Inngangur

Samkvæmt lögum um opinber fjármál á fjármála- og efnahagsráðherra að leggja þings­ályktunartillögu um fjármálaáætlun til fimm ára fyrir Alþingi eigi síðar en 1. apríl ár hvert. Nauðsynlegt hefur reynst að víkja frá þessari dagsetningu í ár. Fyrst má nefna tafir vegna jarðhrær­inga á Reykjanesskaga og aðgerða stjórnvalda til að aðstoða íbúa Grindavíkur og fyrirtæki sem hafa verið með starfsemi þar. Tvö fjáraukalagafrumvörp hafa verið lögð fyrir árið 2024 vegna jarðhræringanna, auk þess sem aðgerðir hafa verið kynntar um uppkaup sér­staks félags í eigu ríkissjóðs á fasteignum í bæjarfélaginu. Þá tafðist vinna við fjármálaáætlun vegna kjara­samninga á almennum vinnumarkaði sem undirritaðir voru í byrjun mars en aðkoma ríkis­sjóðs að þeim er metin á um 80 ma.kr. á næstu fjórum árum og hafði það töluverð áhrif á vinnslu fjármálaáætlunarinnar. Að lokum þurfti að bíða með lokafrágang áætlunarinnar til framlagningar í tengslum við það að Sigurður Ingi Jóhannsson tók við sem fjármála- og efnahagsráðherra af Þórdísi Kolbrúnu Reykfjörð Gylfadóttur eftir að Katrín Jakobsdóttir baðst lausnar sem forsætisráðherra.

Fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029 byggist í meginatriðum á gildandi fjármálastefnu sem samþykkt var á Alþingi í febrúar 2022 og síðustu fjármálaáætlun sem samþykkt var í júní í fyrra. Hún felur í sér ítarlegri útfærslu á markmiðum gildandi fjármálastefnu og á stefnumörkun um þróun tekna og gjalda og efnahag opinberra aðila, þ.e. ríkis (A1-hluta), sveitarfélaga og fyrirtækja í þeirra eigu. Í þessu felst að markmið um afkomu- og skulda­þróun í fjármálaáætlun skulu vera innan þeirra marka sem fram koma í fjármálastefnu. Á sama hátt og á við um fjármálastefnu skal fjármálaáætlun uppfylla skilyrði laganna um tölu­legar fjármálareglur varðandi afkomu og skuldir hins opinbera og byggjast á fimm grunn­gildum: sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi. Samkvæmt lögunum skal leggja fjármálaáætlun til grundvallar við gerð frumvarps til fjárlaga og fjárhagsáætlana sveitarfélaga fyrir komandi fjárlagaár.

Í fjármálaáætluninni er sett fram sundurliðuð tekjuáætlun fyrir hið opinbera en einnig sér­staklega fyrir ríkissjóð (A1-hluta) annars vegar og sveitarfélög hins vegar. Í áætluninni er jafnframt settur útgjaldarammi og -stefna fyrir hvert málefnasvið í starfsemi ríkissjóðs (A1-hluta) en með því móti er ætlunin að skapa sem skýrast samhengi milli faglegra markmiða og þeirra fjármuna sem varið er til einstakra málefnasviða.

Fjármálastefna og -áætlun taka til opinberra aðila í heild, þ.e. ríkis, sveitarfélaga og fyrir­tækja hins opinbera. Þótt ríkisreksturinn sé mun umfangsmeiri er það sameiginleg ábyrgð ríkis og sveitarfélaga að tryggja að ákvarðanir séu í samræmi við markmið hagstjórnarinnar.

Efnisskipan fjármálaáætlunar

Í tillögugreininni eru sjö yfirlit um lykiltölur og markmið um afkomu og efnahag hins opinbera og opinberra aðila í heild næstu fimm árin.

Efni yfirlitanna er sem hér segir:

• Í yfirliti 1 er gerð grein fyrir afkomu og efnahag hins opinbera í heild ásamt lykiltölum um áætlaða afkomu og efnahag á tímabilinu. Jafnframt er þar gerð grein fyrir mark­miðum um nafnverðsaukningu heildarútgjalda ásamt markmiðum um þróun heildar­skulda, að meðtöldum lífeyrisskuldbindingum, og skuldum samkvæmt viðmiði laga um opinber fjármál.
• Í yfirliti 2 er birt fjárstreymisyfirlit fyrir hið opinbera í heild á þjóðhagsgrunni. Þar er gerð grein fyrir meginflokkun tekna og hagrænni skiptingu útgjaldaþátta hins opinbera á tíma­bilinu. Þá er sett fram hvaða breytingar á peningalegum eignum og skuldum felast í heildarafkomu áætlunarinnar fyrir hið opinbera í heild.
• Í yfirliti 3 er birt fjárstreymisyfirlit fyrir ríkissjóð (A1-hluta) á þjóðhagsgrunni. Þar er gerð grein fyrir meginflokkun tekna og hagrænni skiptingu útgjaldaþátta ríkissjóðs (A1-hluta) á tímabilinu. Þá er sett fram hvaða breytingar á peningalegum eignum og skuldum felast í heildarafkomu áætlunarinnar fyrir ríkissjóð (A1-hluta).
• Í yfirliti 4 er birt fjárstreymisyfirlit fyrir A-hluta sveitarfélaga á þjóðhagsgrunni. Þar er gerð grein fyrir meginflokkun tekna og hagrænni skiptingu útgjaldaþátta A-hluta sveitarfélaga á tímabilinu. Þá er sett fram hvaða breytingar á peningalegum eignum og skuldum felast í heildarafkomu áætlunarinnar fyrir A-hluta sveitarfélaga.
• Í yfirliti 5 er gerð grein fyrir heildarútgjöldum málefnasviða á tímabilinu á verðlagi ársins 2024.
• Í yfirliti 6 er gerð grein fyrir útgjaldarömmum málefnasviða á tímabilinu á verðlagi ársins 2024. Liðir sem falla utan þessara ramma eru vaxtagjöld ríkissjóðs, ríkisábyrgðir, lífeyrisskuldbindingar, afskriftir skattkrafna, Atvinnuleysistryggingasjóður og framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.
• Í yfirliti 7 er birt sjóðstreymisyfirlit fyrir ríkissjóð á greiðslugrunni.

Í greinargerð með þingsályktunartillögunni er fjallað um framvindu efnahagsmála og opinberra fjármála ásamt áherslum ríkisstjórnarinnar en efnisskipan er sem hér segir:

• Í kafla 1 er fjallað um meginstefnumið, áherslur og úrlausnarefni á tímabili fjármála­áætlunarinnar í stórum dráttum.
• Í kafla 2 er fjallað um efnahagsforsendur áætlunarinnar ásamt framvindu og horfum. Gerð er grein fyrir þeirri þjóðhagsspá Hagstofu Íslands sem forsendur fjármála­áætlun­ar­innar byggjast á. Þá er farið yfir þróun og horfur í efnahagsmálum og efnahagsleg við­fangsefni.
• Í kafla 3 er fjallað um stefnu í fjármálum hins opinbera sem skipta má í fimm þætti. Þar er í fyrsta lagi gerð grein fyrir fjármálum hins opinbera, s.s. stefnumörkun, afkomu og efnahag. Í öðru lagi er farið yfir fjármál ríkissjóðs, fjallað um afkomuhorfur ríkissjóðs og gerður samanburður við gildandi fjármálaáætlun. Farið er yfir tekjuþróun og skattastefnu ríkissjóðs. Enn fremur er farið yfir stefnumið um þróun útgjalda ríkissjóðs ásamt hag­rænni skiptingu þeirra. Þá er fjallað um heildarútgjaldaramma ríkissjóðs, skiptingu hans eftir málefnasviðum og gerð grein fyrir helstu útgjaldamálum og breytingum og hvaða áhrif þær hafa á jafnrétti kynjanna. Að auki er farið yfir skulda- og lánsfjármál og fjármál A2- og A3-hluta ríkissjóðs. Í þriðja lagi er gerð grein fyrir fjármálum sveitar­félaga. Þar á meðal er farið yfir samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga um opinber fjármál, fjármál A-hluta þeirra, fjármálaáætlun 2025‒2029 og samanburður gerður við gildandi fjármála­áætlun. Í fjórða lagi er farið yfir fjármál opinberra fyrirtækja og opinberra aðila. Í fimmta lagi er svo fjallað um umbætur í starfsemi hins opinbera.
• Í kafla 4 er fjallað um efnahagslega áhættuþætti og beinar og óbeinar skuldbindingar ríkissjóðs.

Í sérstökum viðaukum er í fyrsta lagi fjallað um reikningshaldslega framsetningu og helstu viðmið og forsendur útgjaldaáætlunar. Í öðru lagi er farið yfir helstu forsendur og viðmið útgjaldaáætlunar ríkissjóðs fyrir árin 2025–2029. Í þriðja lagi er gerður saman­burður á rammasettum útgjöldum málefnasviða skv. IPSAS-reikningsskilastaðli og heildarútgjöldum ríkissjóðs (A1-hluta) skv. GFS-staðli. Í fjórða lagi er töfluviðauki með helstu hagstærðum. Að lokum er viðauki þar sem er kynning á stefnumótun málefna­sviða. Í þeirri umfjöllun eru helstu áherslur á málefnasviðinu dregnar fram, framtíðarsýn og meginmarkmið ásamt breytingum á fjármögnun frá síðustu fjármálaáætlun. Heild­stæða umfjöllun um stefnumótun málefnasviða og málaflokka er að finna á sérstöku fjárlagavefsvæði Stjórnarráðsins, www.fjarlog.is.