Framsaga umhverfis- og auðlindaráðherra um Hálendisþjóðgarð

Hæstvirtur forseti.

Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um Hálendisþjóðgarð.

Miðhálendið er einstakt af náttúrunnar hendi og innan þess er að finna mikinn fjölda náttúru- og menningarminja auk samfelldra svæða sem njóta verndar að einhverju leyti nú þegar. Um helmingur þess svæðis sem frumvarpið gerir ráð fyrir að friðlýst verði sem Hálendisþjóðgarður er þegar friðlýst, meðal annars Vatnajökulsþjóðgarður, Friðland að Fjallabaki, Hofsjökull og Þjórsárver, Kerlingarfjöll, Hveravellir og Guðlaugstungur.

Svæðið allt er kyngimagnað og lætur engan þann ósnortinn sem það sækir heim. Á fáum öðrum stöðum í heiminum má finna sama fjölbreytileika í náttúrufari og landslagi, og ein stærstu óbyggðu víðerni Evrópu.

Hugmyndir um stofnun þjóðgarðs á miðhálendinu ná aftur á síðustu öld. Fjölmargir náttúruverndarsinnar hafa barist fyrir þessu verkefni um langan tíma og varðað leiðina af hugsjón og baráttuþreki. Hér á Alþingi lagði Hjörleifur Guttormsson fram þingsályktunartillögu undir lok síðustu aldar sem tók til nokkurra þjóðgarða á hálendinu. Þingmenn VG hafa lagt fram þingsályktunartillögur um stofnun Hofsjökulsþjóðgarðs, og það er svo á síðustu fimm árum sem þingsályktunartillögur hafa verið lagðar fram um einn stóran þjóðgarð á miðhálendinu. Þingmenn VG hafa í tvígang lagt fram þingsályktun um Miðhálendisþjóðgarð á árunum 2015 og 2017. Þá lagði fulltrúi Samfylkingarinnar fram slíka tillögu árið 2015. En nú er í fyrsta skipti lagt fram frumvarp um þetta verkefni hér á Alþingi í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur.

Samkvæmt könnun sem unnin var af Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands og kynnt var á Umhverfisþingi í lok árs 2018 sýndi að 63% almennings væri fylgjandi stofnun þjóðgarðs á miðhálendi Íslands.

Ríflega 75% þeirra sem eru fylgjandi stofnun þjóðgarðs á miðhálendinu tiltaka að hann myndi vernda mörg svæði sem ekki njóta verndar í dag, rúmlega 70% þeirra nefna að hann myndi vernda miðhálendið sem eina heild og 68% að hann myndi auka skilning á verðmæti miðhálendisins.

Með þessu frumvarpi er verið að horfa til langrar framtíðar og búa til tækifæri fyrir núverandi og komandi kynslóðir sem ekki koma til verði frumvarpið ekki að lögum. Þessi tækifæri snúa að ferðaþjónustu út um allt land, en ekki síst í þeim héruðum sem land eiga að hálendinu. Þá er hér um að ræða fjölgun opinberra starfa á landsbyggðunum, m.a. fólks með háskólamenntun, sem styrkir byggðir og hefur í för með sér önnur afleidd störf. Ótalin eru þá þau tækifæri sem skapast geta fyrir aðrar atvinnugreinar eins og landbúnað.

En auðvitað felast dýrmætustu tækifærin með stofnun Hálendisþjóðgarðs í því að búa til umgjörð til að vernda ein mestu náttúruverðmæti sem þjóðin á: miðhálendið og auðlindir þess. Ég held að óhætt sé að segja að miðhálendið sé í heild sinni stærsta og merkilegasta náttúrusmíð landsins – perla í sameign okkar allra, sama hvar við búum á landinu.

Frumvarp það sem ég mæli hér fyrir varðar því okkur sem þjóð. Af þeim sökum var lögð mikil áhersla á allt frá upphafi, að vinna að undirbúningi frumvarpsins í víðtæku samráði og miklu samtali við stjórnvöld heima í héraði, hagaðila, almenning og ekki síst fulltrúa allra þeirra flokka sem starfa á Alþingi.

Ég hef lagt mig fram við að hlusta vel á öll þau sjónarmið sem komið hafa fram og að ná sem víðtækastri sátt og skilningi um málið. Þegar um jafn stórt hagsmunamál er að ræða er það skiljanlegt að skoðanir séu skiptar, og þá er það áskorun að við hlustum á sjónarmið hvers annars og metum hvernig við getum náð sem bestri niðurstöðu og í sem mestri sátt.

