við fyrirliggjandi vilyrði fyrir árið 2025. Þá er áætlað að styrkir vegna rannsókna og þróunar nýsköpunarfyrirtækja hækki um 0,6 ma.kr. og hefur þá verið gert ráð fyrir að aukið eftirlit skili sér í lækkuðum útgjöldum. Alls munu þá endurgreiðslur til nýsköpunarfyrirtækja nema 17,2 ma.kr. á árinu 2025. Rammaáætlun ESB hækkar um 1,0 ma.kr. í samræmi við uppfærðar áætlanir og hækkaðan greiðslustuðul Íslands. Framlag til vísinda og rannsóknasjóða lækkar um rúmlega 0,4 ma.kr. sem skýrist af ráðstöfun ríkisstjórnarinnar til að draga úr útgjaldavexti, þar af 0,3 ma.kr. til Tækniþróunarsjóðs og 0,1 ma.kr. til Rannsóknasjóðs.

Tölfræði um kvikmyndageirann bendir til að þar halli almennt á konur og æskilegt er að bregðast við þeirri stöðu. Þá er einnig nokkur kynjahalli í stuðningi við nýsköpunarfyrirtæki vegna rannsókna og þróunarkostnaðar í ljósi þess að flest fyrirtækin sem njóta endurgreiðslna eru tæknifyrirtæki þar sem karlar eru í meiri hluta starfandi. Breytingar á fjármagni til þessara stuðningsaðgerða taka ekki á kynjahallanum og ráðstafanirnar því taldar viðhalda óbreyttri stöðu kynjanna.

Framlög til utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu⁶ hækka um 4,6 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 15,8%. Í samræmi við stefnu stjórnvalda í varnar- og mannúðarmálum eru framlög til slíkra verkefna aukin um 4 ma.kr. og er þeim að stórum hluta ætlað í stuðning við Úkraínu vegna yfirstandandi innrásarstríðs Rússlands. Markmiðið er að styðja við sjálfstæði, fullveldi, friðhelgi landamæra, öryggi borgara, mannúðaraðstoð og uppbyggingarstarf í Úkraínu. Á móti falla niður tímabundin 1,3 ma.kr. framlög sem veitt voru í fyrri fjárlögum til málefnis af sama toga. Önnur framlög sem tengjast styrkingu varnartengdra verkefna landsins hækka um 0,7 ma.kr. Þá er gerð leiðrétting vegna samningsbundinna greiðslna til alþjóða­stofnana um samtals 1,0 ma.kr. Auk þess sem veitt er 0,2 ma.kr. framlag vegna fyrirhugaðrar opnunar sendiráðs á Spáni.

Aukin framlög til varnartengdra verkefna eru talin viðhalda óbreyttri stöðu kynjanna á meðan aukinn stuðningur við Úkraínu er talinn stuðla að jafnrétti. Líkt og í allri alþjóðlegri þróunar­samvinnu Íslands eru mannréttindi lögð til grundvallar í verkefnunum, ásamt jafnrétti kynjanna, réttindum barna og stuðningi við berskjaldaða hópa.

Framlög til mennta- og menningarmála⁷ hækka um 4,3 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 2,9%. Breytingar skýrast m.a. af 1,5 ma.kr. framlagi vegna framkvæmda við þjóðarhöll í innanhússíþróttum og auknum fjárveitingum til háskólastigsins, alls 1,2 ma.kr. Á móti hækkunum lækka framlög til Menntasjóðs náms­manna um 1,3 ma.kr., í samræmi við spá um fjölda lánþega. Fjármagn til framhaldsskólastigsins er aukið um 0,6 ma.kr. vegna aukinnar ásóknar í verknám og stækkunar verknámsskóla. Fjárveiting til aðgerða í málefnum útlendinga hækkar um 0,8 ma.kr. vegna íslenskukennslu og samræmingar í móttöku og þjónustu við börn með fjölbreyttan tungumála- og menningarbakgrunn. Á móti hækkunum vega ráðstafanir til að draga úr útgjaldavexti og niðurfelling tímabundinna framlaga, alls 2,4 ma.kr. Í því felst m.a. niðurfelling 0,5 ma.kr. framlags til menningarmála sem var hluti af fjárfestingarátaki ríkisstjórnarinnar sem kom inn í fjárlögum 2021.

Unnið hefur verið að jafnréttismati á þjóðarhöll í samstarfi við Þjóðarhöll ehf. og verður tekið mið af kynja- og jafnréttissjónarmiðum strax frá hönnunarstigi. Hækkuð framlög til háskólanna eru talin getað stuðlað að jafnrétti. Aukið fjármagn nýtist m.a. til að fjölga nemendum og bæta aðstöðu til kennslu og rannsókna í heilbrigðisvísindum og STEM-greinum og vinna að markmiðum um jafnari kynjahlutföll í þessum greinum. Aukin framlög til framhaldsskóla eru talin viðhalda óbreyttri stöðu kynjanna en kynbundið námsval er mikil áskorun í starfsnámi. Ekki liggur fyrir mat á áhrifum aukins fjármagns til móttöku og þjónustu barna af erlendum uppruna á kynin en ljóst þykir að það muni stuðla að jafnari tækifærum barna í þessum hópi.

