05 Skatta-, eigna- og fjármálaumsýsla

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð fjármála- og efnahagsráðherra. Það skiptist í fjóra málaflokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefna­sviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Breyting á fjárheimildum málefnasviðsins skýrast í fyrsta lagi af 702 m.kr. hækkun á tímabilinu á rekstarumfangi sem fjármagnað er með sértekjum en þær breytingar hafa ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs þar sem þær hafa samsvarandi áhrif á tekjuhlið. Í öðru lagi hækka fjárheimildir málefnasviðsins um 145 m.kr. vegna almenns útgjaldasvigrúms og í þriðja lagi falla niður ýmis tímabundin útgjöld að fjárhæð 79,2 m.kr. í takt við áætlanir. Þá lækka fjárheimildir um 944,2 m.kr. á áætlunartímabilinu í samræmi við almenna aðhaldskröfu en auk þess eru gerðar 134,6 m.kr. sértækar aðhaldsráðstafanir á málefnasviðinu þar sem dregið verður úr framlögum til stjórnmálaflokka auk þess starfsemi Bankasýslu ríkisins verður endurskoðuð.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Áherslur 2025–2029

05.1 Skattar og innheimta

Verkefni

Skattframkvæmd er á hendi Skattsins og yfirskattanefndar. Fjármála- og efnahagsráðherra er æðsti yfirmaður skattamála og fer hann með stefnumótun, almenn samskipti og eftirlit með þeim stofnunum sem sinna skattframkvæmd.

Helstu áskoranir

Markmið stjórnvalda er að stafræn samskipti verði meginsamskiptaleið einstaklinga og fyrirtækja við hið opinbera. Með aukinni stafvæðingu verður opinber þjónusta á sviði skatta­mála efld enn frekar. Samhliða þarf að bregðast við breyttum viðskiptaháttum, aukinni net­verslun og rafrænum viðskiptum yfir landamæri sem kalla á aukna innleiðingu stafrænna kerfa og framþróun hugbúnaðarkerfa. Aukinn vöxtur alþjóðaviðskipta, miklar tæknibreytingar og þróun á sviði stafrænna viðskipta kalla auk þess á stöðuga endurskoðun á lagaumhverfi skatta­mála.

Undanfarin ár hefur tæknileg og samfélagsleg þróun orðið til þess að tekjur ríkisins af um­ferð og ökutækjum hafa dregist hratt saman. Fram hafa komið nýir orkugjafar og spar­neytnari ökutæki sem losa minni koltvísýring. Stjórnvöld hafa sett fram stefnumörkun um að hraða orkuskiptum og auka notkun hreinna orkugjafa í samgöngum, þar á meðal með ívilnunum sem hefur í för með sér að tekjur ríkisins fara þverrandi. Ýmsar aðrar áskoranir eru fram undan á sviði skattamála, bæði varðandi stefnumótun og skattframkvæmd, og vísast til nánari umfjöll­unar í fjármálaáætlun 2024–2028. Einfalt og réttlátt skattkerfi með fáum undanþágum stuðlar að skilvirkni. Skýr markmið, samræmd skattlagning og rík upplýsingagjöf um ráðstöfun ríkisfjár eykur líkur á jákvæðu viðhorfi einstaklinga og fyrirtækja til þátttöku í sameiginlegum útgjöldum samfélags­ins. Með þessi sjónarmið í huga þarf að beita efnahagslegum hvötum til að draga úr neikvæðum ytri áhrifum, t.d. á atvinnustarfsemi, s.s. losun óæskilegra gróðurhúsalofttegunda.

Vegna ólíkrar stöðu kynjanna innan samfélagsins hefur skattkerfið mismunandi áhrif á kynin. Lögð verður áhersla á kynjagreiningu gagna við einstaka skattkerfisbreytingar til að leggja mat á mismunandi áhrif þeirra á stöðu kynjanna.

Tækifæri til umbóta

Í samræmi við áherslur stjórnvalda er lagt upp með að mótuð verði framtíðarstefna um sjálfbæra skattlagningu á notkun ökutækja þannig að skattheimtan þjóni markmiðum Íslands í loftslagsmálum. Mótun tekjuöflunarkerfis vegna umferðar og orkuskipta til framtíðar á sér samsvörun í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Fjármála- og efnahagsráðuneytið og innviða­ráðuneytið hafa í samvinnu við Verkefnastofu um samgöngugjöld unnið að mótun tillagna um nýtt fyrirkomulag tekna af vegasamgöngum til framtíðar. Innleitt hefur verið kílómetra­gjald fyrir notkun rafmagns-, vetnis- og tengiltvinnbíla frá og með 1. janúar 2024. Stefnt er að innleiðingu kílómetragjalds fyrir notkun dísel- og bensínbíla frá og með 1. janúar 2025 og samhliða lækkun eða brottfalli eldri gjalda á borð við vörugjöld af eldsneyti, þótt kolefnisgjald verði áfram greitt. Að öðru leyti er vísað í rammagrein 3 um skattlagningu ökutækja og elds­neytis.

