AÞS: Skýrsla 1997: VII Ísland og öryggismál
Yfirlitsskýrsla um utanríkismál 1977
Staða Íslands, breytingar og horfur í alþjóðlegu umhverfi
VII - Ísland og öryggismál
Öryggisstofnanir Evrópu og aðildarríki þeirra
Atlantshafsbandalagið
Undanfarið ár hefur starf Atlantshafsbandalagsins tekið miklum stakkaskiptum. Bandalagið hefur tekið að sér ný verkefni, undirbúið fjölgun aðildarríkja og treyst samskiptin við samstarfsríkin í austri. Á sama tíma hefur farið fram endurskoðun á innviðum bandalagsins. Þar ber hæst einföldun og samdrátt í herstjórnarkerfinu, sem miðar að því að gera það sveigjanlegra og betur í stakk búið til að sinna ólíkum verkefnum.
Vinnu bandalagsins að þessum meginþáttum var hleypt af stokkunum á utanríkisráðherrafundi þess í Berlín í júní 1996. Á utanríkisráðherrafundi bandalagsins í Sintra í Portúgal í maí síðastliðnum voru teknar ákvarðanir um eflingu samstarfsins við samstarfsríkin í austri, en stuttu áður höfðu leiðtogar Atlantshafsbandalagsríkjanna og Rússlands undirritað stofnsamþykkt um samvinnu bandalagsins og Rússlands. Á leiðtogafundinum í Madríd í júlí 1997 var svo hnýttur endahnúturinn á grundvallar-ákvarðanir í yfirstandandi breytingaferli þegar þremur umsóknarríkjum var boðið upp á viðræður um aðild að bandalaginu. Utanríkisráðherra sótti alla ofangreinda fundi fyrir Íslands hönd og forsætisráðherra sótti undirritunarathöfn stofnsamþykktarinnar í París og leiðtogafund bandalagsins í Madríd.
Stækkun Atlantshafsbandalagsins
Formleg umræða um hugsanlega fjölgun aðildarríkja Atlantshafsbandalagsins hófst í kjölfar leiðtogafundar bandalagsins í Brussel árið 1994. Í yfirlýsingu þessa fundar var ítrekað ákvæði stofnsamnings Atlantshafsbandalagsins um að bandalagið væri opið nýjum aðildarríkjum.
Síðan hefur umfjöllun innan bandalagsins um fjölgun aðildarríkja miðast við að tryggja að ekki yrðu breytingar á grundvallarmarkmiðum bandalagsins og að tillit yrði tekið til heildaráhrifa á þróun stjórnmála og öryggismála í Evrópu. Þetta hefur falið í sér samstarf og samráð við önnur ríki í Evrópu og næsta nágrenni, þ.á m. þau sem sóst hafa eftir aðild. Þetta hefur hvort tveggja þjónað þeim tilgangi að efla traust og stöðugleika með gagnsæi og auðvelda viðeigandi ríkjum að axla þær byrðar sem aðild fylgja.
Þessi viðleitni Atlantshafsbandalagsins hefur verið formfest með stofnun Evró-Atlantshafssamstarfsráðsins (EAPC), sem leysti Norður-Atlantshafssamvinnuráðið (NACC) af hólmi. Innan EAPC gefst samtals 44 ríkjum tækifæri til samráðs og samstarfs á sviði stjórnmála og öryggismála í samræmi við vilja og getu hvers ríkis. Sum samstarfsríkjanna hafa lengi stuðst við hlutlausa utanríkisstefnu, eins og t.d Austurríki, Finnland, Sviss og Svíþjóð. Jafnhliða stofnun EAPC hefur Friðarsamstarfið (PfP) verið eflt og samstarfsríkjunum gefið tækifæri til að tengja fyrrnefnda pólitíska vettvanginn við sértækt og hagnýtt samstarf innan PfP. Þá eru hafin skoðanaskipti við sex Miðjarðarhafsríki utan bandalagsins sem ætlað er að stuðla að stöðugleika og auknu trausti við suðurjaðar bandalagsins. Loks hefur bandalagið ákveðið að efla tvíhliða skoðanaskipti við ríki sem hafa áhuga á aðild. Þess má geta að á undan-förnum árum hafa tólf ríki sótt formlega um aðild að bandalaginu.
Langur aðdragandi var að ákvörðun Atlantshafsbandalagsins um aðildarviðræður við nokkur umsóknarríki. Var m.a. gerð sérstök úttekt á forsendum og framkvæmd fjölgunar aðildarríkja. Á leiðtogafundi bandalagsins í Madríd sumarið 1997 var samþykkt að bjóða Póllandi, Tékklandi og Ungverjalandi til aðildarviðræðna. Í yfirlýsingu fundarins var áréttað að bandalagið yrði áfram opið nýjum aðildarríkjum og í því samhengi sérstaklega vísað til jákvæðrar þróunar í átt til lýðræðislegra stjórnarhátta í Rúmeníu og Slóveníu og aukins stöðugleika og samstarfs ríkja við Eystrasalt sem eru áhugasöm um aðild.
Aðildarviðræður Atlantshafsbandalagsins við Pólland, Tékkland og Ungverjaland standa nú yfir og er gert ráð fyrir að utanríkisráðherrar núverandi aðildarríkja og ríkjanna þriggja undirriti yfirlýsingar um aðild hinna síðarnefndu að stofnsamningi Atlantshafsbandalagsins í desember. Þjóðþing núverandi aðildarríkja fengju því næst þessar yfirlýsingar til fullgildingar og stefnt yrði að því að ríkin gætu orðið fullgildir aðilar að bandalaginu á fimmtíu ára afmæli þess í apríl 1999.
Enn er óljóst hvort eða í hve miklum mæli aðild ríkjanna þriggja muni hafa áhrif á varnarviðbúnað núverandi aðildarríkja vegna varnarskuldbindinga á grundvelli stofnsamnings Atlantshafsbandalagsins. Hlutfallslega lítil hækkun verður á sameiginlegum kostnaði Atlantshafsbandalagsins, t.d. vegna rekstrar höfuðstöðva og sérstakra verkefna. Á hinn bóginn þurfa ríkin þrjú að auka útgjöld til varnarmála til að geta tekist á hendur þær skyldur sem fylgja aðildinni. Um þessar mundir vinnur alþjóðastarfslið höfuðstöðva bandalagsins að heildarúttekt á áætluðum kostnaði vegna fjölgunar aðildarríkja og er gert ráð fyrir að skýrsla um þetta efni verði lögð fyrir fund utanríkisráðherra bandalagsins í desember nk.
