11 Fjárhagsáhætta ríkissjóðs

Helstu fjárhagsáhættur ríkissjóðs á hverjum tíma eiga rætur að rekja til beinna og óbeinna skuldbindinga auk ytri áhættu- og óvissuþátta. Ef fjárhagsáhætta raungerist getur það haft umtalsverð áhrif á afkomu ríkissjóðs til skemmri og lengri tíma. Heimsfaraldur kórónu­veirunnar og jarðhræringar á Reykjanesi eru dæmi um ytri óvissuþætti sem valdið hafa skyndi­legum og ófyrirséðum neikvæðum áhrifum á fjárhag ríkisins, bæði vegna tekjutaps og útgjalda­aukningar sem kallað hefur á aukna lántöku. Í þessum kafla er fjallað í stuttu máli um helstu áhættuþætti sem ríkissjóður stendur frammi fyrir á árinu 2025. Í kafla 2 er tæpt á helstu efna­hagslegu áskorununum sem ríkissjóður getur staðið frammi fyrir. Ítarlegri umfjöllun um fjár­hagsáhættu ríkissjóðs er að finna í fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029.

Hækkun vaxta, í kjölfar mikillar verðbólgu sl. þriggja ára, felur í sér að nýjar, og einnig endurfjármagnaðar eldri, skuldir leiða til aukinnar vaxtabyrði í framtíðinni. Þjóðhagsspá gerir þó ráð fyrir lækkandi vöxtum og verðbólgu sem hefur að óbreyttu jákvæð áhrif á fjárhags­áhættu ríkissjóðs í þessum efnum. Áfram verður markvisst unnið að því að lágmarka þessa áhættu, m.a. með því að lengja endurgreiðsluferil skulda og jafna hann eins og kostur er, ásamt því að treysta áframhaldandi aðgengi að innlendum og erlendum lánamörkuðum.

Helstu óbeinu skuldbindingar ríkissjóðs felast í veittum ríkisábyrgðum sem hafa farið lækkandi á síðustu árum í samræmi við stefnu í málaflokknum. Staða ríkisábyrgða um mitt árið 2024 var rúmir 800 ma.kr. eða 17,5% af VLF en á árinu 2014 voru þær 75% af VLF. Ríkisábyrgð vegna skulda ÍL-sjóðs er langstærsti hluti veittra ábyrgða, eða 88%. Næst á eftir koma ábyrgðir vegna skulda LÍN, 7%, og Landsvirkjunar, 3%. Breytt flokkun opinberra lána­sjóða og fyrirtækja skv. hagskýrslustöðlum leiðir til þess að flestir þessara aðila eru nú hluti af samstæðu A-hluta ríkissjóðs og skuldir þeirra eru þá taldar með skuldum ríkissjóðs. Í þeim samanburði væri rétt að leiðrétta framsetningu ríkisábyrgða á móti.

Viðvarandi tap er á rekstri ÍL-sjóðs og ljóst að kostnaður ríkissjóðs vegna ábyrgðarinnar verður umtalsverður en upplausnarvirði sjóðsins um síðustu áramót var metið neikvætt um 128 ma.kr. Um nokkurt skeið hefur verið stefnt að úrvinnslu sjóðsins með það að markmiði að loka honum. Hefur helst verið horft til þess að ná því fram með samkomulagi við kröfuhafa, sem einkum eru lífeyrissjóðir. Fyrr á árinu var greint frá því að formlegar viðræður væru hafnar við stóran hluta kröfuhafa.

Lánveitingum ríkissjóðs, hvort sem er í nafni lánasjóða eða ríkissjóðs beint, fylgir marg­vísleg áhætta. Ölfusárbrú er dæmi um framkvæmd, þar sem gert er ráð fyrir að gjaldtaka fyrir akstur um brúna standi undir kostnaði við fjármögnun, fram­kvæmd og rekstur verkefnisins. Slíkum verkefnum getur eðli málsins samkvæmt fylgt óvissa um ýmsar lykilforsendur sem geta valdið fjárhagsáhættu fyrir ríkið ef það tekst á hendur skuld­bindingar vegna verkefnisins.

