04 Utanríkismál

Skilgreining málefnasviðs

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð utanríkisráðherra. Það skiptist í fjóra málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu. Þar má jafnframt sjá fjárhagslega þróun málefnasviðsins og einstakra málaflokka á tímabilinu 2023–2025. Helstu áherslum, framtíðarsýn og meginmarkmiðum á málefnasviðinu er lýst í fjármálaáætlun.

Heildaryfirlit útgjalda og breytingar eftir tilefnum

Myndin hér á eftir sýnir sundurliðaðar breytingar á útgjaldaramma málefnasviðsins eftir helstu tilefnum sem nánar er greint frá í inngangskafla málefnasviða.

Heildargjöld málefnasviðs 04 Utanríkismál árið 2025 eru áætluð 18.495,2 m.kr. og aukast um 2.654,5 m.kr. á föstu verðlagi fjárlaga 2024, eða sem svarar til 16,8%. Þegar tekið er tillit til áhrifa af almennum launa- og verðlagsbreytingum hækka útgjöldin um 3.393,8 m.kr. milli ára, eða sem svarar til 21,4%.

Myndin endurspeglar þá útfærslu og forgangsröðun sem unnin er út frá stefnumótun málefnasviðsins. Sú niðurstaða getur eftir atvikum vikið frá þeim viðmiðum sem sett voru í fjármálaáætlun, t.a.m. þannig að nýju útgjaldasvigrúmi hafi að einhverju leyti verið jafnað á móti aðhaldsmarkmiði. Aðhaldsmarkmiðið felur m.a. í sér sértækar afkomubætandi aðhalds­ráðstafanir á málefnasviðum og er nánar fjallað um þær í kafla 5 Gjöld ríkissjóðs.

Hagræn skipting útgjalda

Í eftirfarandi töflu eru útgjöld málefnasviðsins, þróun fjárheimilda og fjármögnun frá árinu 2023 greind í fjóra þætti eftir hagrænni skiptingu, eins og nánar er greint frá í inngangskafla málefnasviða. Hagræn skipting útgjalda niður á málaflokka birtist í fylgiriti með fjárlögum.

04.10 Utanríkisþjónusta og stjórnsýsla utanríkismála

Starfsemi málaflokksins er í höndum aðalskrifstofu ráðuneytisins og sendiskrifstofa erlendis. Utanríkisþjónustan öll sinnir hagsmunagæslu gagnvart erlendum ríkjum og á vettvangi alþjóðastofnana, þjónustu við íslenska ríkisborgara erlendis, viðskiptasamningum og markaðssetningu erlendis á íslenskum vörum, þjónustu og menningu. Þótt allt starf utan­ríkisþjónustunnar sem lýtur að utanríkisviðskiptum og kynningu á íslenskum vörum, þjónustu og menningu sé fjármagnað undir þessum málaflokki er nánar gerð grein fyrir markmiðum og aðgerðum þar að lútandi í kafla um málaflokk 04.20 Utanríkisviðskipti. Alþjóðalög, lýðræðisleg gildi, mannréttindi og fjölþjóðastofnanir hafa átt á brattann að sækja og þar sem Ísland á allt sitt undir því að alþjóðalög, lögsaga og landamæri séu virt felast lykilhagsmunir í virkri þátttöku í alþjóðlegu og svæðisbundnu samstarfi. Framboð Íslands í mannréttindaráð Sameinuðu þjóðanna fyrir tímabilið 2025–2027 er dæmi um ábyrgð sem íslensk stjórnvöld eru reiðubúin að axla til að fylgja eftir stefnu- og hagsmunamálum Íslands og leggja um leið sín lóð á vogarskálarnar til að auka virðingu fyrir mannréttindum og efla samstarf og skilning meðal þjóða. Nánar er fjallað um málaflokkinn í fjármálaáætlun, þar á meðal ábyrgðarskiptingu, helstu áskoranir og tækifæri, markmið og mælikvarða um árangur o.fl.

Í eftirfarandi töflu má sjá helstu verkefni málaflokksins árið 2025 og tengingu þeirra við markmið ásamt helstu breytingum sem verða á fjárveitingum á milli ára. Eingöngu eru sýndar breytingar sem verða á fjárveitingum til verkefna frá fjárlögum ársins 2024. Þannig endur­spegla fjárhæðir ekki heildarfjárveitingar til verkefna nema í tilvikum þar sem breyting á milli ára felur í sér heildarfjármögnun verkefnisins.