Framlög til umhverfis-, og orkumála⁸ aukast um 2,4 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs eða sem nemur 4,9%. Hæst ber 1,1 ma.kr. tímabundið framlag til tveggja ára vegna losunar­heimilda sem ráðstafað verður til flugfélaga. Þá er gert ráð fyrir 0,5 ma.kr. varanlegri hækkun til ráðstöfunar í orkumál með áherslu á græna orkuöflun, stuðning við ör- og smávirkjanir og verkefni sem stuðla að bættri orkunýtni. Auk þess sem veitt er 0,4 ma.kr. tímabundið framlag vegna átaks í gerð áhættu- og hættumats í tengslum við eldsumbrot á Reykjanesskaga. Í frumvarpinu eru gerðar millifærslur vegna sameiningar stofnana sem heyra undir umhverfis-, orku- og loftlags­ráðuneytið í þrjár stofnanir, sem eru Umhverfis- og orkustofnun, Náttúru­verndarstofnun og Náttúrufræðistofnun. Með breytingunni fækkar stofnunum ráðuneytisins úr 13 í 9.

Aukin framlög til áhættu- og hættumats vegna eldgosa og til ofanflóðavarna eru talin stuðla að jafnrétti, að því gefnu að tekið sé mið af kynja- og jafnréttissjónarmiðum, t.d. aukinni umönnunar­ábyrgð kvenna gagnvart börnum og öðrum fjölskyldumeðlimum sem reynir mikið á við rýmingu svæða. Líklegt er að fjármagn til orkumála renni að miklu leyti til karla í ljósi kynjaskipts vinnumarkaðar. Ekki liggur fyrir mat á jafnréttisáhrifum aukinna framlaga vegna losunarheimilda.

Framlög til almanna- og réttaröryggis⁹ hækka um 0,7 ma.kr. að raunvirði frá fjárlögum fyrra árs, eða sem nemur 1,6%. Þyngst vegur til hækkunar 1,4 ma.kr. framlag vegna byggingar nýs fangelsis í stað Litla-Hrauns. Á móti hefur framkvæmdum við byggingu Höfuðstöðva viðbragðsaðila á höfuðborgarsvæðinu verið frestað en brýnna þótti að ráðast í bygginu nýs fangelsis. Áætlað er að fangelsið verði tekið í notkun árið 2028 og að heildarkostnaður við framkvæmdina nemi 14,5 ma.kr. Ráðgert er að veita 0,9 ma.kr. tímabundið framlag til Landhelgisgæslunnar til að mæta endurnýjunarþörf tækjakosts gæslunnar. Á móti falla niður 1,1 ma.kr. tímabundin framlög, þ. á m. 0,4 ma.kr. vegna uppgjörs á sanngirnis­bótum vegna misgjörða við vistun barna. Þá lækka fjárheimildir um 0,7 ma.kr. vegna millifærslu á nýjan fjárlagalið upplýsingatækniinnviða hjá dómsmálaráðuneytinu sem standa á undir uppbyggingu og þróun slíkra mála.

Bygging nýs fangelsis er líkleg til að stuðla að jafnrétti til lengri tíma með bættum aðbúnaði fyrir fanga sem eru fyrst og fremst karlar en nýtt fangelsi mun jafnframt hafa jákvæð áhrif á starfsfólk og aðstandendur fanga. Forsendur til að sinna geðheilbrigðisþjónustu verða allt aðrar og betri og sama má segja um aðstöðu til heimsókna. Aukin framlög til Landhelgisgæslunnar eru talin viðhalda óbreyttri stöðu þar sem karlar eru í meiri hluta meðal starfsfólks og haghafa.

Önnur málefnasvið>¹⁰ lækka samanlagt um 15,9 ma.kr. að raunvirði milli ára eða um 12,2%. Stærsta breytingin felst í lækkun á almennum varasjóði um 17,2 ma.kr. sem að stærstu leyti má rekja til áætlunar um launabætur til að mæta kjarasamningshækkunum á yfirstandandi ári. Í fjárlögum ársins 2024 er þessi heimild geymd á almennum varasjóði en hefur í frumvarpinu verið dreift á viðeigandi málefnasvið. Rétt er að taka fram að nokkur óvissa er um endanlega fjárhæð kjarasamningsbundinna hækkana þar sem ósamið er við þorra opinberra starfsmanna. Önnur veigamikil breyting felst í flutningi 25% framlags ríkisins vegna NPA-samninga til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga um sem nemur 1,3 ma.kr. Breytingin er í samræmi við ákvæði í lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018. Á málefnasviði 10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála er gert er ráð fyrir 0,5 ma.kr. framlagi til aðgerða í málefnum útlendinga í því skyni að stytta málsmeðferðartíma afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd og liðka fyrir sjálfviljugum heimferðum en nánari umfjöllun um aukin útgjöld vegna málefna útlendinga þvert á málefnasvið er að finna hér á eftir. Framlög til skatta-, eigna- og fjármálaumsýslu aukast um 0,3 ma.kr. á milli ára en breytinguna má að stórum hluta rekja til þess að framlög til stafrænna innviða og framkvæmda á vegum Stjórnarráðsins sem voru tímabundin felld niður koma aftur inn. Aðrar hækkanir má m.a. skýra með 0,2 ma.kr. framlagi til að vinna að aðgerðaráætlun ferðmálastefnu stjórnvalda til ársins 2030, 0,2 ma.kr. til að stuðla að aukinni innlendri framleiðslu á korni til fóðurs og manneldis og 0,2 ma.kr. til kaupa á búnaði í nýtt hafrannsóknarskip.  