Fyrirhuguð stækkun og sívaxandi þátttaka samstarfsríkja í starfsemi Atlantshafs-bandalagsins hefur þegar aukið verulega starfsálag fastanefndanna og alþjóða-starfsliðsins. Auk þess er ljóst að stækka verður núverandi höfuðstöðvar eða byggja nýtt húsnæði. Í þessu skyni hefur alþjóðastarfsliðinu verið falið að gera úttekt á þeim valkostum sem bandalagið hefur í húsnæðismálum og áætla kostnað. Gera má ráð fyrir að ákvörðun um framkvæmdir verði tekin áður en langt um líður.
Samstarf Atlantshafsbandalagsins og Rússlands
Frá því í lok kalda stríðsins hafa samskipti Rússlands og Atlantshafsbandalagsins farið vaxandi. Fyrst var aðallega um að ræða óformleg tvíhliða samskipti ásamt samstarfi innan Friðarsamstarfsins og Norður-Atlantshafssamvinnuráðsins (NACC). Auk þess tóku Rússar þátt í friðargæslu bandalagsins í Bosníu frá upphafi. Í ljósi mikilvægis Rússlands innan öryggisfyrirkomulags Evrópu var rökrétt framhald þessarar þróunar formfast tvíhliða samráð og samstarf þessara tveggja aðila. Var það gert með undirritun stofnsamþykktar um samvinnu Atlantshafsbandalagsins og Rússlands í París þann 27. maí 1997.
Samþykktin fól m.a. í sér stofnun Samstarfsráðs Atlantshafsbandalagsins og Rússlands (PJC). Ráðið kom saman til skipulagsfunda stuttu síðar og nú í haust var haldinn í New York fyrsti fundur utanríkisráðherra aðildarríkja ráðsins. Þar var skipst á skoðunum um framgang friðaraðgerðanna í Bosníu-Hersegóvínu og um framtíðar-samstarf bandalagsins og Rússlands á sviði friðargæslu. Þá var lögð áhersla á framkvæmd ákvæða stofnsamþykktarinnar og hvernig hún markaði þáttaskil í samskiptum bandalagsins og Rússlands.
Ráðherrarnir samþykktu starfsáætlun PJC til ársloka. Starfsáætlunin er þríþætt og tekur til uppbyggingar stofnana PJC, samráðs um tiltekna málaflokka og hagnýts samstarfs. Hvað varðar stofnanabindingu má t.d. nefna að gert er ráð fyrir að rússnesk stjórnvöld tilnefni hernaðarlegan tengilið við höfuðstöðvar bandalagsins, að upplýsingaskipti á hermálasviðinu verði reglubundin og að opnuð verði upplýsingamiðstöð bandalagsins í Moskvu. PJC taki aðallega til öryggismála, afvopnunarmála og friðargæslumála. Hagnýta samstarfið verður m.a. á sviði almannavarna, vísinda og umhverfismála, auk þess sem veitt verður aðstoð til aðlögunar vegna samdráttar í varnarviðbúnaði, t.d. endurmenntun liðsforingja sem látið hafa af störfum.
Efling PfP og stofnun EAPC
Eins og fyrr var vikið að hefur Atlantshafsbandalagið allt frá lokum kalda stríðsins leitast við að koma á skipulegu samráði við fyrrverandi Varsjárbandalagsríki og lýðveldi Sovétríkjanna gömlu. Í kjölfar stofnunar NACC árið 1991 var efnt til nánari samvinnu milli bandalagsins og hvers og eins hinna nýju samstarfsríkja með Friðarsamstarfinu (PfP), sem hleypt var af stokkunum á leiðtogafundi bandalagsins árið 1994. Með Friðarsamstarfinu varð samvinna á sviði hermála, með reglulegum heræfingum og sameiginlegri þjálfun, fyrirferðarmesti hluti samstarfsins.
Sameiginleg friðargæsla undir stjórn Atlantshafsbandalagsins, með þátttöku samstarfsríkjanna, í friðargæslu í Bosníu-Hersegóvínu sýndi fram á að samstarf af þessu tagi er bæði trúverðugur og raunhæfur kostur í nýskipan öryggismála í Evrópu. Ljóst er að sú sameiginlega þjálfun sem fór fram innan Friðarsamstarfsins og sú gagnvirkni, sem náðst hafði fram í kjölfarið, átti stærstan þátt í því hversu vel tókst til.
Síðastliðið vor var komið á nýju fyrirkomulagi samvinnunnar við samstarfsríkin með því að veita þeim aukinn hlut í samstarfinu og skipulagningu þess. Þá var Evró-Atlantshafssamstarfsráðið (EAPC) sett á laggirnar, sem umgjörð um eflt pólitískt samráð.
Í stuttu máli má segja að Evró-Atlantshafssamstarfsráðið sé umgjörð um eflt Friðarsamstarf. Innan þess eiga öll aðildarríkin 44 jafna möguleika til umræðu og skoðanaskipta. Að auki er fyrir hendi sá möguleiki að aðildarríki Atlantshafs-bandalagsins fundi með samstarfsríkjunum innan EAPC í smærri hópum eða með hverju samstarfsríki fyrir sig. Ráðið fundar reglulega í Brussel og ráðherrar ríkjanna hittast tvisvar á ári í tengslum við reglulega ráðherrafundi bandalagsins.
Eflt Friðarsamstarf er lykilþáttur innan EAPC. Í því felst m.a. að gert er ráð fyrir aukinni áherslu á gagnvirkni milli herja bandalagsríkjanna og samstarfsríkjanna. Þá er gert ráð fyrir auknum aðgangi samstarfsríkjanna að þeim þáttum starfsemi bandalagsins sem ekki snúa beint að vörnum aðildarríkjanna. Þannig er gert ráð fyrir að samstarfsríkin geti tekið þátt í friðargæslu og öðru friðarstarfi á vegum bandalagsins. Liðsforingjar frá samstarfsríkjunum eiga þess kost að starfa hjá herstjórnum bandalagsins og geta tekið þátt í gerð áætlana vegna annarra aðgerða en þeirra sem snúa beint að vörnum bandalagsríkjanna, s.s. aðgerða við að koma á friði og friðargæslu. Til marks um þá áherslu, sem samstarfsríkin leggja á þetta aukna samstarf, er að mörg þeirra eru nú að ákveða að hafa sérstakar fastanefndir gagnvart Atlantshafsbandalaginu í Brussel. Sem dæmi má nefna að Finnland gerir ráð fyrir að verða með u.þ.b. 20 manna fastanefnd.
Þróun mála í Bosníu
Í lok síðasta árs var dregið saman í viðbúnaði bandalagsins í Bosníu-Hersegóvínu um 30 þúsund hermenn og stöðugleikasveitir (SFOR) tóku við af friðaraðgerða-heraflanum (IFOR). Fámennari sveitum hefur tekist með ágætum að tryggja öryggi í landinu. Nú eru um 36 þúsund hermenn á vegum SFOR í Bosníu.