* Verkefnið styður jafnframt við markmið 3.

Heildarfjárheimild til málaflokksins fyrir árið 2025 er áætluð 7.545,4 m.kr. og hækkar um 74,8 m.kr. frá gildandi fjárlögum að frátöldum almennum launa- og verðlagsbreytingum en þær nema 411,1 m.kr.

Ekki er um miklar breytingar á hagrænni skiptingu innan málaflokksins að ræða.

Helstu breytingar á fjárheimildum málaflokksins eru eftirtaldar:

1. Fjárheimild málaflokksins er aukin um 177 m.kr. til þess að standa straum af opnun og rekstri sendiráðs í Madríd. Hluti þessa, 45 m.kr., er tímabundinn til eins árs til þess að mæta stofnkostnaði. Spánn hefur rekið sendiskrifstofu á Íslandi frá árinu 2019 en Ísland er eina ríkið innan Atlantshafsbandalagsins sem ekki hefur sendiráð í Madríd. Ísland hefur eingöngu verið með kjörræðismenn á Spáni en sendiherra gagnvart ríkinu setið í París. Spánn er fjórða fjölmennasta ríki Evrópusambandsins og um 3.500 Íslendingar eiga fasta búsetu á Spáni en að auki dvelja mörg þúsund Íslendingar þar tímabundið sem ferðamenn og dvalargestir árið um kring. Mikið álag er á kjörræðis­mönnum Íslands á Spáni vegna verkefna sem tengjast þessum hópi.
2. Fjárheimild málaflokksins er aukin um 200 m.kr. til þess að efla útgáfu Schengen-vegabréfsáritana til landsins og mæta þannig mikilli eftirspurn eftir þeim á sendiskrifstofum erlendis. Annars vegar er gert ráð fyrir 70 m.kr. til þess að mæta útgjöldum á aðalskrifstofu ráðuneytisins og hins vegar er gert ráð fyrir 130 m.kr. í aukin útgjöld á sendiskrifstofum. Einkum er um launakostnað að ræða. Tekjur af áritanagjöldum eru umtalsverðar, flokkast sem ríkistekjur og renna beint í ríkissjóð. Áætlað er að aukning ríkistekna sem leiðir af þessari aðgerð verði umtalsvert meiri en sem nemur aukinni fjárheimild.
3. Hlutdeild málaflokksins í aðhaldskröfu málefnasviðsins nemur 312,3 m.kr. Þeirri aðhaldskröfu verður m.a. mætt með útvistun á stórum hluta starfsemi Þýðinga­miðstöðvar utanríkisráðuneytisins, niðurfellingu varasjóðs málaflokksins og tilfærsl­um í starfsmannahaldi, auk almenns aðhalds í rekstri sem verður útfært í rekstrar­áætlun ráðuneytisins.

04.20 Utanríkisviðskipti

Starfsemi málaflokksins er í höndum aðalskrifstofu ráðuneytisins, sendiskrifstofa og Íslandsstofu en fjárheimildir undir málaflokki 04.20 renna eingöngu til starfa Íslandsstofu. Íslandsstofu er falið að sjá um markaðssetningu og kynningarstarf erlendis á íslenskum vörum, þjónustu og menningu í samstarfi við ráðuneytið. Markmið og aðgerðir málaflokksins skarast að einhverju leyti við markmið og aðgerðir málaflokks 04.10 Utanríkisþjónusta og stjórnsýsla utanríkismála en alþjóðlegt og tvíhliða samstarf um utanríkisviðskipti, tengd hagsmunagæsla og samningagerð um utanríkisviðskipti eru fjármögnuð undir málaflokki 04.10. Markmiða­setning fellur þó undir málaflokk 04.20. Nánar er fjallað um málaflokkinn í fjármálaáætlun, þar á meðal ábyrgðarskiptingu, helstu áskoranir og tækifæri, markmið og mælikvarða um árangur o.fl.

Í eftirfarandi töflu má sjá helstu verkefni málaflokksins árið 2025 og tengingu þeirra við markmið ásamt helstu breytingum sem verða á fjárveitingum á milli ára. Eingöngu eru sýndar breytingar sem verða á fjárveitingum til verkefna frá fjárlögum ársins 2024. Þannig endurspegla fjárhæðir ekki heildarfjárveitingar til verkefna nema í tilvikum þar sem breyting á milli ára felur í sér heildarfjármögnun verkefnisins.

