Fjareftirlit með fiskiskipum - staða og horfur - maí 1997
Fjareftirlitsnefnd maí 1997
Fjareftirlit með fiskiskipum
staða og horfur
staða og horfur
Efnisyfrlit:
| Kafli: |  | Heiti: | Bls: |
| I | | Inngangur | 3 |
| II | | Fyrstu skref | |
| 1. | Verkefnið í upphafi | 3 - 4 |
| 2. | Eftirlit með rækjuveiðum á Flæmingjagrunni | 4 |
| III | | Yfirlit yfir stöðu mála | |
| 1. | Staðan á alþjóðavettvangi | 4 - 6 |
| 1.a. | Sem snýr að Íslandi | 6 - 7 |
| 1.b. | Utan Íslands | 7 - 8 |
| 2. | Staðan innan landhelgi | |
| IV | | Horfur og tillögur | 8 - 9 |
I
Inngangur:
Inngangur:
Fyrir fáeinum árum þótti flestum að notkun gervitungla við fiskveiðieftirlit væri framtíðarmúsík, en það hefur breyst á stuttum tíma. Nú þykir sjálfsagt að fjarskipti um gervihnetti séu hluti af heildstæðu fiskveiðieftirlitskerfi, rétt eins og gildir á svo mörgum öðrum sviðum. Má þar nefna almenn fjarskipti og útvarp (sjónvarp), auk öryggismála, veðureftirlits, mengunareftirlits o.fl.
Þessi þróun felur í sér margvíslega möguleika sem munu leiða til stóraukinnar skilvirkni og árangurs við hefðbundið eftirlit með fiskveiðum eins, og það sem t.d. Landhelgisgæsla Íslands hefur haft með höndum.
Á einfaldaðan hátt má nefna sem dæmi að skip geta nú með ódýrum hætti sent reglulegar staðsetningarskýrslur, ásamt stefnu og hraða og má af því ráða hvað skipið aðhefst. Aflaskýrslur er hægt að senda og fylgjast með skipum sem standa utan við fiskveiðistjórnunina ("sjóræningjaskipum") með gervitunglamyndum. Það síðastnefnda er nokkuð dýrt enn sem komið er. Allar upplýsingar er síðan hægt að vinna með í sjó- og loftförum við eftirlitsstörf. Með þessum hætti er unnt að gera eftirlitið mun markvissara en áður.
Í júlí 1995 skipaði sjávarútvegsráðuneytið svokallaða "fjareftirlitsnefnd", sem meðal annars var falið að að greina hvaða upplýsingar það eru sem fiskveiðieftirliti séu nauðsynlegar og bera saman kosti og galla mismunandi möguleika til að afla þeirra upplýsinga. Þá er nefndinni falið að horfa til stofnkostnaðar og rekstrarkostnaðar við upplýsingakerfin og þess að það fyrirkomulag sem tekið verði upp sé samrýmanlegt fyrir öll skip og gagnvart fyrirsjáanlegum alþjóðlegum kröfum á þessu sviði. Formaður nefndarinnar er Ari Edwald aðstoðarmaður sjávarútvegsráðherra, en auk hans eiga í henni sæti Jón Leví Hilmarsson frá Siglingastofnun, tilnefndur af Samgönguráðuneyti, Gylfi Geirsson frá Landhelgisgæslu, Guðmundur Karlsson frá veiðieftirliti Fiskistofu og Þorsteinn I Sigfússon prófessor. Snorri Rúnar Pálmarsson frá Sjávarútvegsráðuneyti er ritari nefndarinnar, en Gylfi Geirsson hefur annast verkefnisstjórn með tilraunaverkefnum.