Allt frá undirritun Dayton-friðarsamkomulagsins síðla árs 1995 hefur verið linnulaus þrautaganga að fá deiluaðila til að standa við skuldbindingar sínar. Frá upphafi gekk vel að framfylgja ákvæðum samkomulagsins um hernaðarlega þætti, enda var herlið IFOR, meira en 60 þúsundir manna, ekki árennilegt. Erfiðara hefur hins vegar verið að sjá um hina borgaralegu þætti sem fylgja skyldu í kjölfar friðarsamninganna og lítill sem enginn árangur hefur náðst í að opna aðskilnaðarlínuna og mynda þannig forsendur fyrir raunverulegu samstarfi ólíkra þjóðernishópa milli afmarkaðra yfirráðasvæða.
SFOR leggur aðaláherslu á að fylgja eftir ákvörðunum utanríkisráðherrafundar samráðshóps Bandaríkjanna, Bretlands, Frakklands, Rússlands og Þýskalands frá því í vor. Þar var ákveðið að taka harðar á öllum brotum deiluaðila á skuldbindingum þeirra skv. Dayton-friðarsamkomulaginu. Í samræmi við það hefur SFOR beitt valdi til að stöðva öfgaáróður af hálfu stjórnvalda Bosníu-Serba í Pale, sem var ætlað að egna óbreytta borgara til að beita ofbeldi gegn SFOR og fulltrúum alþjóðastofnana. Þá hefur SFOR verið á varðbergi gagnvart meintum stríðsglæpamönnum með það fyrir augum að taka þá höndum og framselja til alþjóðastríðsglæpadómstólsins í Haag. Þá hefur reynt mjög á SFOR að hafa eftirlit með því að deiluaðilar haldi ákvæði Dayton-friðarsamkomulagsins um takmarkanir á vopnaburði hers og lögreglu.
Rétt er að geta þess að SFOR hefur gegnt lykilhlutverki í að aðstoða Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu (ÖSE) við undirbúning og framkvæmd kosninga í Bosníu-Hersegóvínu. Jafnframt hefur SFOR aðstoðað alþjóðalögregluliðið, alþjóðastríðs-glæpadómstólinn, Flóttamannastofnun SÞ og aðrar alþjóðastofnanir sem taka þátt í framkvæmd hins borgaralega hluta Dayton-friðarsamkomulagsins. Mjög náið samráð er milli fulltrúa þessara stofnana og SFOR, auk þess sem forráðamönnum alþjóðastofnananna hefur margoft verið boðið til fundar með Norður-Atlantshafsráðinu í Brussel, til að ræða einstaka þætti friðargæslunnar.
Vísindasamstarf NATO
Á vettvangi NATO fer fram víðtækt vísindasamstarf, bæði innan bandalagsins og Friðarsamstarfsins. Frá árinu 1992 hafa Geislavarnir ríkisins tekið þátt í umfangsmiklu verkefni á vegum bandalagsins fyrir hönd utanríkisráðuneytisins. Í verkefninu er fjallað um mengun sem berst langa vegu, frá starfsemi og búnaði er tengist landvörnum. Í fyrri hluta verkefnisins, sem lauk árið 1995, var meðal annars lögð áhersla á að safna upplýsingum um og meta hættu vegna förgunar geislavirks úrgangs í Barents- og Karahaf svo og mat á hættu á geislaleka frá kjarnorkukafbátnum Komsomolets er fórst við Bjarnarey 7. apríl 1989. Í síðari hluta verkefnisins, sem nú er að ljúka, hefur meðal annars verið lögð áhersla á að meta hvernig geislavirk efni berast með vatnsföllum til sjávar. Í því sambandi beinist athyglin sérstaklega að rússnesku ánum Ob, Yenisey og Lena vegna kjarnorkuiðnaðar Rússa í Síberíu. Fulltrúi Geislavarna ritstýrir þessum hluta lokaskýrslu verkefnisins.
Vestur-Evrópusambandið
Tillögur um að sameina VES og Evrópusambandið (ESB) náðu ekki fram að ganga á ríkjaráðstefnu ESB í Amsterdam og bíður frekari umræða um það mál næstu ríkjaráðstefnu sambandsins. Stofnanaleg samskipti VES og ESB verða hins vegar áfram treyst á sjálfstæðum grundvelli. Í júlí sl. var efnt til sérstaks ráðherrafundar VES í Brussel þar sem samþykkt var yfirlýsing um samstarf VES og ESB á grundvelli samþykkta ríkjaráðstefnunnar í Amsterdam. Verður yfirlýsing þessi hluti af fylgiskjölum með niðurstaðum ríkjaráðstefnunnar. Er hér sami háttur hafður á og í kjölfar ríkjaráðstefnu ESB í Maastricht árið 1993.
Tengsl VES við Atlantshafsbandalagið hafa styrkst á árinu. Á leiðtogafundi bandalagsins í Madríd í júlí 1997 var áréttað að efla samstarfið við VES. Fyrir liggur grundvallarsamkomulag um að VES geti fengið aðgang að tækjabúnaði og herstjórnarskipulagi Atlantshafsbandalagsins í friðargæslu- og mannúðarverkefnum undir evrópskri yfirstjórn. Slíkar aðgerðir undir stjórn VES koma helst til greina þegar svo háttar að hagsmunir Evrópuríkja eru í húfi án þess að eðlilegt þyki að bandalagið eigi sem slíkt beina aðild að aðgerðinni. Er nú unnið að nánara skipulagi þessarar samvinnu. M.a. er fyrirhugað að evrópskur næstráðandi yfirhershöfðingja Atlantshafs-bandalagsins í Evrópu geti jafnframt haft með höndum yfirherstjórn aðgerða VES, undir pólitískri yfirstjórn fastaráðs VES.
Í apríl sl. var endanlega gengið frá samkomulagi í VES um að öll aukaaðildarríki og áheyrnaraðildarríki eigi fullan aðgang að allri umfjöllun um slíkar aðgerðir, þegar frá upphafi máls. Þetta er nauðsynlegt til að tryggja að þau ríki, sem ekki eru fullgildir aðilar að VES, en eru aðilar að Atlantshafsbandalaginu, þ.e. Ísland, Noregur og Tyrkland, geti tekið fullan þátt í ákvarðanatöku um slík verkefni og haft áhrif á hvernig búnaði og herliði bandalagsins er beitt á vegum VES.
Náið samstarf VES og Atlantshafsbandalagsins er mjög mikilvægt til að tryggja samnýtingu herja og alls skipulagsstarfs. Þannig er komið í veg fyrir tvíverknað og óþarfa sóun því samfara. Jafnframt fæst betri trygging fyrir því að styrking Evrópustoðar bandalagsins eigi sér stað innan Atlantshafsbandalagsins og treysti þannig innviði þess.