Ekki liggur fyrir niðurstaða á jafnréttisáhrifum aukins fjármagns til útlendingamála en litið er til þess að flóttafólk er fjölbreyttur hópur með hættu á margþættri mismunun og að konur á flótta eru í ákaflega viðkvæmri stöðu. Framlög til kornræktar eru talin viðhalda óbreyttri stöðu kynjanna en gögn benda almennt til að það halli á konur í landbúnaði. Ekki liggja þó fyrir kyngreind gögn um þau sem stunda kornrækt á Íslandi. Kynja- og jafnréttissjónarmið innan íslenskrar ferðaþjónustu hafa almennt lítið verið rannsökuð til þessa en það stendur til bóta. Aðgerðir í ferðamálum miða ekki sérstaklega að því að breyta stöðu kynjanna í greininni.

Í frumvarpinu er brugðist við aðgerðum sem ríkisstjórnin sammæltist um í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd, flóttafólks og innflytjenda með 1,6 ma.kr. framlagi. Framlaginu er skipt á þann hátt að í fyrsta lagi er veitt 0,5 ma.kr. framlag til að stytta málsmeðferðartíma afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd og liðka fyrir sjálfviljugum heimferðum umsækjenda. Í öðru lagi er veitt 0,5 ma.kr. framlag til að auka við stuðning við börn af erlendum uppruna þar sem áhersla verður lögð á fyrstu þrjú árin eftir komu til landsins óháð aldri og skólastigi. Í þriðja lagi er veitt 0,3 ma.kr. framlag til að efla íslenskukennslu fyrir útlendinga. Í fjórða lagi er veitt 0,2 ma.kr. framlag sem gert er ráð fyrir að verði varið í móttöku kvótaflóttafólks, menntabrú inn á vinnumarkað og kynningarátak um íslensku. Í fimmta og síðasta lagi er gert ráð fyrir 0,2 ma.kr. framlagi á almennum varasjóði sem síðar verður ráðstafað til málefna útlendinga.

Mikill meiri hluti nýrra og aukinna verkefna er talinn styðja við markmið um jafnrétti á meðan aðrar ráðstafanir eru taldar viðhalda óbreyttu ástandi. Þar er staðan ólík eftir málefnasviðum. Í sumum tilfellum hefur málefnið lítil áhrif á jafnrétti á meðan í öðrum hallar á konur. Greiningin beinist fyrst og fremst að stöðu kvenna og karla þar sem takmörkuð gögn liggja fyrir um kynsegin. Þá er einnig leitast við að greina áhrif á aðra hópa eftir því sem við á og gögn liggja fyrir. Greiningar eru misítarlegar og æskilegt er að sumar ráðstafanna verði greindar nánar og fylgst með hver áhrifin verða í reynd. 

Tafla 5.4 Breytingar á rammasettum útgjöldum frá fjárlögum 2024 eftir málefnasviðum

5.2 Útgjaldaþróun rammasettra útgjalda málefnasviða frá 2022 til 2025

Áætlað er að rammasett útgjöld aukist um 4,8% á milli áranna 2022 og 2025, eða um 57,5 ma.kr. á raunvirði ársins 2024.¹¹ Að frátöldum vaxtagjöldum og undanskildum liðum sem að öðru jöfnu ráðast að takmörkuðu leyti af ákvarðanatöku stjórnvalda eru rammasett útgjöld¹² áætluð 1.246 ma.kr. árið 2025. Vakin er athygli á því að í fjárlögum ársins 2022 féllu niður ýmis framlög vegna kórónuveirufaraldursins ásamt því að fjárfestingar- og uppbyggingarátaki 2021­–2023 lauk að stórum hluta á árinu 2024 og þá falla niður margvísleg framlög því tengdu.

Á myndinni hér að ofan sést að hlutfallsleg aukning hefur orðið mest í framlögum til umhverfis- og orkumála en þau hafa aukist um 50,5% að raunvirði frá árinu 2022 og nemur hækkunin 17 ma.kr. Skýrist breytingin að stærstum hluta af breyttri framsetningu á stuðningi við orkuskipti í fjárlögum 2024 þegar stuðningurinn færist alfarið yfir á gjaldahlið. Þá aukast fjárheimildir til umhverfis- og orkumála um 1,1 ma.kr. vegna ráðstöfunar losunarheimilda til flugfélaga á árinu 2025. Framlög vegna utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu hafa aukist um 25,9% eða um 8 ma.kr. einkum vegna aukins tímabundins stuðnings við Úkraínu.