Snemma árs 2016 birtu tæp þrjátíu félagasamtök á sviði náttúruverndar og útivistar ásamt Samtökum ferðaþjónustunnar viljayfirlýsingu sína um stofnun þjóðgarðs á miðhálendinu. Undirbúningur að stofnun þjóðgarðs á svæðinu í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu hófst svo í júlí 2016 með skipun nefndar af þáverandi umhverfis- og auðlindaráðherra Sigrúnu Magnúsdóttur. Undirbúningur hefur þannig staðið yfir um nokkurra ára skeið í stjórnkerfinu.

Framangreind nefnd skyldi greina og kortleggja svæðið innan miðhálendislínu á heildstæðan hátt. Í nefndinni áttu sæti fulltrúar sveitarfélaga, hagsmunaaðila, félagasamtaka og stjórnvalda. Í skýrslu nefndarinnar var m.a. gerð grein fyrir náttúru- og menningarverðmætum og helstu hagsmunum og nýtingu innan miðhálendisins. Markmiðið var að kanna forsendur fyrir því hvort rétt væri að stofna þjóðgarð innan miðhálendisins, annað hvort með stækkun Vatnajökulsþjóðgarðs eða annars konar fyrirkomulagi. Nefndin skilaði skýrslu sinni til ráðherra í nóvember 2017 þar sem settar voru fram sviðsmyndir um mismunandi form þjóðgarðs á miðhálendinu.

Í sáttmála ríkisstjórnar Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis frá 30. nóvember 2017 er stofnun þjóðgarðs á miðhálendinu meðal stefnumála – í fyrsta sinn í ríkisstjórnarsáttmála.

Frá upphafi hefur það því legið fyrir að um stórt og mikilvægt mál væri að ræða sem gerði þá kröfu að vandað yrði sem best til verka. Skipuð var þverpólitísk nefnd þingmanna frá öllum stjórnmálaflokkum á Alþingi, auk fulltrúa umhverfis­ og auðlindaráðuneytisins, forsætisráðuneytisins og sveitarfélaga um stofnun þjóðgarðs á miðhálendinu í apríl 2018 í samræmi við framangreind ákvæði stjórnarsáttmálans.

Í vinnu sinni hafði nefndin víðtækt samráð við fulltrúa allra þeirra 24 sveitarfélaga sem bera skipulagsábyrgð á hálendinu eða eiga þar upprekstrarréttindi auk ýmissa hagaðila sem láta sig svæðið og málið varða. Nefndin hélt úti sérstakri vefsíðu á Stjórnarráðsvefnum og birti vinnu sína jafnóðum í samráðsgátt stjórnvalda og skilaði loks vandaðri skýrslu fyrir sléttu ári síðan. Upplýsingar um starf nefndar og þau gögn sem hún byggði starf sitt á, eru aðgengilegar á Stjórnarráðsvefnum.

Í lokaskýrslu nefndarinnar voru mörk þjóðgarðsins skilgreind, þar fjallað um eðli mismunandi verndarflokka skv. alþjóðlegri skilgreiningu Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna – IUCN, skiptingu rekstrarsvæða, fjallað um þjónustumiðstöðvar og megingáttir inn í þjóðgarðinn. Þá voru þau tækifæri greind sem stofnun þjóðgarðs myndi hafa fyrir byggðaþróun og atvinnulíf. Einnig voru gerðar tillögur að helstu áherslum í stjórnunar- og verndaráætlun og atvinnustefnu fyrir þjóðgarðinn og settar fram helstu áherslur fyrir gerð lagafrumvarps um Hálendisþjóðgarð, þar sem m.a. var tekin afstaða til stjórnskipulags þjóðgarðsins.

Í kjölfar vinnu þingmannanefndarinnar og eftir að drög að frumvarpi birtust í samráðsgátt stjórnvalda í desember í fyrra, hef ég, ásamt starfsfólki ráðuneytisins, staðið fyrir fjölmörgum kynningar og samráðsfundum um land allt og átt í víðtæku samráði við sveitarfélög og ýmsa hagsmunaaðila þar sem farið var yfir helstu sjónarmið og leitað leiða til að samræma þau. Samráðið leiddi af sér útfærðari tillögur og hugmyndir m.a. um skipulagsvald sveitarfélaga. Ég tel að hið víðtæka samráð sem ég átti hafi skilað frumvarpi sem er í mun meiri sátt við helstu aðila sem samráð var haft við, ekki síst sveitarfélögin.