Hlutverk VES, sem tengiliðar milli Atlantshafsbandalagsins og ESB, hefur styrkst, auk þess sem innviðir VES hafa verið efldir. Voru þetta meginviðfangsefni utanríkisráðherrafunda VES í Ostende í Belgíu í nóvember 1996 og í París í maí 1997. Á ráðherrafundinum í París var samþykkt fimm ára áætlun um sameiginlegar heræfingar VES. Einnig var ákveðið að stofna hermálanefnd sem verði ráðgefandi fyrir fastaráð VES. Gert er ráð fyrir að starfsreglur fyrir hermálanefndina verði lagðar fyrir næsta ráðherrafund VES sem haldinn verður í Erfurt í Þýskalandi í nóvember 1997.
Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu (ÖSE)
Á undanförnum áratugum hefur ÖSE (og áður RÖSE) starfað ötullega að mannréttindamálum og skipan öryggismála Evrópu. ÖSE er eina altæka öryggisstofnun Evrópu og er starfsvið stofnunarinnar afar viðamikið. Innan vébanda ÖSE er unnið að mörgum öryggistengdum þáttum alþjóðamála, þ.m.t. afvopnunarmálum, fyrirbyggjandi aðgerðum, aðgerðum til að efla traust og öryggi, mannréttindarmálum, kosningaeftirliti og efnahagslegu öryggi.
ÖSE er svæðisstofnun samkvæmt skilgreiningu VII. kafla Stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna og sem slík getur hún tekið að sér verkefni í umboði þeirra. Stofnunin gegnir veigamiklu hlutverki þegar kemur að viðvörunum, fyrirbyggjandi aðgerðum og áhættustjórnun til varnar eða lausnar átaka á því svæði sem hún tekur til. Ábyrgð og mikilvægi ÖSE hefur komið hvað berlegast í ljós í Bosníu þar sem stofnunin hefur haft það vandasama og erfiða hlutverk að hafa eftirlit með kosningaferli, mannréttinda-málum og stutt við og jafnvel komið á viðræðum milli fyrrverandi stríðandi fylkinga um þætti er tengjast framkvæmd friðarsamninganna.
Veigamestu viðfangsefni ÖSE á þessu ári hafa verið Bosnía-Hersegóvína og Albanía. Með aðstoð alþjóðlegs herliðs hefur í báðum löndunum tekist að stilla til friðar og efna til almennra þingkosninga. Einnig hefur ÖSE tilnefnt fulltrúa eða sendinefndir í ýmsu formi til að aðstoða við lausn deilumála á fjölmörgum öðrum stöðum um austanverða álfuna hvort heldur er í Júgóslavíu eða Sovétríkjunum fyrrverandi. Starfa slíkir fulltrúar á vegum ÖSE nú að málamiðlun í Króatíu, Serbíu, Kosovo/Sandjak/Vojvodinu, Skopje/Makadoníu, Eistlandi, Lettlandi, Hvíta Rússlandi, Moldóvu, Úkraínu, Georgíu, Tsjetsjníu, Nagorno-Karabakh, Úzbekistan og Tadjikistan. Kjörinn formaður ÖSE á árinu 1997 er utanríkisráðherra Danmerkur. Pólverjar taka við formennskunni næsta ár, en Norðmenn munu gegna formennsku árið 1999. Norðurlöndin, að Íslandi undanskildu, hafa lagt sérstaka rækt við starfsemi ÖSE.
Þegar litið er á heildarfyrirsvar Íslands erlendis, einkanlega hjá alþjóðlegum stofnunum, stingur hinn auði stóll Íslands hjá Öryggis- og samvinnustofnuninni (ÖSE) í Vínarborg mjög í augun. Mikilvægt er að koma fyrirsvari Íslands hjá ÖSE í sómasamlegt horf í ljósi vaxandi vægis stofnunarinnar í öryggisfyrirkomulagi Evrópu, en Ísland hefur nú minna fyrirsvar hjá ÖSE en smæstu ríki álfunnar. Nú er svo komið að aðildarríkin eru orðin 55, auk 7 samstarfsríkja. Af þessum ríkjum eru það einungis Andorra og Ísland sem hafa enga fasta viðveru í Vín. Endurreisn fyrirsvars Íslands hjá ÖSE hefur verið yfirlýst stefna af hálfu utanríkisráðuneytisins undanfarin tvö ár, en ekki hefur orðið af framkvæmd við afgreiðslu fjárlaga.
Samningurinn um hefðbundinn herafla í Evrópu (CFE)
Samningurinn um hefðbundinn herafla í Evrópu er einn mikilvægasti afvopnunarsamningur sem gerður hefur verið. Hann var undirritaður 19. nóvember 1990 af þáverandi aðildarríkjum Atlantshafsbandalagsins (16) og Varsjár-bandalagsins (6) og er eini fjölþjóðlegi afvopnunarsamningurinn fram til þessa, sem leitt hefur til raunverulegs niðurskurðar vopnabúnaðar, skriðdreka, orrustubrynvagna, stórskotaliðsvopna, árásarþyrla og orrustuflugvéla. Með samningnum var stefnt að jöfnuði milli bandalaganna tveggja á samningssvæðinu, Evrópu allri, allt austur til Úralfjalla. Við sameiningu Þýskalands, aðskilnað Tékka og Slóvaka og upplausn bæði Varsjárbandalagsins og Sovétríkjanna hefur aðildarríkjum samningsins fjölgað úr 22 í 30, þar sem Rússland, Hvíta Rússland, Úkraína, Moldóva, Georgía, Armenía, Azerbaidjan og Kazakstan tóku við og gengust undir skuldbindingar Sovétríkjanna.
Allt þetta ár hafa staðið samningaviðræður í Vínarborg í samráðsnefnd (JCG) aðildarríkjanna þrjátíu um aðlögun samningsins að gjörbreyttum aðstæðum í álfunni síðustu sjö árin. Stefnt er að því að ljúka þeim fyrir mitt næsta ár.
Evrópuráðið
Hlutverk Evrópuráðsins hefur vaxið að mikilvægi eftir lok kalda stríðsins en hornsteinninn í starfsemi þess er efling og varðveisla mannréttinda ásamt styrkingu lýðræðisþróunar í aðildarríkjunum. Ríki Evrópuráðsins hafa á undanförnum árum lagt aukna áherslu á þátttöku í starfsemi þess og er starf ráðsins einkar mikilvægt nú vegna aðlögunar ríkja í Mið- og Austur-Evrópu að vestrænum samfélags- og stjórnarháttum sem grundvallast á lýðræði og virðingu fyrir mannréttindum.