Í krónum talið hafa framlög til heilbrigðismála aukist mest eða sem svarar 41 ma.kr. frá árinu 2022. Í heilbrigðisþjónustu hefur verið lögð áhersla á aukin rekstrarframlög til sjúkra­húsa, byggingu nýs Landspítala og uppbyggingu nýrra hjúkrunarrýma. Þá hafa framlög til sjúkratrygginga verið aukin og lögð áhersla á bætta geðheilbrigðisþjónustu ásamt lægri greiðsluþátttöku sjúklinga. Í félags-, húsnæðis- og tryggingamálum hafa framlög aukist um rúma 23,6 ma.kr., s.s. til að bæta stuðning við barnafjölskyldur með auknum stuðningi í gegnum barnabótakerfið og fæðingarorlof. Framlög til húsnæðismála hafa hækkað með aukn­um stofnframlögum til uppbyggingar almenna íbúðakerfisins og með hækkun húsnæðisbóta. Þar vega aðgerðir stjórnvalda í tengslum við kjarasamninga á almennum markaði þungt. Framlög til samgöngu- og fjarskiptamála aukast um 10,2 ma.kr. sem skýrist aðallega af 4 ma.kr. auknu fjármagni árið 2025 til samgöngusáttmálans ásamt auknu framlagi til reksturs almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu. Þá verður framlag til framkvæmda á vega­kerfinu jafnframt aukið. Framlög hafa verið aukin um ríflega 8,9 ma.kr. til menntamála- og menningarmála á tímabilinu einkum til að mæta fjölgun nemenda í framhalds- og háskólum og vegna byggingu Þjóðarhallar. Framlög til nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina hafa aukist um 8,5 ma.kr. með endurgreiðslum til nýsköpunarfyrirtækja vegna rannsókna og þróunar og vegna kvikmyndagerðar.

Framlög til annarra málefnasviða lækka um 20,9 m.kr. eða sem nemur 17%. Skýrist lækkunin fyrst of fremst af 15,6 ma.kr. flutningi eignasafns Ríkiseigna frá A1-hluta yfir í A2-hluta árið 2023.    

5.4 Útgjaldabreytingar frá fjármálaáætlun

Fjárlagafrumvarp ársins 2025 byggist á stefnumörkun málefnasviða sem samþykkt var í fjármálaáætlun 2025–2029 í maí sl. Rammasett útgjöld í fjármálaáætlun námu 1.260 ma.kr. á verðlagi 2024. Fjárlagafrumvarp 2025 gerir ráð fyrir að rammasett útgjöld verði 13,4 ma.kr. lægri en áætlað var í fjármálaáætlun, eða sem nemur lækkun um 1,1%.

Stærsta frávikið að frátöldu málefnasviði 34 Almennur varasjóður og sértækar fjár­ráðstafanir er innan félags-, húsnæðis og tryggingarmála en um 1,2 ma.kr. lækkun er að ræða sem skýrist af uppfærðri áætlun um greiðslur lífeyris aldraðra vegna hækkandi tekna þeirra. Til hækkunar vegur þyngst 2 ma.kr. aukið framlag innan samgöngu- og fjarskiptamála vegna reksturs almenningssamgangna á höfuðborgarsvæðinu til að mæta 33% ábyrgð ríkisins á rekstri Strætó samkvæmt samkomulagi við sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu. Fjárheimild almanna- og réttaröryggis lækkar sem skýrist af millifærslu fjárheimilda vegna reksturs og þróunar stafrænna innviða sem flyst yfir á málefnasvið 10 Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómstóla. Á málefnasviði 08 Sveitarfélög og byggðamál flytjast 1,3 ma.kr. til Jöfnunarsjóðs sveitarfélag vegna 25% hlutdeildar ríkissjóðs í framlögum vegna NPA-samninga. Í fjármálaáætlun voru óútfærðir 9 ma.kr. afkomubætandi ráðstafanir á gjaldahlið sem nú hafa verið útfærðar niður á málefnasvið. Nánar er fjallað um afkomubætandi ráðstafanir ofar í kaflanum.

Tafla 5.5 Breyting frá ramma gildandi fjármálaáætlunar eftir málefnasviðum

5.5 Verðlagsforsendur útgjaldahliðar

Í fjárlagafrumvarpinu eru fjárheimildir málefnasviða og málaflokka settar fram á áætluðu verðlagi ársins 2025. Verðlagsbreytingar á milli áranna 2024 og 2025 miðast við þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá júní sl. en áætlaðar launabætur til stofnana taka mið af kjarasamningum. Ekki er spáð fyrir um gengi gjaldmiðla heldur er það uppfært miðað við meðalgengi í júní 2024. Launa-, verðlags- og gengisbreytingar á fjárheimildum málefnasviða og málaflokka í frumvarpinu nema samtals 54,4 ma.kr., eins og sjá má í meðfylgjandi töflu.