Virðulegi forseti

Markmið með friðlýsingu Hálendisþjóðgarðs er fyrst og fremst að vernda sérstæða náttúru og sögu svæðisins og gefa almenningi kost á að kynnast og njóta miðhálendisins ásamt því að tryggja sem best aðgengi að honum. Markmiðsákvæði frumvarpsins er sett fram í tíu liðum, sbr. 3. grein þess og tekur m.a. til eflingar samfélaga og styrkingar byggðar og atvinnustarfsemi, ekki síst í nágrenni þjóðgarðsins, en jafnframt á landinu öllu. Þá er hvatt til sjálfbærrar nýtingar gæða þjóðgarðsins en jafnframt kveðið á um að hann verði vettvangur umræðu og ákvarðanatöku um landnýtingu og þróun hennar. Þjóðgarðurinn skal stuðla að rannsóknum og fræðslu og innan hans skulu röskuð vistkerfi endurheimt. Eitt markmiðið kveður á um að varðveita þjóðlendur í þjóðgarði og tryggja að virði þeirra sé viðhaldið í náttúrufarslegu og menningarlegu tilliti. Að endingu er kveðið á um það að Hálendisþjóðgarður skuli stuðla að samvinnu og samstarfi við félög og sjálfboðaliða um málefni landsvæðisins. Við erum nefnilega svo lánsöm, virðulegi forseti, að okkur er öllum annt um hálendið sem við eigum saman. Það er mikill auður í sjálfu sér.

Í frumvarpinu er lagt til að ráðherra skuli friðlýsa tiltekið landsvæði á miðhálendinu sem þjóðgarð. Formleg friðlýsing Hálendisþjóðgarðs færi fram með setningu reglugerðar samkvæmt fyrirmælum frumvarpsins. Tekur þjóðgarðurinn til þjóðlendna, lands í sameign okkar allra, sem liggja innan miðhálendislínu. Núverandi virkjanasvæði á miðhálendinu eru skilgreind sem jaðarsvæði og er lagt til að þau verið ekki friðlýst sem hluti þjóðgarðs.

Gert er ráð fyrir að Hálendisþjóðgarður verði sjálfstæð stofnun undir yfirstjórn ráðherra. Lög um Vatnajökulsþjóðgarð myndu falla úr gildi og Vatnajökulsþjóðgarður yrði hluti Hálendisþjóðgarðs auk þeirra svæða á miðhálendinu sem þegar hafa verið friðlýst á grundvelli náttúruverndarlaga og heyra undir stjórnsýslu Umhverfisstofnunar. Eins og fram kom hér að ofan þá er um helmingur þess svæðis sem um ræðir þegar friðlýstur.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að stjórnfyrirkomulag Hálendisþjóðgarðs verði dreifstýrt. Það þýðir að aðkoma sveitarfélaga, félagasamtaka og hagsmunaaðila er tryggð í stefnumótun fyrir þjóðgarðinn. Í stjórn þjóðgarðsins yrðu kjörnir fulltrúar sveitarfélaga í meirihluta, einn frá hverju rekstrarsvæði þjóðgarðsins, eða alls sex af ellefu fulltrúum og fjórir fulltrúar félagasamtaka og hagsmunaaðila. Fulltrúi hvers rekstrarsvæðis skal tilnefndur sameiginlega af sveitarstjórnum þeirra sveitarfélaga sem tilheyra viðkomandi rekstrarsvæði úr hópi fulltrúa þeirra í umdæmisráði. Ráðherra mun skipa einn fulltrúa án tilnefningar sem verður formaður stjórnar.

Í umdæmisráðum, sem skipuð yrðu fyrir hvert af sex rekstrarsvæðum þjóðgarðsins er einnig gert ráð fyrir að sami háttur verði hafður á, þ.e. að fulltrúar sveitarfélaga væru í meirihluta eða fimm fulltrúar af níu sem mynda umdæmisráðið. Að auki sætu þar fulltrúar útivistarsamtaka, umhverfisverndarsamtaka, fulltrúi nytjaréttarhafa af rekstrarsvæðinu sem tilnefndur yrði af Bændasamtökum Íslands auk eins fulltrúa sem tilnefndur yrði sameiginlega af ferðaþjónustusamtökum á rekstrarsvæðinu og Samtökum ferðaþjónustunnar. Formenn og varaformenn hvers umdæmisráðs yrðu kosnir úr hópi fulltrúa sveitarfélaga.