Íslensk stjórnvöld hafa fylgst vel með þessari þróun mála og leggja því enn frekar áherslu á virka þátttöku í starfsemi Evrópuráðsins. Af þessum sökum og í ljósi þess að eftir rösklega eitt og hálft ár fellur það í fyrsta sinn í hlut Íslands að fara með formennsku í ráðherranefnd Evrópuráðsins, var ákveðið að efla fyrirsvar Íslands á vettvangi ráðsins. Í sumar tók til starfa fastanefnd Íslands hjá Evrópuráðinu undir stjórn sendiherra með búsetu á staðnum.
Nýafstaðinn fundur leiðtoga Evrópuráðsríkjanna samþykkti sérstaka yfirlýsingu ásamt aðgerðaáætlun sem tekur mið af breyttu hlutverki Evrópuráðsins. Aðgerðaáætlunin nær til fimm meginþátta en þeir eru lýðræði og mannréttindi, félagsmál í víðu samhengi, öryggi borgara, lýðræðisleg gildi og margbreytilegur menningararfur og loks breytingar á starfsemi og vinnuáætlun Evrópuráðsins sem meðal annars fela í sér nýtt skipulag varðandi eftirlit með skuldbindingum aðildarríkja.
Merkast nýmæla undir fyrsta meginþættinum er vafalítið ný skipan mannréttinda-dómstóls Evrópu sem tekur til starfa 1. nóvember á næsta ári. Í tengslum við það er ráðgert að stofna embætti sérstaks umboðsmanns mannréttinda. Íslensk stjórnvöld styðja heilshugar þessi framfaraskref og leggja áherslu á skilvirkara eftirlitshlutverk Evrópuráðsins á sviði mannréttinda. Mikilvægt er að stækkun ráðsins leiði ekki til lakari mælikvarða á þessu sviði þar sem virðing fyrir mannréttindum er órjúfanlegur hluti af tryggingu öryggis og jafnvægis í Evrópu.
Varnarsamstarfið
Ísland hefur í tæplega fimm áratugi byggt varnir sínar og öryggi á tveimur stoðum, aðildinni að Atlantshafsbandalaginu (1949) og tvíhliða varnarsamningi við Bandaríkin (1951), sem er grundvallaður á Norður-Atlantshafssamningnum, stofnsamningi Atlantshafsbandalagsins. Lok kalda stríðsins og stóraukið samráð ríkja, sem áður voru andstæðingar, hafa skapað grunninn að nýskipan öryggismála í Evrópu sem byggir á samstarfi og samráði. Þessi þróun hefur styrkt öryggi Íslands sem annarra ríkja í þessum heimshluta. Að Íslandi beinist engin bein hernaðarleg ógn í dag. Engu að síður eru margir óvissuþættir hvað varðar þróun öryggismála í Evrópu, sem fyrst og fremst má rekja til þess að enn er talsvert í land hvað varðar þróun lýðræðis, félags- og efnahagsmála og hermála víða í álfunni. Staðbundin átök eiga sér enn stað í Evrópu og forsendur frekari átaka eru því miður enn fyrir hendi. Þá hafa nýjar hættur orðið áberandi á undanförnum árum og ber þar hæst alþjóðlega glæpastarfsemi og hættuna á útbreiðslu hvers kyns ógnarvopna.
Í grundvallaratriðum hafa ekki skapast þær aðstæður í öryggismálum að ástæða sé til að breyta fyrirkomulagi varnarmála landsins. Varnarsamningurinn og aðildin að Atlantshafsbandalaginu, hornsteini öryggis og stöðugleika í Evrópu, verða áfram meginstoðirnar í vörnum Íslands. Þar eru meginmarkmið þau sömu og verið hefur:
· Að tryggja sjálfstæði og fullveldi íslenska lýðveldisins í lofti, á láði og legi samkvæmt stjórnarskrá landsins.
· Að tryggja að siglinga- og samgönguleiðir til og frá landinu séu ávallt opnar og greiðar.
· Að tryggja varnir landsins gegn hugsanlegum ógnunum eða árásum með áframhaldandi aðild að Atlantshafsbandalaginu og tvíhliða varnarsamningi við Bandaríkin, sem stuðla að varðveislu sameiginlegra öryggishagsmuna bandalagsþjóðanna og bættum samskiptum þjóða í millum.
· Að tryggja að æðstu stjórn ríkisins, stjórnkerfi og stofnunum verði gert kleift að starfa eðlilega á hættu- og ófriðartímum.
Örar breytingar í hinu alþjóðlega umhverfi kalla hins vegar á sífellda skoðun á varnarþörfum landsins. Ekki er því að neita að stöðugur þrýstingur er af hálfu Bandaríkjanna á sparnað og hagkvæmni í rekstri varnarstöðvarinnar. Einnig hefur niðurskurður í herafla Bandaríkjanna samfara auknu álagi vegna fjölgunar átaka víða um heim, sérstaklega í Bosníu-Hersegóvínu, leitt til þess að heraflaþörf er gífurleg og það jafnvel í þá veru að yfirstjórn hersins hefur beint athygli að tækjabúnaði í varnarstöðinni í því samhengi. Á undanförnum árum hefur af þessum ástæðum átt sér stað veruleg aðlögun á starfsemi varnarliðsins á Íslandi. Fyrsta skrefið í þessa átt var tekið með sérstakri bókun við varnarsamninginn í ársbyrjun 1994. Þessi bókun var síðan endurskoðuð og ný bókun gerð 9. apríl 1996. Í þeirri bókun var mikilvægi varnarsamningsins áréttað og staðfestur sá varnarviðbúnaður sem nú er til staðar í varnarstöðinni. Gildistími bókunarinnar er til 2001.
Varnarsamningurinn og bókunin eru lifandi samningar. Það er því afar mikilvægt þegar nær dregur aldamótum að Ísland taki sjálfstæða afstöðu til þess hver varnarþörf þess skuli vera til lengri tíma litið. Á sama tíma er Atlantshafsbandalagið að taka miklum breytingum bæði vegna stækkunarinnar og innri aðlögunar starfseminnar í ljósi nýrra aðstæðna. Tvær meginforsendur slíks mats hljóta því að vera trúverðugar varnir landsins og framlag þeirra til stöðugleika og meira öryggis fyrir Evrópu alla. Það er skylda hvers ríkis í Evrópu að leggja sitt af mörkum til þess að festa í sessi nýtt fyrirkomulag öryggismála álfunnar og þar með efla öryggi og stöðugleika í þessum heimshluta.