Tafla 5.6 Verðlagsbreytingar fjárlagafrumvarpsins 2025

Launaforsendur. Hækkun fjárheimilda málefnasviða og málaflokka í fjárlagafrumvarpinu vegna launahækkana er jafnan tvíþætt. Annars vegar er um að ræða endurmat launforsendna fyrri ára og mat á áhrifum þeirra á ársgrundvelli fyrir 2025. Við gerð fjárlaga 2024 lá ekki fyrir hverjar launahækkanir ríkisstarfsmanna fyrir komandi fjárlagaár yrðu þar sem að kjara­samningar losnuðu að vori 2024. Vegna óvissu um hvenær yrði samið og um niðurstöðu samn­inganna fengu stofnanir ekki viðbótarfjárveitingu byggða á áætlunum heldur var fjárheimild, miðuð við forsendur fjármálaáætlunar um launahækkanir opinberra starfsmanna, sett á almenn­an varasjóð. Enn er ósamið hjá um 2/3 hluta opinberra starfsmanna og hafa fjárheimildir vegna launahækkana 2024 því ekki verið millifærðar á stofnanir. Endurmat launaforsendna fyrra árs er því í þetta sinn mat á heildarlaunahækkunum ársins 2024, í stað mismunar á endurmati og forsendum fjárlaga 2024, og fyrir vikið hærri upphæð en oft áður. Gert er ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs vegna hækkana fyrri ára og mats á launaforsendum ársins 2024 nemi 16,9 ma.kr. til hækkunar á ársgrundvelli í fjárlagafrumvarpi ársins 2025.

Hins vegar eru reiknaðar launahækkanir fyrir komandi ár. Sem fyrr segir er enn ósamið hjá þorra opinberra starfsmanna og því nokkur óvissa um endanlegan kostnað ríkissjóðs af hækkun launa. Í forsendum fjárlaga er gert ráð fyrir að þeirri launastefnu verði fylgt sem mörkuð hefur verið bæði á almennum markaði og í þeim samningum sem hið opinbera hefur undirritað. Miðað við þær forsendur er gert ráð fyrir að meðalhækkun launataxta opinberra starfsmanna verði rétt ríflega 4% á næsta ári, hlutfallslega meiri hjá lægra launuðum hópum vegna áhrifa krónutöluviðmiða en minni þegar ofar er komið í launastigann. Áætluð útgjöld ríkissjóðs vegna þessara kostnaðarhækkana nema 12,9 ma.kr. á árinu 2025.

Atvinnuleysisbætur og bætur almannatrygginga. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að prósentuhækkun bóta almannatrygginga, þ.e. elli- og örorkulífeyris, og bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði 4,3% frá 1. janúar 2025. Áætluð útgjöld vegna þessa verða um 11,4 ma.kr. á árinu 2025. Í 69. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007, er kveðið á um að bætur almannatrygginga skuli breytast árlega og taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Gert er ráð fyrir í forsendum fjárlaga­frumvarps að vísitala neysluverðs hækki um 3,9% árið 2025 og að vegnar kjarasamnings­bundnar launahækkanir á almennum markaði verði 4,2%. Árið 2024 hækkuðu atvinnu­leysis­bætur og bætur almannatrygginga um 5,6% en í þjóðhagsspá Hagstofu Íslands sem liggur til grundvallar þessu fjárlagafrumvarpi er gert ráð fyrir að vísitala neysluverðs hækki um 6% á árinu. Með framangreindum hækkunum um 4,3% hækka bætur því sem nemur væntum verð­lagshækkunum ársins 2025 (3,9%) að viðbættum þeim mun sem stefnir í að verði á bóta- og verðlagshækkunum ársins 2024 (0,4%).

Almennar verðlagsforsendur. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir 3,9% hækkun annarra rekstrargjalda en launa milli áranna 2024 og 2025. Hækkunin er í samræmi við verðbólguspá fyrir árið 2025 samkvæmt þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá júní síðastliðnum. Algengt er að slík rekstrargjöld nemi um 20–30% af veltu stofnana en gert er ráð fyrir að aukin útgjöld vegna þessara verðlagsbreytinga nemi 12,2 ma.kr.

Gengisforsendur. Í forsendum fjárlagafrumvarps hefur ekki tíðkast að spá fyrir um þróun á gengi gjaldmiðla. Í frumvarpinu fyrir árið 2025 er miðað við meðalgengi í júní 2024. Í for­sendum fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2024 hefur gengi íslensku krónunnar tekið nokkrum breytingum frá forsendum fjárlaga fyrir árið 2023. Gengisvísitalan er nú 1,9% hærri. Gengi dollara er nær óbreytt frá fyrra ári en líkt og gengisvísitalan hefur er gengi evru nú 1,9% hærra. Gengi breska pundsins hefur þó hækkað meira eða um 4,5%. Þessar breytingar, ásamt öðrum, á gengi gjaldmiðla leiðir til tæplega 1 ma.kr. hækkunar á fjárheimildum málefnasviða og mála­flokka í frumvarpinu í þeim tilvikum þar sem tiltekin útgjöld eru beintengd gengi gjaldmiðla. Það á einkum við um stóran hluta útgjalda í utanríkismálum sem og lyfjakostnað.