Í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar verður áfram unnið að aðgerðum gegn skattsvikum og skattundanskotum. Auk þess verður niðurstöðum vinnu innan OECD um skatt­lagningu á stafræna hagkerfið fylgt eftir með innleiðingu reglna í íslenskan skattarétt.

Ákvæði um uppgjörstímabil í lögum um virðisaukaskatt hafa mikið til verið óbreytt frá því að lögin komu til framkvæmda í ársbyrjun 1990. Til að bæta skil og nútímavæða skatt­fram­kvæmd á virðisaukaskatti er nauðsynlegt að ráðast í endurskoðun á ákvæðum um uppgjörs­tímabil í lögunum. Markmiðið með slíkri endurskoðun er að einfalda fyrirkomulag við uppgjör á virðisaukaskatti til að bæta lausafjárstýringu ríkissjóðs, einfalda framkvæmd skattálagningar og draga úr möguleikum á undanskotum. Loks má nefna að mikil tækifæri felast í að bæta gagnaumhverfi skattkerfisins með áherslu á nýtingu gervigreindar á ábyrgan hátt þar sem það á við til hagsbóta fyrir einstaklinga og fyrirtæki. Um tækifæri til umbóta vísast til nánari umfjöllunar í fjármálaáætlun 2024–2028, bls. 181.

Tækifæri eru fyrir hendi til að stuðla að auknu jafnrétti með samþættingu kynja- og jafn­réttissjónarmiða í ákvarðanatöku og stefnumótun í málaflokknum með betri greiningum gagna.

Áhættuþættir

Verði ekki brugðist við þeim áskorunum sem við blasa og ekki ráðist í fyrirhuguð umbóta­verkefni má gera ráð fyrir því að skatttekjur ríkisins dragist saman, að samkeppnishæfni atvinnulífsins minnki og að þjónusta við almenning þróist ekki í samræmi við þær tækni- og samfélagslegu breytingar sem eiga sér stað hverju sinni. Þá má gera ráð fyrir að taki skattalöggjöfin ekki mið af skuldbindingum íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum verði markmiðum þar að lútandi, þ.m.t. um kolefnishlutleysi og full orkuskipti, ekki náð á tilsettum tíma.

Markmið og mælikvarðar

Frá fyrri fjármálaáætlun er gerð breyting á einum mælikvarða. Mælikvarðinn innheimtu­árangur á vanskilum er nýr en eldri mælikvarði um innheimtuhlutfall á vanskilum var felldur brott þar sem nýi mælikvarðinn nær betur yfir árangur innheimtu.

05.2 Eignaumsýsla ríkisins

Verkefni

Fjármála- og efnahagsráðuneytið fer með yfirumsjón og fyrirsvar eigna í eigu ríkisins, þ.m.t. í félögum, fasteignum, jörðum og auðlindum, auk þess að vera ábyrgðaraðili opinberra framkvæmda. Starfsemi sem hér fellur undir er að hluta falin Bankasýslu ríkisins sem verður endurskoðuð á árinu 2025 og Fram­kvæmdasýslunni – Ríkiseignum.

Helstu áskoranir

Unnið er að kaupum á íbúðarhúsnæði í Grindavíkurbæ sem framkvæmt verður í gegnum Fasteignafélagið Þórkötlu sem er eignaumsýslufélag í eigu ríkisins en er einnig fjármagnað af lánveitendum íbúðalána á svæðinu. Félagið mun halda utan um þær eignir sem keyptar verða af einstaklingum sem jafnframt munu njóta ákveðins forgangsréttar að eignunum. Óvissa er um umfang umsýslu og viðhalds eignasafnsins og hvort eða hvernig verður hægt að vinna úr eignasafninu.

Talsverðar eignir eru á efnahagsreikningi ríkissjóðs sem leita verður leiða til að hagnýta með markvissari hætti. Áskorun felst í því að hámarka hagrænan og samfélagslegan ábata af eignarhaldi ríkisins og draga úr skuldasöfnun ríkissjóðs, t.a.m. með þróun og sölu eigna. Þá þarf að ljúka úrvinnslu ÍL-sjóðs og halda áfram með sölu á eignarhlutum ríkisins í Íslands­banka.