* Verkefnið styður jafnframt við markmið 2.

** Verkefnið styður jafnframt við markmið 3 [í málaflokki 04.10].

Heildarfjárheimild til málaflokksins fyrir árið 2025 er áætluð 1.224 m.kr. og hækkar um 60 m.kr. frá gildandi fjárlögum. Ekki eru gerðar launa- og verðlagsbreytingar á fjárheimild málaflokksins. Ekki er um breytingar á hagrænni skiptingu innan málaflokksins að ræða.

Helsta breyting á fjárheimildum málaflokksins er eftirtalin:

1. Fjárheimild málaflokksins hækkar alls um 60 m.kr. í samræmi við áætlaða hækkun tekna ríkisins af markaðsgjaldi í fjárlagafrumvarpi fyrir 2025.

04.30 Samstarf um öryggis- og varnarmál

Starfsemi málaflokksins er í höndum aðalskrifstofu ráðuneytisins og sendiskrifstofa erlendis. Þá annast Landhelgisgæsla Íslands framkvæmd ýmissa rekstrarverkefna á sviði öryggis- og varnarmála á grundvelli þjónustusamnings og ríkislögreglustjóri annast tiltekin verkefni á sviði öryggis- og varnarmála á grundvelli þjónustusamnings. Málaflokkurinn skiptist í þrjú meginsvið: fjölþjóðasamstarf um öryggis- og varnarmál; fjölþáttaógnir; og rekstur og fjármögnun varnartengdra rekstrarverkefna og yfirumsjón með öryggis- og varnar­svæðum á Íslandi, rekstur tvíhliða varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna og undirbúning og framkvæmd varnaræfinga sem haldnar eru á íslensku yfirráðasvæði. Nánar er fjallað um málaflokkinn í fjármálaáætlun, þar á meðal ábyrgðarskiptingu, helstu áskoranir og tækifæri, markmið og mælikvarða um árangur o.fl.

Í eftirfarandi töflu má sjá helstu verkefni málaflokksins árið 2025 og tengingu þeirra við markmið ásamt helstu breytingum sem verða á fjárveitingum á milli ára. Eingöngu eru sýndar breytingar sem verða á fjárveitingum til verkefna frá fjárlögum ársins 2024. Þannig endur­spegla fjárhæðir ekki heildarfjárveitingar til verkefna nema í tilvikum þar sem breyting á milli ára felur í sér heildarfjármögnun verkefnisins.

Heildarfjárheimild til málaflokksins fyrir árið 2025 er áætluð 6.820,9 m.kr. og hækkar um 1.487 m.kr. frá gildandi fjárlögum að frátöldum almennum launa- og verðlagsbreytingum en þær nema 272,3 m.kr.

Ekki er um miklar breytingar á hagrænni skiptingu innan málaflokksins að ræða.

Helstu breytingar á fjárheimildum málaflokksins eru eftirtaldar:

1. Framlög til málaflokksins hækka um 1.500 m.kr. vegna aukins varnartengds stuðning við Úkraínu, á grundvelli þingsályktunartillögu utanríkisráðherra, sem samþykkt var á Alþingi í apríl 2024. Horft verður sérstaklega til þess að öll framlög til Úkraínu mæti óskum og þörfum Úkraínu hverju sinni. Varnar­tengdur stuðningur Íslands mun áfram hverfast um framlög í fjölþjóðlega sjóði sem kaupa hergögn og birgðir og tvíhliða verkefni sem grundvallast á beiðnum úkraínskra stjórnvalda eða bandalagsríkja þar sem óskað er eftir sértækum stuðningi og þjálfunarverkefnum sem flest eru unnin í samstarfi við önnur ríki.
2. Framlög til málaflokksins lækka um 750 m.kr. vegna niðurfellingar tíma­bundinnar fjárveitingar í fjárlögum fyrir 2024 til varnartengds stuðnings við Úkraínu. Í stað tímabundinna fjárveitinga til eins árs er gert ráð fyrir áfram­haldandi stuðningi við Úkraínu vegna stríðsreksturs Rússlands á hendur Úkraínu út tímabil fjármálaáætlunar 2025–2029, sbr. hér að ofan.
3. Framlög til málaflokksins hækka um 700 m.kr. vegna styrkingar varnartengdra verkefna. Fyrri áætlun gerði ráð fyrir að framlög hækkuðu um 500 m.kr. árið 2025 en í fjármálaáætlun 2025–2029 er gert ráð fyrir enn frekari styrkingu málaflokksins, eða sem nemur 200 m.kr. Framlögunum verður varið í frekari styrkingu varnartengdra verkefna, aukna þátttöku í alþjóðlegu samstarfi, fjár­stuðning, endurbætur og uppbyggingu innviða enda er mikilvægt að Ísland sé í stakk búið til þátttöku í varnartengdu samstarfi og að hér sé til staðar þekking og nauðsynlegur viðbúnaður komi til þess að reyni frekar á ákvæði samningsins um Atlantshafsbandalagið.
4. Fjárheimildir málaflokksins hækka um 75 m.kr. vegna niðurfellingar á tíma­bundnum afkomubætandi ráðstöfunum í fjármálaáætlun 2024–2028.
5. Hlutdeild málaflokksins í aðhaldskröfu málefnasviðsins nemur 68 m.kr. vegna afkomubætandi ráðstafana í fjármálaáætlun 2025–2029 sem miðast við 4% af fjárveitingum til nýrra og aukinna verkefna. Ný og aukin verkefni innan þessa málaflokks í fjármálaáætlun 2025–2029 felast í hækkun framlaga til varnartengds stuðnings við Úkraínu og almennri hækkun framlaga til varnar­tengdra verkefna. Framlög vegna þessara verkefna eru því í skert í samræmi við sértækar aðhaldsaðgerðir fyrir 2025 en forgangsraðað verður innan mála­flokksins þannig að staðið verður við skuldbindingar sem Ísland hefur nú þegar undirgengist varðandi stuðning við Úkraínu, með fyrirvara um niðurstöðu leiðtogafundar Atlantshafsbandalagsins í júlí 2024. 

04.50 Samningsbundin framlög vegna fjölþjóðasamstarfs

Starfsemi málaflokksins er í höndum aðalskrifstofu ráðuneytisins. Undir málaflokkinn falla aðildargjöld Íslands vegna fjölþjóðasamstarfs þvert á verkefni sem falla undir málefnasviðið utanríkismál. Markmið málaflokksins er að fjármagna ýmiss konar aðildargjöld, s.s. vegna Uppbyggingarsjóðs EES, stofnana Sameinuðu þjóðanna og Efnahags- og framfara­stofnunar­innar (OECD). Aðildargjöld margra þessara stofnana taka mið af landsframleiðslu og öðrum þáttum sem íslensk stjórnvöld hafa ekki áhrif á. Því eru ekki skilgreindir mælikvarðar eða aðgerðir vegna eðlis málaflokksins. Nánar er fjallað um málaflokkinn í fjármálaáætlun, þar á meðal ábyrgðarskiptingu, helstu áskoranir og tækifæri, markmið og mælikvarða um árangur o.fl.

Heildarfjárheimild til málaflokksins fyrir árið 2025 er áætluð 3.644,2 m.kr. og hækkar um 1.032,7 m.kr. frá gildandi fjárlögum að frátöldum almennum launa- og verðlagsbreytingum en þær nema 55,9 m.kr.

Helstu breytingar á fjárheimildum málaflokksins eru eftirtaldar:

1. Fjárheimild málaflokksins hækkar um 944,4 m.kr. vegna hækkunar framlaga í Uppbyggingarsjóð EES. EFTA-ríkin þrjú sem eru aðilar að EES náðu í lok síðasta árs samkomulagi við ESB um fjárhæð greiðslna í Uppbyggingarsjóð EES á næsta sjóðstímabili (2021–2028). Ef miðað er við óbreytt gengi evru og að greiðsluhlutfall Íslands vegna 2023 haldist óbreytt allt sjóðstímabilið felur samkomulagið í sér að framlög Íslands nemi um 1.735 m.kr. á ári að teknu tilliti til þess að áætlunin nær yfir sjö ára tímabil. Hafa verður í huga að greiðslur í sjóðinn eru mjög breytilegar milli ára og ráðast af framvindu verkefna sjóðsins.
2. Fjárheimild málaflokksins hækkar um 88,3 m.kr. vegna leiðréttingar á samnings­bundnum framlögum til Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA). Hlutur Íslands í rekstrarkostnaði EFTA hefur aukist nokkuð undanfarin ár, einkum vegna þess að hlutur Íslands í samanlagðri landsframleiðslu EFTA-ríkjanna hefur farið vaxandi en fjárheimildir vegna þessa hafa ekki tekið breytingum. Miðað hefur verið við raun­framlög 2024.