5.6 Skuldbindandi samningar og styrktarsamningar

Árlega efna ráðuneyti og stofnanir til útgjalda með samningum, á grundvelli 40. gr. laga um opinber fjármál, og á grundvelli 42. gr. sömu laga um styrkveitingar, við samtök, einkaaðila og sveitarfélög. Tilgangur og markmið með samningum eða styrkjum samkvæmt þessum greinum laganna geta verið margs konar.

Flokkun samninga. Samningar um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni falla undir 40. gr. laga um opinber fjármál. Samkvæmt þeirri grein er ráðherrum veitt heimild, með sam­þykki fjármála- og efnahagsráðherra, til að gera samninga um þjónustu- og rekstrarverkefni til lengri tíma en eins árs í senn en þó að hámarki til fimm ára, að öðrum kosti þurfi samþykki Alþingis. Með samningi um rekstur er átt við samning um afmarkaða rekstrarþætti eða þjónustu sem ríkið veitir enda sé ekki um að ræða verkefni sem fela í sér vald til að taka ákvarðanir er lúta að réttindum og skyldum nema fyrir því liggi skýr lagaheimild. Skriflegir samningar eiga að vera til um öll lögbundin verkefni sem ráðuneyti og stofnanir hafa samið um og aðrir en ríkisaðilar inna af hendi. Réttarstaða þeirra sem þjónustan beinist að breytist því ekki þó að ríkið feli öðrum aðila að sjá um lögbundinn rekstur eða þjónustu. Með 40. gr. laga um opinber fjármál er stofnunum einnig veitt heimild til að gera samninga um afmörkuð rekstrarverkefni án samþykkis hlutaðeigandi ráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis ef samanlögð árleg fjárskuldbinding ríkisaðilans vegna samninga fer ekki yfir 15% af árlegum heildarútgjöldum hans. Þar er þó fyrst og fremst um að ræða minni háttar samninga eins og rekstur upplýsinga­kerfa, tölvuumsjón og rekstrarleigusamninga. Það er á ábyrgð ríkisaðila að tryggja að útgjöld vegna samninga séu í samræmi við þá stefnumörkun sem liggur til grundvallar fjármálaáætlun og rúmist innan þeirra fjárheimilda sem Alþingi hefur samþykkt til þess málefnasviðs og málaflokks sem verkefnið fellur undir.

Ráðherrum er samkvæmt lögunum einnig heimilt að gera styrktar- og samstarfssamninga um verkefni sem ekki falla beinlínis undir lögbundin verkefni ríkisins. Um slíka samninga gildir 42. gr. laga um opinber fjármál sem fjallar um styrkveitingar. Samkvæmt greininni er hverjum ráðherra heimilt að veita tilfallandi styrki og framlög til verkefna sem varða þá málaflokka sem þeir bera ábyrgð á. Markmið þeirra er að styrkja eða ganga til samstarfs við aðila um verkefni sem almennt eru uppbyggileg eða nauðsynleg í samfélaginu. Við úthlutun styrkja og framlaga skal gæta jafnræðis, hlutlægni, gagnsæis og samkeppnissjónarmiða.

Tafla 5.7 Yfirlit yfir skuldbindandi samninga eftir málefnasviðum

Heildarumfang skuldbindandi samninga. Umfang skuldbindandi samninga ríkissjóðs er umtalsvert, bæði hvað varðar fjölda og fjárhagslegt umfang. Tafla 5.7 sýnir annars vegar heildarskuldbindingu og fjölda allra rekstrar- og þjónustusamninga og hins vegar styrktar- og samstarfssamninga eftir málefnasviðum. Rétt er að vekja athygli á því að í yfirliti 6 í fylgiriti með fjárlagafrumvarpinu eru sýndir allir skuldbindandi samningar eftir málefna­sviðum og málaflokkum.

Skuldbindandi samningar sem í gildi eru á þessu ári eru alls 319 talsins. Þar af eru 122 vegna rekstrar- og þjónustuverkefna og 197 vegna styrktar- og samstarfsverkefna. Heildar­útgjöld samninganna eru áætluð 266 ma.kr., eða sem nemur 19% af frumútgjöldum ríkissjóðs.