Tækifæri til umbóta

Mikil tækifæri felast í virkari og markvissari nýtingu á efnahagsreikningi ríkisins, t.d. með sölu og/eða þróun á vannýttum lóðum og óhagkvæmum eða óhentugum fasteignum í eigu rík­isins. Unnið verður með sérstaka þróunarreiti á höfuðborgarsvæðinu með það að markmiði að hámarka virði þeirra áður en þeir verða seldir, hugsanlega með stofnun félags eða sjóðs sem tæki yfir umsjón og þróun þeirra eigna í samvinnu við skipulagsyfirvöld. Í hverju verkefni verður lagt mat á hvort fýsilegra verði að fjárfesta í þróunarvinnu eða selja eignir innan þess skipulags sem þegar gildir. Samhliða verður unnin heildstæð áætlun til að ná fram markmiðum um bætta húsnæðisnýtingu með kaupum eða leigu á húsnæði.

Töluverð tækifæri eru til að bæta stýringu fjárfestinga ríkisins með samræmdari og mark­vissari ramma um slíkar fjárfestingar. Unnið er að mótun nýrrar umgjarðar fyrir fjárfestingar ríkisins sem mun koma í stað núgildandi reglna um skipan opinberra framkvæmda. Markmiðið er að stuðla enn frekar að skilvirkni, hagkvæmni, samræmdri málsmeðferð og faglegri umgjörð fyrir ólíkar tegundir fjárfestinga á vegum ríkisins. Þá er einnig þörf á að ná fram aukinni sam­ræmingu milli áætlana og skapa betri grundvöll fyrir forgangsröðun verkefna byggt á faglegu mati á samfélagslegri hagkvæmni og arðbærni.

Með því að efla eigandahlutverk ríkisins og tryggja skilvirkari stjórnarhætti gagnvart ríkis­fyrirtækjum skapast ótal tækifæri og er miðlæg umsýsla eignarhaldsins forsenda þess að ná þeim fram. Með skýrari kröfum og markmiðssetningu frá eiganda til stjórna félaga næst fram bæði hagrænn og samfélagslegur ábati. Einnig felast mikil tækifæri í bættri nýtingu efna­hags­reiknings ríkisins með reglubundinni endurskoðun á eignarhaldi ríkisins á einstökum félögum. Þá er fyrirhuguð breyting á fyrirkomulagi umsýslu fjármálafyrirtækja þar sem gert er ráð fyrir að starfsemi Bankasýslu verði endurskoðuð.

Áfram verður unnið að því að efla notkun gagnagrunna um eignir í eigu ríkisins, þ.m.t. að setja markvissari árangursmælikvarða, m.a. um arðsemiskröfu, og auka greiningar og skilvirk­ari framsetningu þeirra, til að styðja við ákvarðanir um stefnu og áherslur ríkisins varðandi rekstur og markmið ríkisins með eignarhaldinu og bæta upplýsingagjöf til almennings.

Áhættuþættir

Jarðhræringar á Reykjanesi og óvissa um framtíð íbúðabyggðar í Grindavík er stór áhættu­þáttur varðandi úrvinnslu Fasteignafélagsins Þórkötlu á þeim eignum sem félagið mun að lokum eignast.

Helsti áhættuþáttur í eignaumsýslu félaga ríkisins er að eignasafnið samanstendur af fjölda mismunandi fyrirtækja hvað varðar stærð, hlutverk og samkeppnisumhverfi og því getur verið flókið að viðhalda viðunandi yfirsýn yfir stöðu og þróun einstakra félaga eða geira. Fjöldi félaga á vegum ríkisins hefur aukist hratt á síðustu árum. Innleiða þarf nýtt fyrirkomulag varð­andi umsýslu og stýringu eignarhalds ríkisins í félögum. Þá þarf að leita aukinna leiða til að sameina ríkisfélög eða verkefni þeirra sem hafa samlegð og geta skilað auknum ábata fyrir samfélagið.

Við þróun deiliskipulags eigna á þróunarreitum er samstarf við skipulagsyfirvöld lykil­forsenda árangurs en skipulagsvinna tekur gjarnan töluverðan tíma og ferlið er kostnaðarsamt. Það er því áhættuþáttur að ríkið liggi á vannýttum eignum án fullvissu um ábata af þróunar­vinnu.