II
Fyrstu skref
II 1. Verkefnið í upphafi
Fyrstu skref
II 1. Verkefnið í upphafi
Það verkefni sem var mest aðkallandi í upphafi var að finna lausn á eftirliti með sjálfvöldum róðrardögum smábáta, en með lagabreytingu sumarið 1995 var gert ráð fyrir einstaklingsbundnu vali krókabáta á tilteknum fjölda sóknardaga, frá 1. Febrúar 1996. Það skapaði ákveðna óvissu um möguleika til eftirlits vegna fjölda og smæðar bátanna og skilaði nefndin tillögum að lausn málsins í september 1995. Það er að sjálfsögðu ekkert skilyrði að lausnir séu flóknar og niðurstaðan í þessu tilfelli varð hinn svokallaði símakrókur, þar sem menn tilkynna sig inn og út úr höfn með tónvalssíma og tölva vinnur svo úr upplýsingum um það hverjir eru á sjó og hverjir í landi. Símakrókurinn hefur fengið góðar móttökur og ekki hefur borið mikið á kvörtunum, enda lagði Fiskistofa áherslu á að kynna Símakrók vel í upphafi og aðstoða menn við að átta sig á kerfinu. Ennfremur hefur úrvinnsla hjá Fiskistofu gengið vel, og hefur komið í ljós að talsverður áhugi er á upplýsingum um nýtingu á sóknardögum úr Símakróki, þar sem sjómennirnir sjálfir athuga fjölda róðarardaga. Með Símakróknum var stigið einfalt skref sem ekki krafðist mikilla fjárfestinga, hvorki hins opinbera né útgerðanna. Gjald fyrir samband við Símakrók er kr. 39,90 pr/mín. og er meðal sambandstími innan við eina mínútu.
Varðandi möguleika á notkun gervitunglaeftirlits var það fyrsta verk nefndarinnar að láta kanna móttökuskilyrði gervitunglasendinga umhverfis landið, en því hafði oft verið haldið fram að móttökuskilyrði hér væru erfið vegna norðlægrar hnattstöðu. Dauðir blettir eða "skuggar" væru víða. Landhelgisgæslan annaðist þessa "skuggaathugun", eins og fleiri verkefni síðar og hefur Gylfi Geirsson annast verkefnisstjórn í slíkum tilvikum. Ber að þakka sérstaklega þann áhuga sem Landhelgisgæslan hefur sýnt þessu verkefni.
Niðurstaða skuggaathugunnar var að nánast engin vandkvæði væru á að ná merkjum Inmarsat-C, hvar sem væri við landið. Sjá mynd N° 1 "Skuggaathugun á Stöðvarfirði".
II 2.
Eftirlit með rækjuveiðum á Flæmingjagrunni.
Eftirlit með rækjuveiðum á Flæmingjagrunni.
Norðvestur-Atlantshafs fiskveiðistofnunin (NAFO), sem m.a. stjórnar rækjuveiðum á Flæmingjagrunni, ákvað árið 1995 að árin 1996 og 1997 skyldu 35% af skipum hvers lands sem veiða á NAFO svæðinu senda staðsetningu sína til heimalands um gervihnött. Tölvubúnaður hefur verið settur upp hjá Landhelgisgæslunni til móttöku og úrvinnslu á þessum boðum. Allt að 20 skip hafa tekið þátt í þessu verkefni og er notast við Inmarsat-C fjarskipti og íslenska flotaeftirlitskerfið Marstar til úrvinnslu. Það er einmitt mikilvægt atriði að þegar fjöldi skipa tekur þátt í slíku kerfi verður ákaflega erfitt og nánast ókleift að fylgjast handvirkt með þeim, því magn upplýsinga er svo mikið. Í raun er þá verið að fylgjast með þeim skipum sem ekki taka þátt í eftirlitinu og fyrirfram skilgreindum frávikum frá því sem leyft er. Sjá mynd N° 2 "Íslensk skip á NAFO svæðinu 3M".
III
Yfirlit um stöðu mála.