5.7 Varasjóðir og millifærslur fjárheimilda innan fjárlagaárs

Í fjárlögum ár hvert ákveður Alþingi skiptingu fjárheimilda til málefnasviða og málaflokka og verður þeim ákvörðunum ekki breytt nema með lögum. Þó er eðli máls samkvæmt heimilt að gera millifærslur á fjárheimildum málaflokka ­34.10 Almennur varasjóður og 34.20 Sér­stak­ar fjárráðstafanir í samræmi við ákvarðanir um ráðstöfun þeirra enda er fjárheimildum þessum ætlað að mæta útgjaldatilefnum án tillits til þess hvaða mála­flokkur ber þau útgjöld. Með sama hætti er hægt að millifæra fjárheimildir vegna útgjalda­tilefna óháð hagrænni skiptingu. Heildarumfang almenns varasjóðs og sértækra fjár­ráðstafana nemur rúmum 35 ma.kr. fyrir árið 2025.

Nauðsynlegt er fyrir framkvæmdarvaldið að hafa ákveðinn sveigjanleika innan ársins til að mæta breytingum á forsendum frá samþykkt fjárlaga. Með nýtingu þessara liða er mögulegt að taka á frávikum sem upp kunna að koma í starfsemi ríkisins umfram það sem hægt er að mæta með millifærslum innan málaflokka eða vara­sjóðum málaflokka, án þess að leita þurfi til Alþingis um auknar fjárheimildir. Um nýtingu almenns varasjóðs gilda þó ákveðnar forsendur sem raktar eru í kaflanum.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið ber ábyrgð á eftirliti með framkvæmd fjár­laga og hefur umsjón með millifærslum fjárveitinga í samræmi við það sem kemur fram hér síðar. Fjármála- og efnahagsráðherra tilkynnir ákvarðanir um millifærslur til fjárlaga­nefndar Alþingis.

Almennur varasjóður

Samkvæmt 24. gr. laga um opinber fjármál skal gera ráð fyrir óskiptum almennum varasjóði til að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmileg. Fjármála- og efnahagsráðherra fer með almennan varasjóð og tekur ákvörðun um ráðstöfun úr honum.

Almennur varasjóður er einkum til að mæta frávikum í launa-, gengis- og verðlags­for­sendum fjárlaga og meiri háttar ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum, s.s. vegna náttúruhamfara eða útgjöldum sem ókleift er að mæta með öðrum hætti á grundvelli annarra fyrirliggjandi heimilda í fjárlögum. Almennur varasjóður skal nema a.m.k. 1% af fjárheimildum fjárlaga.

Ráðherra sem telur þörf á viðbótarframlagi úr almennum varasjóði skilar tillögu um framlag ásamt greinargerð þar að lútandi til fjármála- og efnahagsráðherra. Greinargerðin skal á full­nægjandi hátt upplýsa um forsendur þeirra útgjalda sem ráðherra telur að mæta þurfi. Lýsa skal til hvaða aðgerða ráðherra hafi gripið, sbr. 34. gr. laga um opinber fjármál, þ.e. til lækkunar útgjalda, millifærslna innan málaflokks eða ráðstafað úr varasjóði málaflokks. Þá skal skýra hvernig tillaga um framlag uppfylli ákvæði 24. gr. laga um opinber fjármál um almennan varasjóð, þ.e. að útgjöld séu tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmileg. Tillaga um framlag úr almennum varasjóði þarf að uppfylla öll þessi skilyrði.

Fjármála- og efnahagsráðherra metur greinargerð ráðherra með tilliti til skilyrða laganna. Sé fallist á að tilefni uppfylli skilyrði um millifærslu úr almennum varasjóði kynnir ráðherra ákvörðun sína fyrir fjárlaganefnd Alþingis. Fjármála- og efnahagsráðherra getur einnig ákveð­ið að kynna ríkisstjórn ákvarðanir um millifærslur úr almennum varasjóði. Þegar áætlanir hlut­aðeigandi aðila hafa verið endurskoðaðar með tilliti til ákvörðunarinnar er fjárveiting millifærð úr almennum varasjóði. Fjármála- og efnahagsráðherra gerir fjárlaganefnd Alþingis rökstudda grein fyrir nýtingu hennar þegar ákvörðun liggur fyrir.

Sérstakar fjárráðstafanir

Fjárheimild málaflokksins 34.20 Sérstakar fjárráðstafanir skiptist annars vegar í útgjöld samkvæmt heimildarákvæðum og hins vegar til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar­innar. Fjárheimild þessa málaflokks má millifæra, í samræmi við ákvarðanir sem teknar eru um ráðstöfun þeirra, til þeirra málaflokka sem útgjöld eru færð til gjalda á eða eftir atvikum eignfærð á. Fjárveitingu til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar má nýta til að mæta útgjöldum vegna verkefna eða áherslna sem falla til innan fjárlagaársins. Ráðstöfunarfé ríkisstjórnar er þannig ætlað að skapa ríkisstjórninni svigrúm til að mæta sér­stökum áherslum sem hún telur mikilvægastar hverju sinni en tilgangur almenns varasjóðs er af öðrum toga. Fjárveiting vegna útgjalda samkvæmt heimildarákvæðum er vegna kostnaðar sem kann að skapast vegna 6. gr. fjárlaga. Í greininni er að finna ýmsar heimildir til handa fjármála- og efnahagsráðherra til kaupa, sölu eða leigu fasteigna og annarra ráðstafana. Ljóst er að fjárveitingin nægir ekki til að nýta allar heimildir greinarinnar og er því mikilvægt að fjármála- og efnahagsráðherra hafi tiltekið svigrúm til að forgangsraða nýtingu þessara heimilda innan fjárveitingarinnar.

