9 Efnahagur, lántökur og endurlán

Í þessum kafla er gerð grein fyrir horfum um skuldastöðu, lánsfjárþörf, lántöku og afborganir ríkissjóðs (A1-hluta), auk fyrirtækja og sjóða í A2- og A3-hluta og annarra aðila sem taka lán á grundvelli sérlaga. Einnig er gerð grein fyrir þróun efnahags A1-hluta ríkissjóðs. Vísað er til 5. gr. frumvarpsins varðandi heimildir ráðherra. Um ríkisábyrgðir er fjallað í kafla 11, um fjárhagsáhættu ríkissjóðs.

Eftir mikla hækkun skulda A1-hluta ríkissjóðs á undanförnum árum er útlit fyrir að þær lækki um 0,7% af VLF árið 2025. Gangi það eftir jafngilda skuldir ríkissjóðs samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál 31,4% af VLF í árslok 2025. Lækkun skuldahlutfallsins undanfarin ár má rekja til mikils hagvaxtar sem hefur bæði haft jákvæð áhrif á tekjur ríkissjóðs og aukið nafnvirði landsframleiðslunnar sem er nefnari skuldahlutfallsins. Útlit er fyrir að skuldahlutfall ríkissjóðs hækki lítillega árið 2024 þegar hagvöxtur verður lítill en það taki að lækka á ný árið 2025 samhliða meiri hagvexti.

Þróun efnahags ÍL-sjóðs er mikilvægur óvissuþáttur í langtímaþróun skulda ríkissjóðs. Fjallað er um málefni ÍL-sjóðs í kafla 6 Fjárreiður ríkisaðila í A2- og A3-hluta og kafla 11 Fjáhagsáhætta ríkissjóðs.

9.1 Horfur í lánamálum A1-hluta ríkissjóðs fyrir árið 2024

Fjárþörf ríkissjóðs samanstendur annars vegar af lánsfjárjöfnuði og hins vegar af afborg­unum innlendra lána. Lánsfjárjöfnuður samanstendur af handbæru fé frá rekstri að viðbættum fjárfestingahreyfingum. Áætluð fjárþörf ríkissjóðs á árinu 2024 er 115 ma.kr., að teknu tilliti til sölu á eignarhluta í Íslandsbanka, og verður henni að mestu leyti mætt með útgáfu ríkis­skuldabréfa á innlendum markaði. Í áætlunum er einnig gert ráð fyrir að mæta hluta af fjárþörf með hagnýtingu gjaldeyris.

Útgáfan á fyrri árshelmingi gekk vel og þegar í maí hafði útgáfumarkmiðum fyrir annan ársfjórðung verið náð. Alls voru gefin út ríkisbréf fyrir 84 ma.kr. á fyrri árshelmingi eða um 70% af áætlaðri heildarútgáfu ársins. Útgáfumarkmið var endurskoðað fyrir þriðja ársfjórðung til að bregðast við aukinni fjárþörf vegna jarðhræringa á Reykjanesi og áætlun ársins aukin úr 120 ma.kr. í 150 ma.kr. Þegar þetta er ritað eru aðeins 4,2 ma.kr. eftir af útgáfumarkmiði fyrir þriðja ársfjórðung. Staða ríkisvíxla sveiflast yfir árið í takt við lausafjárstöðu ríkissjóðs. Útistandandi ríkisvíxlar nema nú um 200 ma.kr. en stóðu í um 100 ma.kr. í upphafi árs. Al­mennt nær staða útgefinna víxla hámarki um mitt ár en dregur svo úr henni á síðari árshelmingi. Vegna þess hversu seint á árinu gert er ráð fyrir að sala Íslandsbanka fari fram og þar sem gjaldeyrir hefur ekki verið nýttur að svo stöddu hefur reynt mikið á skammtímafjármögnun til að brúa bilið þangað til. Þá hafa t.d. útgjöld tengd Grindavík aukið útflæði á fyrri helmingi ársins sem gerir niðursveiflu í sjóðstöðu enn meiri um mitt árið en ella hefði verið.