III 1. Staðan á alþjóðavettvangi
III 1.a. sem snýr beint að Íslandi
Eins og að framan greinir fela samþykktir NAFO í sér að fylgjast ber með staðsetningu 35 % skipa frá hverju landi með reglubundnum skeytasendingum um gervihnött. Er þar um tilraunaverkefni að ræða og verða ákvarðanir um framhaldið teknar á næsta ársfundi NAFO. Ekki kom til þess varðandi íslensk skip að kveða þyrfti á um skyldu til þátttöku í verkefninu, þar sem nægjanlega mörg skip buðu sig fram af sjálfsdáðum. Skipin voru þegar búin nauðsynlegum tækjabúnaði til fjarskiptanna en ráðuneytið greiðir fjarskiptakostnað, sem hefur numið um 200 krónum á úthaldsdag fyrir hvert skip, miðað við 24 tilkynningar á sólarhring. Ísland hefur verið þess mjög hvetjandi innan NAFO að slíkt eftirlitskerfi yrði útvíkkað til þess að ná til allra skipa og veita upplýsingar um afla, til viðbótar við staðsetninga-upplýsingar. Rökin fyrir þessari afstöðu eru að slíkar aðferðir eigi, a.m.k. að verulegu leiti, að koma í staðinn fyrir mjög dýrar eftirlitsaðferðir, sem sumar þjóðir berjast fyrir. T.d. að eftirlitsmenn skuli vera um borð í hverju skipi. Allt bendir til að frekari skuldbindingar á þessu sviði verði hluti af nýjum alþjóðlegum samningum. Raunar vekur nokkra undrun að ekki hafi þegar verið samið um sambærilegt staðsetningar- eftirlit og innan NAFO á öðrum alþjóðlegum hafsvæðum í Norður Atlantshafi. Sérstaklega þegar hafðar eru í huga þær deilur sem komið hafa upp um hvort uppgefnin veiðisvæði séu réttilega tilgreind.
Á undanförnum mánuðum hefur verið unnið að stöðlun veiðiskýrslna til rafrænna upplýsingaskipta. Þessi mál hafa verið skoðuð sérstaklega á vettvangi NEAFC, og á árinu 1995 skilaði nefnd á vegum þeirra samtaka viðamikilli vinnuskýrslu um málið, þar sem skilgreind voru þau tilefni sem krefðust upplýsingagjafar og form upplýsinga. Snorri Rúnar Pálmason sjávarútvegsfræðingur í sjávarútvegsráðuneytinu veitti þessari nefnd formennsku.
Skeytaform fyrir rafræn upplýsingaskipti hefur líka verið til umræðu innan NAFO, t.d. á fundi vinnunefndar í Brussel í október 1995, þar sem kynnt var "The Spanish Extension To The Danish Format", og aftur nú í apríl 1997.
Sjávarútvegsráðherrafundur N-Atlantshafsríkja í Reykjavík í maí 1996 ákvað að gefa þessum málaflokki sérstaklega gaum og ákvað að sérstök vinnunefnd skyldi skoða málið og gefa skýrslu til næsta ráðherrafundar í Þórshöfn í Færeyjum í lok maí 1997. Skyldi nefndin m.a. gera grein fyrir því hvað hefði verið gert á þessum vettvangi innan mismunandi stofnanna varðandi stöðlun upplýsinga.
Nefndin hélt fund í Færeyjum á síðasta hausti og verður skýrsla hennar lögð fyrir ráðherrafundinn í maí 1997. Niðurstaða skýrslunnar er að þá vinnu sem þegar hefur farið fram, innan NEAFC og NAFO, megi sameina í einu stöðluðu formi, sem megi nýta til rafrænna upplýsingaskipta við fiskveiðistjórnun. Formið byggist á frekari þróun "The Spanish Extension To The Danish Format", sem áður var minnst á, með tilliti til niðurstaðna NEAFC skýrslunnar, sem einnig er getið hér að framan og er formið nú kallað "The North Atlantic Format".
Lagt var til að ákveðinn aðili yrði gerður ábyrgur fyrir því að ljúka vinnu við formið og halda því við. Búist er við að ráðherrafundurinn vísi því til NEAFC og NAFO að setja upp sameiginlega vinnunefnd sem ljúki málinu í samræmi við tillögur vinnunefndarinnar. Sjá fylgiskjal N° 2 "Skeytakerfið".