Markmið og mælikvarðar

05.3 Fjármálaumsýsla, rekstur og mannauðsmál ríkisins

Verkefni

Fjármála- og efnahagsráðuneytið fer með yfirstjórn ríkisrekstrar og vinnur að gagnsæjum rekstri ríkisins og einföldu skipulagi sem tryggir góða þjónustu. Hlutverk ráðuneytisins í um­bótum í ríkisrekstri er víðtækt og nær m.a. til mannauðsmála ríkisins, stafvæðingar hins opinbera, hagnýtingar gagna, hagræðingar í ríkisrekstri og árangursstjórnunar. Verkefnin sem unnin eru eiga að stuðla að aukinni nýsköpun og bættri þjónustu við almenning í takti við velsældaráherslur ríkisstjórnarinnar. Undir málaflokkinn falla þær stofn­anir sem annast rekstrarlega innviði ríkiskerfisins og veita miðlæga grunnþjónustu til ríkis­stofnana í mannauðs­málum, fjármálum og innkaupum, þ.e. Fjársýsla ríkisins, Ríkiskaup og Umbra, þjónustu­miðstöð Stjórnarráðsins. Jafnframt falla ákveðin verkefni sem sinnt er af fjármála- og efnahagsráðuneytinu undir þennan málaflokk, þ.e. verkefni Stafræns Íslands, verkefni Kjara- og mannauðssýslu ríkisins og verkefni um nýsköpun hjá hinu opinbera.

Helstu áskoranir

Viðvarandi áskorun í stofnanakerfinu er að svara þjónustuþörf á skilvirkan og hagkvæman hátt. Til þess að mæta þessu þurfa stofnanir að hafa burði til að vinna að nýskapandi leiðum í þjónustuveitingu til að auka framleiðni. Stofnanakerfið einkennist hins vegar af mörgum sértækum rekstrareiningum en rúmlega helmingur stofnana er með færri en 50 stöðugildi. Minni stofnanir eru engu að síður að fást við sömu rekstrarlegu viðfangsefnin og stærri einingar. Skilvirkni kerfisins og stærðarhag­kvæmni verður því mikil áskorun þegar kraftar dreifast víða. Hagnýting gagna er einnig stór áskorun sem nauðsynlegt er að takast á við til þess að bæta ákvarðanatöku og auka skilvirkni í þjónustuveitingu.

Margvíslegar áskoranir felast einnig í samfélagsbreytingum nútímans, s.s. auknum fjöl­breytileika, aukinni tæknivæðingu og kröfum í starfsumhverfi. Einn þriðji hluti ríkisstarfsfólks er 55 ára og eldri og erfiðara reynist að manna ákveðnar stéttir. Því er nauðsynlegt að huga að auknum sveigjanleika í kerfinu til að mæta þessum breytingum.

Kolefnisspor ríkisrekstrar þarf að minnka og þurfa allar stofnanir að huga að öllum leiðum til að minnka umhverfisáhrif sín.

Tækifæri til umbóta

Mikil tækifæri eru til staðar að halda áfram að samþætta þjónustu ríkisins með öflugum rekstrareiningum sem skila virði fyrir samfélagið. Halda þarf áfram að sameina stofnanir og efla miðlæga þjónustu til stofnana. Áfram verður unnið að því að auka framboð stafrænnar þjónustu sem er skipulögð út frá lífsviðburðum, auk þess að auka samræmingu í upplýsinga­tækni og gagnahögun ríkisins, með aukna miðlun og hagnýtingu þeirra að leiðarljósi. Með stafrænni þjónustu má minnka kolefnisspor ríkisins markvert þar sem ferðum fækkar og pappírsnotkun minnkar. Lögð verður áhersla á stefnumiðaða mannauðsstjórnun og árangursstjórnun í ríkisrekstri. Áfram verður stutt við stjórnendur ríkisins svo þau hafi hæfni til að mæta kröfum um umbætur í ríkisrekstri og áskorunum sem fylgja síbreytilegu starfs­umhverfi. Frekari umfjöllun um umbótaverkefni eru í kafla 3.5 Umbætur í starfsemi hins opin­bera.

Áhættuþættir

Kostnaður við veitingu opinberrar þjónustu getur ekki haldið áfram að aukast ef stefnt er á sjálfbæran rekstur ríkissjóðs. Ýmislegt spilar inn í að útgjöld séu líkleg til að aukast og má þar einna helst nefna öldrun þjóðar. Til að mæta þessu verður að auka sjálfvirkni ferla hjá ríkinu og auka framleiðni með hjálp tækninnar. Lykilþættir í þeirri vegferð lúta að breytingastjórnun innan kerfis með öflugum stjórnendum, einföldun stofnanakerfisins og mannauði með rétta hæfni.