Í mars sl. gaf ríkissjóður út grænt skuldabréf til 10 ára að fjárhæð 750 milljónir evra, jafnvirði um 111 ma.kr. Útgáfa skuldabréfsins byggir á sjálfbærum fjármögnunarramma ríkissjóðs sem var fyrst gefinn út haustið 2021 og uppfærður 2023. Andvirði útgáfunnar verður varið í að fjármagna græn útgjöld sem falla undir skilgreinda útgjaldaflokka í rammanum. Gert er ráð fyrir að um þriðjungur andvirðis útgáfunnar verði nýttur í að mæta útgjöldum yfir­standandi árs en afgangurinn mun mæta fjárþörf vegna áætlaðra grænna útgjalda samkvæmt fjármálaáætlun árin 2025 og 2026. Þá gaf ríkissjóður út kynjað skuldabréf í júní fyrir 50 milljónir evra sem samsvarar um 7,5 ma.kr. Um einkaútgáfu var að ræða og var skuldabréfið gefið út til þriggja ára. Kynjuð skuldabréf falla undir sjálfbæra fjármögnun, líkt og græn skuldabréf. Andvirði útgáfunnar verður nýtt til að mæta kostnaði ríkissjóðs vegna aðgerða sem stuðla að kynja­jafnrétti. Fyrst og fremst er um að ræða ráðstafanir sem er ætlað að tryggja konum og kvárum í viðkvæmri stöðu félagslega þjónustu og viðunandi lífsskilyrði og svo ráðstafanir sem eru til þess fallnar að draga úr byrði kvenna af ólaunuðum heimilis- og umönnunarstörfum. Sem varúðarráðstöfun vegna útgjalda í tengslum við jarðhræringar og eldsumbrot á Reykjanesi sótti ríkissjóður um lán hjá Þróunarbanka Evrópuráðsins, CEB, sem fékk samþykki. Lánsfjárhæðin nemur 150 milljónum evra, að jafnvirði 22 ma.kr. Ekki hefur enn verið dregið á lánið.

9.2 Heildarlánsfjárþörf ríkissjóðs, fyrirtækja og sjóða árið 2024

Afkoma ríkissjóðs batnar árið 2025 frá árinu á undan. Það á einnig við um lánsfjárjöfnuð sem gefur til kynna þörf ríkissjóðs á nýjum lántökum. Afborganir innlendra lána aukast hins vegar frá árinu á undan. Lánsfjárþörf A1-hluta ríkissjóðs eykst af þessum sökum á milli ára úr 115 ma.kr. árið 2024 og í 165 ma.kr. árið 2025. Hins vegar lækka skuldahlutföll ríkissjóðs, hvort sem litið er til brúttó- eða nettó­skulda, í hlutfalli af VLF.

Mikil fjárþörf undanfarinna ára hefur gert það að verkum að ríkissjóður hefur verið fyrir­ferðarmikill á lánsfjármörkuðum. Með minnkandi nettóútgáfu skuldabréfa dregur smám saman úr óhjákvæmilegum ruðningsáhrifum á aðra útgefendur skuldabréfa. Þannig styður ríkisfjármálastefnan við lækkun vaxta og fjárfestingu og verðmætasköpun í einkageiranum.

Á næstu árum má reikna með því að útistandandi veitt lán úr ríkissjóði vaxi hraðar en áður. Leiðir það til breyttrar samsetningar efnahags ríkissjóðs. Helsta ástæða þess er að nýtt hús­næðislánakerfi er fjármagnað með lánveitingum úr ríkissjóði í stað eigin útgáfu eins og hjá Íbúðalánasjóði á sínum tíma.  Þessi breyting leiðir til samsvarandi aukningar á útgáfuþörf ríkissjóðs. Sérstaklega eru lánveiting­arnar miklar á fyrstu árum uppbyggingar nýs kerfis þar til hægt verður að fjármagna ný útlán sjóðsins með endurgreiðslum eldri lána. Í þessu sambandi er rétt að benda á að í 5. gr. frum­varpsins er lagt til að heimila ráðherra að endurlána 20 ma.kr. til Húsnæðissjóðs vegna útlána sjóðsins að sömu fjárhæð. Þar af er gert ráð fyrir að 4 ma.kr. fari í hlutdeildarlán.

9.3 Sjóðstreymi og lánsfjárþörf A1-hluta ríkissjóðs

Handbært fé frá rekstri er það fé sem regluleg starfsemi ríkisins skilar þegar frá eru taldar rekstrarfærðar tekjur og gjöld sem ekki koma til innheimtu eða útgreiðslu á árinu. Handbært fé frá rekstri ríkissjóðs (A1-hluta) á árinu 2024 er áætlað neikvætt um 51 ma.kr. en neikvætt um 31 ma.kr. árið 2025, eða sem svarar til 20 ma.kr. bata.