Með rafrænni veiðiskýrslu er ekki einungis átt við tilkynningu um afla, þ.e. magn mismunandi fisktegunda, heldur er einnig gert ráð fyrir þeim möguleika að gefa upp stærðarhlutföll aflans. Kvöð um slíkt er t.d. þekkt hvað varðar rækjuveiðar við Grænland.
Auk upplýsinga til veiðieftirlitsins má einnig gera ráð fyrir að útgerðir geti nýtt sér þessar upplýsingar og mögulegt er að fjölga skilgreindum reitum í rafrænni veiðiskýrslu þar sem útgerðir geta sent nánari upplýsingar, t.d. frá fullvinnsluskipum. Þetta ætti að vera áhugavert fyrir útgerðir þar sem rafræna veiðiskýrslan er í stöðluðu þjöppuðu formi og þar af leiðandi ódýr í sendingu.
Í dag eru þegar í notkun rafrænar veiðidagbækur um borð í nokkrum íslenskum skipum. Í þeim tilvikum er tiltölulega einfalt að forrita hugbúnaðinn til að skrifa rafræna veiðiskýrslu sjálfvirkt t.d. einu sinni á sólarhring og senda á sjálfvirkan hátt til veiðieftirlits.
Næsta skrefið í þeim tilraunum sem Landhelgisgæslan vinnur að á vegum fjareftirlitsnefndar er að gera tilraunir með sendingar rafrænna veiðiskýrslna í tölvutæku formi í samvinnu við áhugasama skipstjóra. Hefur þegar verið gengið frá slíku samkomulagi við einn aðila. Þar verður notað sérútbúið tölvuforrit sem skrifar út skeytin frá skipinu á því formi sem nú liggur fyrir í tillögum til ráðherrafundarins sem áður er getið.
Allt bendir til að eftirlitsaðferðir af þessu tagi verði með einum eða öðrum hætti hluti af öllum alþjóðlegum samningum um veiðistjórnun á komandi árum.
III 1.b. Utan Íslands.
Norðmenn hafa eins og margar aðrar þjóðir, kannað möguleikana sem hin nýja tækni býður upp á og hefur verið nokkurt samstarf við þá síðustu misserin, t.d. um stöðlun skeytasendinga. Norðmenn hafa ákveðið einhliða að þeirra verkefni á Flæmingjagrunni taki til allra norskra skipa. Þá hafa þeir ennfremur staðið fyrir ýmsum tilraunaverkefnum innan eigin lögsögu.
Evrópusambandið hefur sett sérstakar reglur um framkvæmd tilraunaverkefna á þessu sviði og hafa allt að 350 skip verið þátttakendur í slíkum verkefnum á hverjum tíma frá júlí 1994 til desember 1995, í þrettán ríkjum sambandsins.
Niðurstaða mats ES á reynslunni af tilraunaverkefninu er að verkefnið hafi sýnt fram á áreiðanleika rauntíma staðsetningaeftirlits með aðstoð gervitungla og staðfest að þessi tækni muni stórlega auka nýtni og skilvirkni þeirra eftirlitstækja sem nú eru fyrir hendi.
Fiskveiðiráð ES samþykkti síðan í desember 1996, að fyrir 30. júní n.k. skuli skip lengri en 20 metrar taka þátt í staðsetningareftirliti með gervitunglum ef þau:
1. Veiða utan lögsögu.
2. Veiða í lögsögu 3ja ríkis sem þyrfti að sæta gervitunglaeftirliti í lögsögu ES ríkis.
3. Veiða í bræðslu.
Frá og með 1. Janúar árið 2000 eiga öll skip yfir 20 metrum að lengd að falla undir þetta eftirlit, nema í skilgreindum undantekningartilfellum. Í allt nær kerfið þá til um 20 - 35 þúsund skipa.