Markmið og mælikvarðar

_{* Hlutfall útboða hjá Ríkiskaupum 2023 sem voru með vistvænum skilyrðum.}

05.4 Stjórnsýsla ríkisfjármála

Verkefni

Undir málaflokkinn fellur aðalskrifstofa fjármála- og efnahagsráðuneytis, ráðstöfunarfé og ýmis önnur verkefni sem ekki verða auðveldlega felld undir önnur málefnasvið eða mála­flokka. Fjármunir sem ráðstafað er í verkefni Kjara- og mannauðssýslu ríkisins og Verkefna­stofu um Stafrænt Ísland falla undir málaflokkinn en gerð er grein fyrir markmiðum og áherslum þessara verkefna í málaflokki 5.3.

Helstu áskoranir

Bætt nýting og forgangsröðun fjármuna er ávallt áskorun og að starfsemi ríkisins endur­spegli markvissa stjórnun og skili árangri fyrir samfélagið. Mikilvægt er að skuldir ríkisins þróist í samræmi við markmið fjármálastefnu og laga um opinber fjármál til að byggja upp styrk og viðnámsþrótt ríkisfjármálanna, m.a. til þess að bæta getu stjórnvalda til þess að milda áhrif óvæntra efnahagsáfalla. Þá skipir máli að hafa svigrúm til að mæta auknum óvæntum útgjöldum, m.a. í tengslum við jarðhræringar á Reykjanesi. Að öðru leyti er vísað til umfjöll­unar í greinargerð um stöðu efnahags- og ríkisfjármála.

Ríkisfjármálin hafa mikil kynjaáhrif og er lögð áhersla á að samþætta kynjasjónarmið við alla ferla þeirra, bæði hvað varðar tekjur og gjöld. Helsta áskorunin felst í að tryggja að við­eigandi upplýsingar séu nýttar og kynja- og jafnréttissjónarmið höfð til hliðsjónar við ákvarðanatöku um ráðstöfun opinberra fjármuna.

Tækifæri til umbóta

Tækifæri felast í bættu verklagi í kringum rammafjárlagagerð, bættri áætlunargerð ásamt kerfisbundinni notkun árangursupplýsinga til að styðja við ákvörðunartöku. Mikil tæki­færi eru í betri hagnýtingu gagna um starfsemi ríkisins, hagnýting upplýsingatækni skapar tæki­færi til aukinnar sjálfvirkni við öflun, úrvinnslu og framsetningu gagna sem styður við áherslur í stjórnarsáttmála.

Til að stuðla að því að kynja- og jafnréttissjónarmið séu höfð til hliðsjónar við stefnumótun og ákvarðanatöku er í stöðugri þróun verklag sem miðar að því að áhrif á jafnrétti séu greind strax í upphafi stefnumótunar og í gegnum allt ferlið. Sama gildir því hvort sem um er að ræða stefnu, aðgerðir eða fjármögnun þeirra. Liður í þessu er að gerð er grein fyrir jafnréttisáhrifum ráðstafana í fjármálaáætlun og fjárlagafrumvarpi í greinargerðum með viðeigandi þingskjölum.

Áhættuþættir

Mkilvægt er að nýta þau stjórntæki sem stjórnsýsla ríkisfjármála hefur til umráða og að þeim sé beitt með réttum hætti með það að markmiði að standa vörð um fjárhagslegan viðnáms­kraft hins opinbera. Að öðru leyti er vísað til umfjöllunar í almennri greinargerð með fjármála­áætlun.

Markmið og mælikvarðar

_{1 Mælikvarðarnir geta verið sundurgreindir eftir kyni eða þeir mælt aðgerðir sem ætlað er að stuðla að kynjajafnrétti eða eru í eðli sínu kynjaðar.
2 Stöðumat fyrir mælikvarðann miðast við stöðuna í árslok 2022 þar sem upplýsingar fyrir árið 2023 liggja ekki fyrir.
3 Stöðumat fyrir mælikvarða byggist á bráðabirgðatölum þar sem ríkisreikningur 2023 liggur ekki fyrir.
4 Stöðumat fyrir mælikvarða byggist á bráðabirgðatölum þar sem ríkisreikningur 2023 liggur ekki fyrir.}