Atlantshafsbandalagið og varnir Íslands
Af hnattlegu landsins leiðir að Ísland hefur verið og er enn mikilvægur hlekkur í varnarstefnu Atlantshafsbandalagsins. Sú aðstaða, sem Ísland lætur bandalaginu í té, er framlag landsins til sameiginlegra varna þess. Það er mikilvægt til að tryggja öruggar flutningaleiðir yfir Atlantshafið og gegnir Keflavíkurstöðin enn lykilhlutverki í hugsanlegum liðs- og birgðaflutningum yfir hafið. Ísland gegnir enn mikilvægu hlutverki í öllu eftirliti með hernaðarlegri umferð á Norður-Atlantshafi. Hvergi í heiminum er að finna jafnmikið af vígbúnaði og á Kólaskaga og norðurfloti Rússlands er öflugasti floti í þessum heimshluta. Það er og mikilvægt að allir kjarnavopna-kafbátar Rússlands eru nú í herstöðvum á Kólaskaga. Það hlýtur því að vera okkur afar mikilvægt að samvinna Atlantshafsbandalagsins og Rússlands á hernaðarsviðinu taki sem hröðustum framförum. Á sama hátt hljótum við að leggja mikla áherslu á að Rússland fullnægi sem fyrst ákvæðum START II samningsins um niðurskurð kjarna-vopna þannig að Bandaríkin og Rússland geti sem fyrst hafist handa við að semja um frekari niðurskurð þessara vopna, svonefndan START III samning. Þetta eru afar mikilvægir samningar, sérstaklega í ljósi þeirrar umhverfisváar, sem stafar af þessum vígbúnaði á svæðunum norður af Íslandi.
Samfara stækkun Atlantshafsbandalagsins hefur mikil áhersla verið lögð á svonefnda innri aðlögun þess og eru nú horfur á að takist að ljúka henni á varnarmála-ráðherrafundi bandalagsins í desember. Þessi aðlögun er í stórum dráttum þríþætt, í fyrsta lagi aðlögun herstjórnarkerfisins, í öðru lagi framkvæmd sveigjanlegs herstjórnarkerfis (CJTF) og í þriðja lagi uppbygging Evrópskrar öryggis- og varnarstoðar (ESDI) innan NATO.
Aðlögun herstjórnarkerfisins hefur einkum miðað að því að einfalda skipulagið í ljósi breytinganna á öryggisumhverfi Evrópu frá lokum kalda stríðsins. Er um að ræða fækkun stjórnstöðva og endurskipulagningu með það að markmiði að ná fram betri nýtingu og sparnaði án þess þó að það bitni á skilvirkni og gæðum varna. Búið er að leysa þá þætti er lúta að Keflavíkurstöðinni innan herstjórnarkerfisins, en nokkur mál eru óleyst er varða skipulag þess á meginlandinu, t.d. hvað varðar Spán og Portúgal og viðkvæm deilumál Bandaríkjanna og Frakklands varðandi æðstu yfirstjórn suðursvæðisins (sbr. að neðan).
Sveigjanlegt herstjórnarkerfi er að meginhluta breyting á skipulagi þannig að nýta megi búnað og mannafla bandalagsins til annarra verkefna en beinna varna, svo sem friðargæslu, aðgerða utan bandalagsins og fleira. Hefur undirbúningur gengið mjög vel og sú reynsla, sem bandalagið hefur aflað með friðaraðgerðum í Bosníu, verið ómetanleg.
Uppbyggingu Evrópustoðarinnar innan NATO hefur einnig miðað vel. Tekist hefur að leysa velflest þau mál er varða nýtingu búnaðar NATO í aðgerðum sem Evrópuríki munu leiða undir formerkjum Vestur-Evrópusambandsins. Þegar hefur verið ákveðið að setja á stofn embætti DSACEUR DSACEUR – Deputy Supreme Allied Commander Europe, ísl. þýð. Aðstoðaryfirmaður sameiginlegs herafla NATO í Evrópu. sem mun þá leiða þær aðgerðir sem verða undir forræði VES og nýta búnað NATO. Verður það Evrópumaður, en SACEUR SACEUR – Supreme Allied Commander Europe, ísl. þýð. Yfirmaður sameiginlegs herafla NATO í Evrópu.
mun áfram verða Bandaríkjamaður. Enn eru þó ýmis stórmál óleyst og ber þar einkum að geta um fyrrnefndar deilur Frakka og Bandaríkjamanna um yfirstjórn suðurhluta herstjórnarsvæðisins, en Frakkar hafa kveðið mjög fast á um að yfirmaður þar verði evrópskur, en hingað til hafa Bandaríkjamenn haft þar yfirstjórn, enda fellur Miðjarðarhafsfloti Bandaríkjamanna undir þá stjórn. Bandaríkjamenn hafa eindregið lagst gegn þessum hugmyndum Frakka og hefur Ísland stutt Bandaríkin. Ljóst er nú að Frakkland mun ekki láta sverfa til stáls í þessu máli, en hins vegar leiðir það til frestunar á endurinngöngu Frakklands í herstjórnarkerfi bandalagsins.
Vegna hinna öru breytinga hefur Varnarmálaskrifstofa utanríkisráðuneytisins í samvinnu við fastanefnd Íslands hjá NATO fylgst náið með þróun varnarmálasamstarfsins innan Atlantshafsbandalagsins. Við stækkun bandalagsins í austur er afar mikilvægt að tryggt verði að ekki myndist eyður í hið sameiginlega varnarkerfi bandalagsins. Því hefur verið lögð áhersla á að sækja reglubundna varnarmálaráðherrafundi og herráðsforingjafundi bandalagsins. Það er mikilvægt fyrir Ísland að sýna ábyrga afstöðu þegar kemur að ákvarðanatöku um varnarstefnu bandalagsins, herfræðilega framkvæmd hennar og þá þætti er tengjast þátttöku í Friðarsamstarfinu.
Innan Friðarsamstarfsins hefur Ísland leitast við að leggja sitt af mörkum. Boð utanríkisráðherra um að halda almannavarnaæfinguna Samvörð 97 markaði að þessu leyti þáttaskil í starfi Íslands innan bandalagsins. Meginmarkmið Samvarðar 97 var samvinna borgaralegra stofnana og herja, en bandalagið hefur lagt á það áherslu að miðla af reynslu sinni af slíkri samvinnu til samstarfsríkjanna.
Samvörður 97
Með Samverði 97 voru æfð viðbrögð við öflugum jarðskjálfta á suðvesturhorni landsins. Miðað var við að stjórnkerfi landsins væri starfhæft en sökum umfangs afleiðinga skjálftans væri kallað til fjölþjóðlegt hjálparlið undir merkjum Friðarsamstarfsins sem kæmi til aðstoðar íslenskum almannavarnayfirvöldum við björgunarstörf. Þannig var lögð megináhersla á samhæfingu starfsemi innlendra og erlendra hjálparsveita svo og samhæfingu stjórnkerfis Friðarsamstarfsins og Almannavarna ríkisins. Þátttakendur í æfingunni voru ríflega 1500 manns frá 18 löndum, þar af tæplega 1000 íslenskir björgunar- og hjálparsveitarmenn. Flestir erlendu þátttakendurnir komu frá samstarfsríkjum í Austur-Evrópu. Sérstaklega var öflug þátttaka Eystrasaltsríkjanna athyglisverð. Æfingin markaði tímamót að því leyti að nú tóku Rússar þátt í friðarsamstarfsæfingu í fyrsta sinn og var þátttaka þeirra með sérstaklega glæsilegum hætti.