Ástralía og Nýja Sjáland (NS) byggja sitt eftirlit að meginstefnu til á gervihnattafjarskiptum. Lögsaga NS er um 4,5 milljón ferkílómetra. Til viðbótar við fjareftirlit hefur NS eftirlitsmenn um borð í skipum í mikilvægustu veiðum og miða þá við 20 % dekkun. Margar þjóðir hafa eftirlitsmenn um borð í hverju skipi við slíkar aðstæður og við slíkar eftirlitshugmyndir er að eiga t.d. á Flæmingjagrunni. Stofnkostnaður eftirlitsins í NS var um 21 milljón króna og árlegur rekstrarkostnaður er um 7 milljónir króna. Útgerðir kaupa og reka skipsbúnaðinn og greiða rekstrarkostnað kerfisins. Árlegt gjald á hvert skip hefur verið um 70.000 krónur.
Í Rússlandi, Suður Afríku, Indónesíu, Chile og fleiri löndum hafa umfangsmikil verkefni verið í gangi á þessu sviði
III 2.
Staðan innan landhelgi.
Staðan innan landhelgi.
Enn sem komið er hafa ekki verið teknar frekari ákvarðanir um notkun fjareftirlits innan landhelginnar en varðandi Símkrókinn vegna sjálfvaldra róðrardaga krókabáta, en lagaheimild er fyrir hendi í fiskveiðistjórnunarlögum. Kröfur um eftirlit eru að aukast, bæði frá almenningi og útgerðum, sem vilja að sjálfsögðu að allir þurfi að fara eftir þeim reglum sem eru settar. Þessi nýja tækni er hagkvæmari en aðrir kunnir eftirlitsvalkostir, eins og t.d. að hafa eftirlitsmenn um borð í stórum hluta flotans. Notkunarmöguleikar á ýmsum sviðum öðrum en fiskveiðistjórnun eru að aukast og samskipti um gervihnetti verða sífellt einfaldari og ódýrari.
Eins og áður sagði er stuðst við gervitunglafjarskipti á mörgum sviðum. Hér á landi er t.d. gert ráð fyrir sjálfvirkri tilkynningaskyldu frá 1. febrúar 1999 og má búast við að það mál verði a.m.k. að hluta til leyst með þessum hætti. Frá sjónarhóli neytandans, sem eru oftast útgerðir skipa, er mikilvægt að mismunandi opinberum kröfum sé hagað þannig að þær sé hægt að uppfylla á sem hagkvæmastan hátt, t.d. með sama tækjabúnaði.
Að því er varðar fjarskiptaleiðir má búast við því að einhverjir sjálfstæðir aðilar komi fram sem annist rekstur fjarskiptakerfa. Þeir aðilar sem óska eftir upplýsingum, hvort sem þeir fást við fiskveiðieftirlit eða eitthvað annað, fá aðeins til sín þær upplýsingar sem þeim tilheyra. Aðilar í fiskveiðistjórnun eru því ekki að blanda sér í fjarskiptastarfsemi. Tækjabúnaður og fjarskiptaleiðir geta verði óbundnar, þar sem samkeppnisaðilar keppi um að bjóða útgerðum sem ódýrasta þjónustu. Ekki er líklegt að opinberir aðilar komi til með að gera kröfur um eina eða fáar lausnir í þessum efnum, enda eru tæknibreytingar eru svo örar að erfitt er að spá um hvernig þessi mál þróist til framtíðar. Hinsvegar er líklegt að alþjóðlegt samkomulag verði gert um staðala sem fælu í sér lágmarkskröfur, t.d. um öryggi fjarskipta.
Þótt ákvarðanir hafi ekki verið teknar um notkun fjareftirlits innan landhelgi er ljóst að sú vinna sem verið hefur í gangi hefur fært þeim stofnunum sem að málinu koma dýrmæta reynslu. Er þar aðallega átt við Landhelgisgæsluna og Fiskistofu. Þær tilraunir hafa m.a. farið fram innan landhelgi, bæði varðandi staðsetningu og rafrænar veiðiskýrslur. Menn hafa getað áttað sig á þeim kröfum sem þarf að gera um upplýsingagjöf og skipulag á móttöku og úrvinnslu upplýsinga. Slíkir þættir eru í raun meiri grundavallaratriði fyrir hagnýtingu upplýsinga við fiskveiðieftirlit, heldur en tækjabúnaður og fjarskiptaleiðir.