Millifærsla fjárveitinga innan málaflokks

Samkvæmt 29. gr. laga um opinber fjármál er hverjum ráðherra heimilt að breyta skiptingu fjárveitinga innan málaflokks frá því sem birt hefur verið í fylgiriti fjárlaga. Ráðuneyti skal rökstyðja ákvörðun sína og senda fjármála- og efnahagsráðherra til staðfestingar. Forstöðu­manni eða ábyrgðaraðila verkefnis ber að uppfæra rekstraráætlun til samræmis og skila ráðu­neyti til staðfestingar innan þess frests sem gefinn er. Breytt rekstraráætlun skal færð í fjár­hagskerfi ríkisins samhliða millifærslunni. Fjármála- og efnahagsráðuneyti annast birtingu ákvarðana og skal upplýsa fjárlaganefnd Alþingis. Ekki er í slíkum tilfellum heimilt að færa fjárveitingar milli rekstrar, tilfærslna eða fjárfestinga. Sé fjárveiting ríkisaðila eða verkefnis lækkuð skal ákvörðunin rökstudd og tilkynnt hlutaðeigandi forstöðumanni eða ábyrgðaraðila verkefnis með a.m.k. sex vikna fyrirvara.

Varasjóðir málaflokka

Varasjóður málaflokks skal nýttur til að mæta frávikum í rekstri ríkisaðila og verkefna. Ef ekki koma fram slík frávik innan fyrsta ársfjórðungs er hverjum ráðherra heimilt að ráðstafa úr varasjóði málaflokks í samræmi við verklagsreglur þar að lútandi sem settar eru af fjármála- og efnahagsráðherra og í samræmi við stefnu þess málaflokks. Ráðstöfun á fyrri helming ársins skal aldrei nema meira en helmingi af fjárveitingu varasjóðs. Að loknum öðrum ársfjórðungi skal heimila ráðstöfun úr varasjóði málaflokks til að mæta fyrirséðum frávikum í rekstri samkvæmt árslokaspá og því sem eftir stendur til að vinna að stefnumálum málaflokksins. Við ráðstöfun úr varasjóði gildir verklag um millifærslur fjárveitinga innan málaflokks en fjár­veiting varasjóðs skal nema að hámarki 2% af fjárheimildum viðkomandi málaflokks. Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2024 voru varasjóðir á 35 málaflokkum og nam fjárheimild þeirra alls 1,1 ma.kr. Á árinu 2025 verða fjárveitingar á varasjóðum málaflokka felldar niður en óráðstafaðar heimildir í árslok 2024 verða fluttar óskertar yfir á nýtt fjárlagaár. Er það hluti af útfærslu ráðstafana til að draga úr útgjaldavexti líkt og fjallað er um í kafla 5.1.

_{1 Rammasett útgjöld eru útgjöld málefnasviða án undanskilinna liða. Undanskildir liðir eru: vaxtagjöld ríkissjóðs, afskriftir skattkrafna, ríkisábyrgðir, lífeyrisskuldbindingar, Atvinnuleysistryggingasjóður og framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.}

<sub>2 Til heilbrigðismála heyra málefnasvið 23–26 ásamt málaflokkum 32.10 og 32.30.

3 Til samgöngu- og fjarskiptamála heyrir málefnasvið 11.

4 Til félags-, húsnæðis- og tryggingamála heyra málefnasvið 27–31 ásamt málaflokkum 32.20 og 32.40.

5 Til nýsköpunar, rannsókna og þekkingargreina heyrir málefnasvið 7.

6 Til utanríkismála og alþjóðlegrar þróunarsamvinnu heyra málefnasvið 4 og 35.

7 Til mennta- og menningarmála heyra málefnasvið 18–22.

8 Til umhverfis-, orku- og loftlagsmála heyra málefnasvið 15 og 17.

9 Til almanna- og réttaröryggis heyrir málefnasvið heyrir málefnasvið 9.

10 Til annarra málefnasviða heyra málefnasvið 1–3, 5, 6, 8, 10, 12–14, 16 og 34.

11 Miðað er við breytinguna frá samþykktum fjárlögum ársins 2022 til fjárlagafrumvarpsins 2025 þegar búið er að taka tillit til launa- og verðlagsbreytinga í fjárlögum hvers árs.

12 Liðir sem falla utan ramma málefnasviða eru eftirfarandi: vaxtagjöld ríkissjóðs, afskriftir skattkrafna, ríkisábyrgðir, lífeyris­skuldbindingar, Atvinnuleysistryggingasjóður og framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.</sub>