Skipulag og undirbúningur æfingarinnar var í höndum Almannavarna ríkisins í samvinnu við utanríkisráðuneytið og Atlantshafsbandalagið. Framkvæmdastjóri Almannavarna ríkisins, Sólveig Þorvaldsdóttir, var stjórnandi æfingarinnar og markaði þáttaskil í stuttri en þróttmikilli sögu Friðarsamstarfsins með því að vera fyrsti óbreytti borgarinn til að stjórna æfingu á vegum þess.
Eitthvert mikilvægasta framlagið til æfingarinnar kom frá íslenskum hjálpar- og björgunarsveitarmönnum sem lyftu grettistaki með ómældu og óeigingjörnu sjálfboðaliðsstarfi við undirbúning verkefna æfingarinnar, eftirliti með framkvæmd hennar og allri annarri þátttöku sinni í æfingunni sjálfri. Óhætt er að segja að þetta hafi vakið sérstaka athygli erlendu samstarfsaðilanna og eiga allir hlutaðeigandi miklar þakkir skildar fyrir framlag sitt.
Í heild verður að telja að æfing þessi hafi tekist mjög vel. Björgunarfólki frá Friðarsamstarfslöndunum gafst gott tækifæri til að kynnast starfsháttum og tækjum hvert annars og æfingin gaf dýrmæta reynslu af samstarfi og samhæfingu þessara aðila að verkefnum á ögurstundu. Það er mat yfirstjórnar Atlantshafsbandalagsins að æfingin hafi verið afar þýðingarmikið framlag Íslands til Friðarsamstarfsins og þar með til friðarferlisins í Evrópu. Þegar hefur verið lýst yfir gagnkvæmum vilja til að koma á reglulegri þátttöku Íslands í æfingum á vegum Friðarsamstarfsins og er af hálfu utanríkisráðherra horft til þess að halda megi æfingu af líkum toga aftur innan nokkurra ára og jafnvel reglulega upp frá því.
Vinnuráðstefna um lýðræðislega stjórnun varnarmála
Með vísun í Friðarsamstarfið tók utanríkisráðuneytið þátt í því í samvinnu við virta alþjóðlega rannsóknarstofnun, Institute for East-West Studies að skipuleggja hér á landi í septemberbyrjun vinnuráðstefnu fyrir háttsetta borgaralega embættismenn frá ríkjum Mið- og Austur-Evrópu um fyrirkomulag varnarmála og lýðræðislega stjórnun herja í lýðræðisríkjum. Þátttakendur voru ráðuneytisstjórar og háttsettir embættismenn frá varnarmálaráðuneytum Eistlands, Lettlands, Litháen, Póllands, Rúmeníu, Tékklands, Ungverjalands og Úkraínu. Fyrirlesarar voru embættismenn og fræðimenn frá Bretlandi, Bandaríkjunum, Sviss, Svíþjóð, Atlantshafsbandalaginu, VES og Íslandi. Ráðstefnuna, sem haldin var í Hveragerði, sóttu alls 35 manns og þótti hún takast afar vel. Ráðstefna sem þessi er frekari árétting á möguleikum Íslands til að leggja sitt af mörkum til þeirrar jákvæðu öryggismálaþróunar, sem nú á sér stað í Evrópu.
Norrænt varnarmálasamstarf
Norrænt varnarmálasamstarf hefur farið vaxandi að undanförnu. Varnarmálaráðherrar Norðurlanda funda nú tvisvar á ári. Þá er einnig haldinn fundur með varnarmálaráðherrum Eystrasaltsríkjanna og varnarmálaráðherra Rússlands. Ísland hefur sótt þessa fundi sem áheyrnaraðili. Það er ljóst að þessi norræni samstarfs-vettvangur mun eflast enda eru samskipti Norðurlanda á sviði varnarmála orðin veruleg með þátttöku þeirra allra í Evró-Atlantshafssamstarfsráðinu, Friðarsamstarfinu og innan Vestur-Evrópusambandsins. Sérstaklega er þetta samstarf í sókn á sviði friðargæslu og ákváðu ráðherrarnir á fundi sínum á Grænlandi sl. vor að auka samstarfið á þessu sviði. Má þar nefna norrænu-pólsku friðargæslusveitina í Bosníu-Hersegóvínu og samstarf um alþjóðlega friðargæslu (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support – NORDCAPS), en það felst í samnorrænu átaki á þessu sviði þar sem markmiðið er að koma á fót sérstakri friðargæslusveit Norðurlanda, og það jafnvel svonefndum hraðsveitum, sem Sameinuðu þjóðirnar hefðu aðgang að með fárra daga fyrirvara.
Varnarsamstarfið við Bandaríkin
Varnarmálaskrifstofa
Árið 1952 var skipuð sérstök nefnd, Varnarmálanefnd, til að fjalla um varnarsamninginn. Árið 1953 voru öll mál er snerta varnarsamninginn og framkvæmd hans færð til utanríkisráðherra og til þeirra verkefna stofnuð sérstök deild í ráðuneytinu, varnarmáladeild, sem starfaði þar til 1985 þegar deildin var gerð að skrifstofu innan ráðuneytisins, en nefndin hefur starfað áfram sem vettvangur til að færa formlega til bókar ýmis atriði varðandi varnarsamstarfið.
Meginverkefni varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins er framkvæmd varnar-samningsins frá 1951 og viðbætisins sbr. lög nr. 110/1951 svo og stjórnsýsla innan varnarsvæðanna sbr. lög nr. 106/1954 og auglýsingu nr. 96/1969. Skrifstofan sér um dagleg samskipti við yfirstjórn varnarliðsins, hefur milligöngu um og umsjón með samskiptum varnarliðsins og íslenskra aðila og fer með yfirstjórn ríkisstofnana að því leyti sem þær starfa innan varnarsvæðanna. Stjórnsýsla varnarmálaskrifstofu, tekur því til lögreglumála, dómsmála, tollamála, póst- og símamála, flugmála, málefna flugstöðvar, ratsjárstöðvamála, heilbrigðismála, umhverfismála og byggingarmála, félagsmála, málefna verktaka á varnarsvæðum og viðskiptaaðila varnarliðsins og til allra annarra þeirra mála er af dvöl varnarliðsins hér á landi leiða.