Fjárfestingar og sala á efnislegum eignum, lánveitingar, arðgreiðslur o.fl. teljast til fjárfest­ingahreyfinga sjóðstreymis. Ríkissjóður á 42,5% hlut í Íslandsbanka. Í forsendum frum­varpsins er gert ráð fyrir sölu á helmingi þess hlutar á árinu 2024 og seinni helmingi á árinu 2025. Sala á hlut ríkissjóðs í bankanum væri mikilvægur þáttur í virkri stýringu á efnahag ríkisins þar sem með áframhaldandi sölu væri hægt að auka sjóðstreymi til ríkisins, minnka lánsfjárþörf og skuldsetningu með þeim kostnaði og áhættu sem henni fylgir. Útlit er fyrir að fjárfestinga­hreyfingar verði neikvæðar um samtals 10,5 ma.kr. árið 2025. Á næsta ári vega þyngst fjár­festingarframlög til framkvæmdaverkefna á ýmsum málefnasviðum og á móti áætluð sala á hlut í Íslandsbanka. Til fjárfestingahreyfinga teljast einnig veitt lán, móttekinn arður og afborg­anir af veittum lánum, fyrirframgreiðslur ríkissjóðs vegna ófjármagnaðra lífeyrisskuldbindinga B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sem nema 10 ma.kr. á næsta ári og eiginfjár­framlög og hlutabréfakaup.

Áætlað er að hreinn lánsfjárjöfnuður, þ.e. það fé sem má nýta til að greiða niður skuldir án þess að ganga á handbært fé þegar hann er jákvæður eða það fé sem taka þarf að láni til þess að fjármagna hallarekstur að viðbættum fjárfestingahreyfingum, verði neikvæður um 71 ma.kr. á árinu 2024. Á árinu 2025 er gert ráð fyrir að staðan batni sem að mestu leyti má rekja til áætlaðrar sölu á hlut ríkissjóðs í Íslandsbanka og að hreinn lánsfjárjöfnuður verði neikvæður um 41 ma.kr. Hreinn lánsfjárjöfnuður að viðbættum afborgunum ársins og að teknu tilliti til hreyfinga á innstæðum og víxlum segir til um þörf fyrir langtímalántöku á árinu.

Fjármögnunarhreyfingar gera grein fyrir áhrifum á sjóðstöðu af lántöku og afborgunum af lánum ríkissjóðs. Í 5. gr. frumvarpsins er sótt um heimild til allt að 170 ma.kr. lántöku ríkis­sjóðs til fjármögnunar á fyrrgreindum neikvæðum lánsfjárjöfnuði og afborgunum og endur­fjármögnun lána.

Þegar lagður er saman hreinn lánsfjárjöfnuður og fjármögnunarhreyfingar fæst breyting á handbæru fé. Í áætlanagerðinni fyrir árið 2025 er gengið út frá því að handbært fé í krónum lækki um 10 ma.kr. en taki ekki teljandi breytingum í erlendum gjaldeyri.

9.4 Skuldir, kröfur og hrein staða ríkissjóðs

Undanfarin þrjú ár hefur eitt af helstu forgangsmálum ríkisfjármála verið að bæta afkomu og hægja á vexti skulda, m.a. til að treysta stöðu ríkissjóðs og vinna gegn þenslu- og ruðningsáhrifum hins opinbera í hag­kerfinu. Eftir hækkun vaxta og bætta afkomu ríkissjóðs sjást nú merki kólnunar í hagkerfinu. Í núverandi umhverfi er mikilvægt að skuldir ríkissjóðs haldi áfram að minnka í hlutfalli við stærð hagkerfisins og þannig verði stuðlað að efnahagslegum stöðugleika. Það er þó ekki nóg að einblína aðeins á skuldir því arðbær fjárfesting, viðhald innviða og skynsamleg skattastefna sem styður við verðmætasköpun til framtíðar með réttum hvötum er einnig mikilvæg til þess að ná niður skuldahlutföllum ríkissjóðs til langs tíma litið. Þá er ekki síður mikilvægt að sú verðmætasköpun fari fram með eins sjálfbærum hætti og kostur er svo hún komi ekki niður á komandi kynslóðum.

Útlit er fyrir að skuldir ríkissjóðs samkvæmt skuldaviðmiði laga um opinber fjármál hafi náð hámarki árið 2021 í 33,2% af VLF þegar litið er til áranna frá 2017. Bætt afkoma og mikill nafnvöxtur VLF sl. þrjú ár gera það að verkum að hlutfallið lækkar í 31,4% í árslok 2025. Í fjármálaáætlun 2025–2029 var gert ráð fyrir sams konar lækkun skuldahlutfalls ríkissjóðs á árinu 2025. Báðar áætlanir innihéldu m.a. sölu á seinni helmingi eftirstandandi hlutar ríkissjóðs í Íslandsbanka á árinu 2025 en án hennar stæði skuldahlutfallið u.þ.b. í stað.