Þessi valddreifing sem hér er lýst á að tryggja sem breiðasta aðkomu heimamanna, félagasamtaka og helstu hagsmunaaðila að stefnumótun í þjóðgarðinum. Fyrirkomulagið á sér fyrirmynd í núverandi stjórnfyrirkomulagi Vatnajökulsþjóðgarðs en það markaði þáttaskil í náttúruvernd fyrir tólf árum síðan þegar honum var komið á fót og hefur fyrirkomulagið reynst vel.

Stjórnunar- og verndaráætlun yrði meginstjórntæki þjóðgarðsins sem hvert umdæmisráð ynni tillögu að fyrir sitt rekstrarsvæði. Í þeim yrði m.a. skilgreint verndarstig einstakra svæða og landslagsheilda, svokallaðir verndarflokkar, sem taka mið af verndarmarkmiðum þjóðgarðsins og annarri landnýtingu á viðkomandi svæði í samræmi við alþjóðlegar viðmiðanir um þjóðgarða og friðlýst svæði. Þá skal í áætluninni m.a. fjallað um vöktun, fræðslu, öryggismál, mannvirkjagerð, stefnu stjórnar um staðsetningu og fyrirkomulag gestastofa og þjónustustöðva innan þjóðgarðs, samgöngur, innviði, umferðarrétt og aðgengi almennings. Verkefni umdæmisráðanna eru því ærin enda mikilvægt að þau sem gerst til þekkja komi að því að leggja upp með stjórnunar- og verndaráætlun á sínu svæði, hverslags verndarstigi það muni lúta, hvernig haga skuli nýtingu þess og umferð um það. Stjórnunar- og verndaráætlun er því í eðli sínu líka nýtingaráætlun.

Ólíkt núgildandi lögum um Vatnajökulsþjóðgarð þá er ekki gert ráð fyrir í frumvarpinu að einstaka sveitarstjórnir séu bundnar af efni stjórnunar- og verndaráætlunar þjóðgarðsins við gerð skipulagsáætlana sinna fyrir landsvæði innan Hálendisþjóðgarðs. Það skal áréttað að fulltrúi hvers sveitarfélags kemur að gerð stjórnunar- og verndaráætlunar með samtali og samvinnu í umdæmisráði og stjórn Hálendisþjóðgarðs og tekur þannig þátt í mótun áætlunarinnar.

Virðulegi forseti, ég vil draga þessi atriði sérstaklega fram þar sem borið hefur á þeim misskilningi í umræðu um þetta mikilvæga mál að með stofnun Hálendisþjóðgarðs sé skipulagsábyrgðin tekin frá sveitarfélögunum með einhverjum hætti. Þetta er m.a. eitt þeirra atriða sem var breytt frá fyrri tillögu að frumvarpi eftir gagnlegt samtal við fulltrúa sveitarfélaga sem fara með skipulagsábyrgð á miðhálendinu.

Ég vil líka taka fram að með frumvarpinu er umdæmisráðum falið víðtækara hlutverk í Hálendisþjóðgarði en samsvarandi svæðisráðum í Vatnajökulsþjóðgarði, verði frumvarpið að lögum. T.d. hafa umdæmisráð hlutverk við umfjöllun um umsóknir um leyfi til nýtingar lands og landsréttinda innan rekstrarsvæðisins og aðkomu að undirbúningi samninga um atvinnutengda starfsemi á viðkomandi rekstrarsvæði. Slík ákvæði er ekki að finna í lögum um Vatnajökulsþjóðgarð.

Í frumvarpinu eru einnig ákvæði um hefðbundnar nytjar, svo sem búfjárbeit, fuglaveiði, hreindýraveiði og veiði í ám og vötnum og tekið fram að hún sé heimil rétthöfum enda sé nýtingin sjálfbær. Þá er ákvæði um orkunýtingu sem skýrir leikreglur varðandi þau umdeildu mál. Líkt og áður segir, þá verða virkjanir sem nú þegar eru til staðar á sérstökum skilgreindum jaðarsvæðum og ekki hluti hins friðlýsta svæðis, þ.e.a.s. ekki hluti þjóðgarðsins. Þá eru ákvæði sem skýra samspil Hálendisþjóðgarðs og verndar- og orkunýtingaráætlunar, eða rammaáætlunar.