Aðrar rekstraráhættur geta verið verulegar og ber þar hæst um þessar mundir fjármögnun útgjalda vegna jarðhræringa við Grindavík, en ítarlega er fjallað um þá fjármögnun í fjármála­áætlun fyrir árin 2025–2029.

Ríkissjóður á enn 42,5% hlut í Íslandsbanka. Í júní sl. samþykkti Alþingi lög nr. 80/2024 um sölu á eftirstæðum hluta ríkissjóðs í Íslandsbanka. Lögin mæla fyrir um að hluturinn skuli seldur í markaðssettu útboði, bæði til almennings og fagfjárfesta. Gert er ráð fyrir að um helmingur hlutarins verði seldur á haustmánuðum 2024 og restin á næsta ári. Gangi þau áform ekki eftir þarf ríkissjóður að reiða sig á aðrar fjármögnunarleiðir til að mæta áætlaðri fjárþörf. Ríkissjóður á jafnframt 98,2% hlutafjár í Landsbankanum. Eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum fylgir áhætta. Áföll á fjármálamarkaði eða breytt landslag vegna annarra ytri þátta geta rýrt verðmæti eignarhlutanna. Þá ber einnig að líta til þess að lagaumgjörð og eftirlit með fjár­mála­kerfinu hefur tekið miklum breytingum undanfarin 15 ár. Kröfur um magn og gæði eigin fjár og stjórnarhætti í fjármálafyrirtækjum eru nú gerbreyttar og miða að því að áhættan af rekstri þeirra verði í meira mæli borin af eigendum fyrirtækjanna. Með lögum um endurreisn og skila­meðferð fjármálafyrirtækja er enn dregið úr líkum á því að áföll í rekstri þeirra og kostnaður sem af þeim hljótast lendi á almenningi og ríkissjóði, umfram það sem leiðir beinlínis af eignar­hlutum hans í fjármálafyrirtækjum. Raungerist þó slík áföll, sem krefjast aðkomu ríkissjóðs, er forsenda fyrir viðnámsþrótti ríkisfjármála, og þar með hagkerfisins í heild, að ríkissjóður sé ekki eigandi eignanna sem verða fyrir skakkaföllum.

Stærsta beina skuldbinding ríkissjóðs lýtur að ófjármögnuðum lífeyrisskuldbindingum vegna B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Áhætta ríkissjóðs af þeim árið 2025 snýr eins og áður að launahækkunum opinberra starfsmanna. Ávöxtun eigna, lífslíkur sjóðfélaga og forinngreiðslur eru breytur sem hafa mikil áhrif á eignir og skuldbindingar B-deildar og þar með á heildarskuldbindingu ríkissjóðs. Samtals námu ófjármagnaðar lífeyris­skuldbindingar A1-hluta ríkissjóðs 929 ma.kr. í árslok 2023 en voru 870 ma.kr. árið áður. Hækkunin kom bæði til vegna launahækkana og raunávöxtunar undir meðallagi. Þó er gert ráð fyrir að lífeyris­skuldbinding ríkissjóðs vegna B-deildarinnar nái hámarki um þessar mundir, hvort sem litið er á raungildi eða nafnvirði þeirra, og að áhætta vegna hennar fari smám saman minnkandi.

Áhætta ríkissjóðs vegna Seðlabanka Íslands snýr að áhrifum af afkomu bankans á efnahagsreikning ríkisins. Bankinn hefur heimild skv. lögum til að innkalla allt að 75 ma.kr. á verðlagi 1. janúar 2024 frá ríkissjóði til þess að styrkja eiginfjárstöðu sína. Í ársskýrslu bankans fyrir 2023 kom fram að sviðsmyndagreining næstu ára gæfi ekki tilefni til að endurskoða eigin­fjár­markmið sem ákveðið var 150 ma.kr. Eiginfjármarkmið tekur mið af rekstrarkostnaði bankans og þeirri áhættu sem hann stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Eigið fé bankans hefur farið minnkandi síðustu ár vegna versnandi rekstrarafkomu, einkum vegna taps af því að við­halda miklum gjaldeyrisforða, og var 101 ma.kr. í lok árs 2023