Á mynd 9.1 sést að heildarskuldir ríkissjóðs hækka í krónum talið á árinu 2025 á meðan skuldahlutfallið lækkar.

Aukin umsvif lánasjóða sem fjallað er um í kafla 9.2 hafa í för með sér nokkrar breytingar á efnahag ríkissjóðs. Í fyrsta lagi eiga útistandandi lánveitingar ríkissjóðs eftir að vaxa hratt á komandi árum. Í öðru lagi kalla auknar lánveitingar á auknar lántökur hjá ríkissjóði að öðru óbreyttu.

Hrein staða ríkissjóðs hefur versnað samhliða hallarekstri undanfarinna ára. Í eftirfarandi töflu er hún samsett úr veittum lánum og innstæðum og nettóstöðu á viðskiptareikningum ríkissjóðs að frádregnum skuldum. Hrein staða verður helst fyrir áhrifum frá annars vegar greiðsluafkomu ríkissjóðs og hins vegar fjár­festingahreyfingum en einnig verðbólgu og gengisbreytingum. Með hagvexti og eignasölu batnar hrein staða ríkissjóðs um 0,9% af VLF á árinu 2025 og verður neikvæð um 28,1% af VLF.

Mynd 9.2 sýnir helstu þætti sem hafa áhrif á skuldaþróunina út frá skuldareglu árin 2024 og 2025. Framlag hagvaxtar og frumjafnaðar ríkissjóðs ásamt sölu á eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka árið 2025 hefur áhrif til lækkunar skuldahlutfallsins en vaxtabyrði og aðrar hreyf­ingar hafa áhrif til hækkunar. Aðrar hreyfingar samanstanda helst af endurlánum úr ríkissjóði, greiðslum til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og fleiri minni hreyfingum í sjóðstreymi sem ekki hafa áhrif á rekstur. Á árinu 2024 hafa framlög ríkissjóðs til félagsins Þórkötlu vegna kaupa á íbúðarhúsnæði í Grindavík, að frádregnu 15 ma.kr. framlagi frá Náttúruhamfara-tryggingu Íslands, numið um 30 ma.kr. Það nemur tæplega helmingnum af afgangsliðnum í töflunni, eða u.þ.b. 0,7% af VLF.

Nauðsynlegt er að halda áfram að bæta undirliggjandi afkomu ríkissjóðs á næstu árum og tryggja áframhaldandi lækkun skuldahlutfalls hins opinbera. Athygli vekur hvað vaxtabyrði vegur þungt. Á meðan svo er þurfa aðrir liðir að bæta það upp ef skuldahlutfallið á áfram að lækka. Af þessu má ráða, eins og nefnt var fyrr í þessum kafla, að það er til mikils að vinna að ná niður vaxtabyrði ríkissjóðs.

Lánshæfi ríkissjóðs. Lánshæfismat ríkissjóðs til lengri tíma hefur haldist óbreytt í A-flokki hjá matsfyrirtækjunum tveimur, Moody's og Fitch Ratings, en hækkaði í A+ hjá Standard & Poor's í nóvember 2023. Horfur eru jákvæðar hjá Moody's en stöðugar hjá hinum tveimur. Gott lánshæfi leiðir að öðru óbreyttu til betri kjara fyrir ríkissjóð og aðra innlenda aðila á erlendum fjár­magnsmörkuðum.

9.5 Lántökur ríkisfyrirtækja og sjóða ríkisábyrgðir

Í 5. gr. frumvarpsins er sett hámark á lánveitingaheimildir ríkissjóðs til A2-hluta aðila vegna útlána þeirra og A3-hluta aðila vegna fjárfestingaverkefna sem kveðið er á um í sérlögum. Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2025 er það 45,5 ma.kr., auk 55 ma.kr. fyrir Landsvirkjun.

Ekki er gert ráð fyrir veitingu nýrra ríkisábyrgða til fyrirtækja og sjóða í eigu ríkisins en endurlán koma í þeirra stað. Hér á eftir eru settar fram þær lántökuheimildir sem lagt er til að verði veittar skv. 5. gr. Nánari greinargerð um fjárreiður annarra ríkisaðila er í kafla 6 Fjár­reiður ríkisaðila í A2- og A3-hluta.