Að öðru leyti gilda nánast sömu ákvæði fyrir Hálendisþjóðgarð og gilda í dag um Vatnajökulsþjóðgarð, sem m.a. lúta að stjórnunar- og verndaráætlun, almennum meginreglum um háttsemi í þjóðgarðinum, um starfsemi og atvinnustefnu, landnýtingu, þjónustu auk almennra reglna um eftirlit og valdheimildir vegna þess.

Stefnt er að því að uppbygging meginstarfsstöðva og annarra þjónustustöðva í þjóðgarðinum taki ekki lengri tíma en 5-10 ár svo hann megi sem best ná markmiðum sínum. Í gildandi fjármálaáætlun hefur þegar verið gert ráð fyrir fjármagni til uppbyggingar meginstarfsstöðva og reksturs þjóðgarðsins. Í samtölum ráðuneytisins við fulltrúa sveitarstjórna hringinn í kringum hálendið hafa komið fram margar hugmyndir um hvar slík uppbygging geti átt sér stað. Hafa þar m.a. verið nefndar húseignir í námunda við þjóðveg númer eitt sem og önnur kjörin svæði til uppbyggingar í alfararleið.

Slík uppbygging býr til afleidd störf, eykur þjónustu heima í héraði, laðar til sín ferðamenn sem hafa þá áhuga að dvelja lengur á hverjum stað fyrir vikið, og nýta sér þá þjónustu sem er í boði á viðkomandi svæði. Ekki síst býður slíkt upp á tækifæri til að auka þá þjónustu og bæta nýrri við þegar ferðamaðurinn hefur fleiri ástæður til að stoppa lengur á þeim stöðum sem uppbygging á sér stað.

Sé litið til opinberra starfa og horft til Vatnajökulsþjóðgarðs í dæmaskyni þá voru samtals 34 ársverk fastra starfsmanna í þjóðgarðinum haustið 2020. Þar af 30 á starfssvæðum þjóðgarðsins en fjögur á höfuðborgarsvæðinu. Þá voru 114 einstaklingar við sumarstörf í þjóðgarðinum sl. sumar, allt störf úti á landsbyggðinni. Þessar tölur tala sínu máli.

Ég held því mér sé óhætt að segja, virðulegi forseti, að víða sér fólk mikil tækifæri með þeirri uppbyggingu sem Hálendisþjóðgarði muni fylgja. Með stofnun hans felast mikil tækifæri fyrir byggðirnar í landinu með eflingu opinberra starfa og starfa í ferðaþjónustu. Efnahagsleg áhrif friðlýstra svæða eru umtalsverð eins og rannsóknir sýna og fjármunum til náttúruverndar því vel varið.

Virðulegi forseti,

Ég vonast til þess að okkur beri gæfa til að nýta þetta einstaka tækifæri sem Alþingi hefur nú í höndum sér: Að búa til stærsta þjóðgarð í Evrópu felur í sér tækifæri til að

vernda ómetanlega náttúru og óbyggð víðerni um ókomna tíð,

tækifæri til að búa til græna viðspyrnu fyrir ferðaþjónustuna eftir kórónaveiruna sem getur skipt sköpum fyrir endurreisn hennar,

Og tækifæri fyrir landsbyggðina með fjölgun opinberra starfa, uppbyggingu gestastofa og tilheyrandi afleiddra starfa í þjónustu og grænni nýsköpun.

Hálendisþjóðgarður yrði án efa stærsta framlag Íslendinga til náttúruverndar í heiminum hingað til og myndi styrkja ímynd Íslands á erlendri grundu. Þetta tækifæri skulum við ekki láta úr greipum okkar renna. 

Mig langar að lokum að vitna til orða Jóns Kalmans Stefánssonar rithöfundar sem ritaði grein á Vísi í gær en hann sagði, með leyfi forseta:

„…enginn á eða má búast við því að vera fullkomlega sáttur við jafn víðáttumikið, tilfinningalegt frumvarp og hér er undir. En á móti er það er svo óskaplega mikilvægt að komandi vor, þegar mannkynið er vonandi að rata út úr Covid-þokunni, heilsi Ísland veröldinni með stærsta þjóðgarði Evrópu. Heilsi með þjóðgarði, heilsi með þeirri yfirlýsingu að við ætlum að varðveita og vernda fögur, ógnandi, hrjóstrug, dramtísk, ofsafengin, endurnærandi víðerni.“

Virðulegi forseti, ég hef hér rakið meginefni þessa frumvarps.

Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni fyrstu umræðu vísað til háttvirtrar umhverfis- og samgöngunefndar.