Eftir þá reynslu sem fengist hefur eru þær stofnanir sem að þessu koma vel í stakk búnar að stíga næstu skref á þessu sviði.
IV
Horfur og tillögur
Horfur og tillögur
Engum blöðum er um það að fletta, að fjareftirlit með nýrri tækni verður hluti af fiskveiðieftirliti framtíðarinnar. Með því er hægt að bregðast við auknum kröfum um eftirlit á hagkvæman hátt. Hægt er að vinna úr miklu magni af upplýsingum, en beina viðbrögðum að skilgreindum frávikum og þannig nýta mannafla og eftirlitstæki á borð við skip og flugvélar með markvissari hætti en nú er.
Reynslan af þeim tilraunum sem gerðar hafa verið, hér og erlendis, er almennt góð og kostnaður fer ört lækkandi, bæði við fjarskipti og tækjabúnað.
Tillögur:
1. Kynna þarf stöðu málsins og framtíðarhorfur, betur fyrir hagsmunaaðilum og öðrum stjórnvöldum, þótt nokkuð hafi þegar verið gert á því sviði.
2. Sérstaklega er mikilvægt að hafa náið samstarf við samgönguyfirvöld svo tryggt sé að útgerðir geti uppfyllt þær kröfur sem gerðar verða annars vegar á sviði tilkynningaskyldu og hins vegar á sviði fiskveiðieftirlits á sem einfaldastan og ódýrastan hátt.
3. Fjareftirlitsnefnd leggur til að ekki verði miðað við almenna upptöku fjareftirlits með fiskveiðum innan lögsögu fyrr en eftir 1. Febrúar 1999, þegar sjálfvirk tilkynningaskylda verður tekin til starfa.
4. Nauðsynlegt er að setja sérstakar formlegar reglur um meðferð þeirra upplýsinga sem aflað er við framkvæmd fjareftirlits. Þetta er óháð öðru fyrirkomulagi slíks eftirlits.
5. Fjareftirlitsnefnd leggur til að Íslendingar beiti sér fyrir stöðlun upplýsinga á þessu sviði á milli landa og samkomulagi um fjareftirlit á alþjóðlegum veiðisvæðum, sem taki bæði til upplýsinga um afla og staðsetningu.
6. Fjareftirlitsnefnd leggur ennfremur til að sá möguleiki verði skoðaður að taka einhliða upp fjareftirlit með veiðum utan lögsögu þar sem samkomulag um slíkt eftirlit er ekki fyrir hendi milli ríkja. Markmiðið með því væri að skapa þrýsting á önnur ríki að taka upp sambærilegar aðferðir og bæta sína upplýsingagjöf til okkar og annarra.
7. Fjareftirlitsnefnd leggur að síðustu til að áfram verði haldið á þeirri braut að fylgjast með nýjungum á þessu sviði og gera þær tilraunir sem við höfum tök á í samstarfi við áhugasama aðila.
Nokkrir áherslupunktar:
1. Fjareftirlit er ódýrt og tæknilega mögulegt.
2. Fjareftirlit og tilkynningaskylda fara saman og geta notað sama tækjabúnað til fjarskipta.
3. Fjareftirlit gerir það eftirlit sem fyrir er mun skilvirkara.
4. Fjareftirlit með daglegum rafrænum aflaskýrslum fælir frá því að landa framhjá vigt og að gefa upp ranga aflasamsetningu.
5. Fjareftirlit stuðlar að því að allir fari samkvæmt gildandi reglum, þar sem þeir sem það gera ekki vekja á sér athygli á sjalfvirkan hátt.
6. Fjareftirlit með rafrænum veiðiskýrslum getur sparað útgerðum fjarskiptakostnað, þar sem þær gætu haft aðgang að upplýsingum frá eigin skipum í kerfinu.