Grundvöllur framangreinds fyrirkomulags er að stór hluti þessarar stjórnsýslu felur í sér bein samskipti við stjórnvöld Bandaríkjanna í gegnum varnarliðið. Þessi samskipti eru því í eðli sínu milliríkjasamskipti og eiga samsvörun sína í samskiptum sendiráða við stjórnvöld móttökuríkja hvar sem er í heiminum. Nauðsynlegt er að stjórnvöld mæli einni röddu gagnvart erlendum ríkjum. Það breytir því þó ekki að ein lög gilda í landinu, innan sem utan varnarsvæðanna, og hefur utanríkisráðuneytið náið og gott samstarf við hlutaðeigandi fagráðuneyti um úrlausn einstakra mála innan varnarsvæðanna og tryggir þannig að stjórnsýsla þess innan varnarsvæða sé í samræmi við stjórnsýslu viðkomandi fagráðuneyta utan þeirra.
Auk þessara verkefna hefur skrifstofunni verið falin upplýsingaöflun um herfræðileg og hertæknileg málefni, þannig að hægt sé að leggja hlutlægt mat á hernaðarstöðu landsins, varnarþörfina og fyrirkomulag varnanna. Varnarmálaskrifstofa sinnir einnig samráði við önnur ríki um varnarmál. Á árinu voru haldnir samráðsfundir með Bandaríkjunum og Bretlandi og fyrirhugaðir eru fundir með Noregi og Danmörku á þessu sviði.
Framkvæmd varnarsamningsins og varnarliðið
Hinar stórtæku öryggispólitísku breytingar í Evrópu hafa leitt til þess að á sl. fimm árum hefur dregið verulega úr starfsemi varnarliðsins í varnarstöðinni. Hafa þessar breytingar verið grundvallaðar á sameiginlegu mati Íslands og Bandaríkjanna á nýjum og breyttum aðstæðum. Hefur þetta mat verið staðfest með samkomulagi ríkjanna um framkvæmd varnarsamningsins, fyrst með samkomulagi frá 4. janúar 1994 og síðan framhaldssamkomulagi, sem undirritað var 9. apríl 1996. Meginatriðin í samkomu-laginu frá 1996 eru þessi:
· ítrekaðar eru skuldbindingar beggja ríkjanna um varnir Íslands á grundvelli varnarsamningsins frá 1951 og aðildar að Atlantshafsbandalaginu, og staðfest er áframhaldandi vera varnarliðs Bandaríkjanna í varnarstöðinni. Áréttað er áframhaldandi náið samstarf í öryggis- og varnarmálum, bæði tvíhliða og innan Atlantshafsbandalagsins.
· Kveðið er á um að varnarviðbúnaður verði óbreyttur frá því sem ákveðið var í samkomulagi ríkjanna frá 1994. Í því felst m.a. að aldrei verða færri en fjórar orrustuþotur staðsettar á Íslandi. Rekstur þyrlubjörgunarsveitar varnarliðsins verður óbreyttur og mun hún veita sömu þjónustu og áður. Heræfingin Norður-Víkingur verður haldin á tveggja ára fresti með áherslu á að laga varnarsveitir og varnaráætlanir sem best að ríkjandi aðstæðum hér á landi.
· Áhersla er lögð á að áfram verði unnið að því að draga úr kostnaði vegna reksturs varnarstöðvarinnar og hefur verið sett á stofn sérstök nefnd embættismanna, sem vinnur að því verkefni.
· Staðfestur er ásetningur ríkjanna um aðlögun fyrirkomulags verktöku fyrir varnarliðið að breyttum aðstæðum. Árið 1998 verður metin reynslan af útboðum á framkvæmdum á vegum Mannvirkjasjóðs Atlantshafsbandalagsins og þjónustu-verkefnum fyrir varnarliðið. Á grundvelli þess mats verða síðan settar reglur um samkeppnisútboð vegna allra byggingarframkvæmda og viðhaldsverkefna fyrir varnarliðið. Samkomulagið gerir ráð fyrir að eitt verkefni verði boðið út á almennum markaði samkvæmt þessum reglum árið 1999, tvö verkefni árið 2000. Síðan fari verkefni í áföngum í útboð og að full samkeppni verði komin á varðandi öll verkefni í janúar 2004.
· Samkomulagið gildir til fimm ára.
Þessi aðlögun að nýjum aðstæðum hefur þegar haft mikil áhrif á mannafla og búnað í varnarstöðinni. Varnarliðsmönnum hefur fækkað um þriðjung, en þeir voru um 3000 árið 1992 en eru nú um 2000. Ef taldar eru með fjölskyldur varnarliðsmanna eru nú um 4500 Bandaríkjamenn í varnarstöðinni. Þá er rétt er að nefna að á sama tíma hefur fjöldi íslenskra starfsmanna varnarliðsins haldist mikið til óbreyttur eða alls um 900 manns.
Á sama tímabili hefur varnarviðbúnaður dregist verulega saman. Með bókuninni frá 1994 var orrustuþotum fækkað úr 12 í 4–5, en flestar voru hér 18 flugvélar. Kafbátaleitarflugvélum hefur fækkað umtalsvert, úr 9 í 6. Mikilvægt er að hafa í huga að ein kafbátaleitarflugvélanna er hollensk og er ekkert sjálfgefið um framhald viðveru þeirrar flugvélar.
Norður-Víkingur 97
Hin reglubundna varnaræfing Norður-Víkingur var haldin í byrjun ágúst 1997, í beinu framhaldi af almannavarnaæfingunni Samverði 97 sem fjallað er um hér að framan. Það eru þó engin skipulags- eða stjórnunartengsl á milli æfinganna en hluti búnaðar og mannafla kom við sögu í þeim báðum.
Með Norður-Víkingi 97 voru æfðir liðs- og birgðaflutningar til Íslands á hættutímum, æfð framkvæmd varnaráætlana fyrir Ísland og æfðar varnir hernaðarlega mikilvægra staða, en að þessu sinni urðu virkjanir við Sog fyrir valinu sem vettvangur þess hluta æfingarinnar. Alls voru þátttakendur á æfingunni um 3500 talsins. Auk bandaríska heraflans tóku Holland (orrustuflugvélar) og Noregur (sérsveitarhermenn og kafbátur) þátt í æfingunni.
Í tengslum við æfinguna eins og á Norður-Víkingsæfingum síðan 1991 tóku hinar öflugu flutningaþyrlur Bandaríkjahers að sér ýmis verkefni fyrir íslenska aðila. Má þar nefna flutninga á neyðarskýlum fyrir Slysavarnafélagið og fjarskiptaendurvarpa fyrir björgunarsveitir, verkefni fyrir Náttúruverndarráð og ferðafélög, auk hreinsunar-verkefnis fyrir umhverfisráðuneytið.
Rekstur varnarliðsins
Mikil áhersla hefur verið lögð á það á undanförnum árum að ná fram sparnaði í rekstri varnarliðsins. Auk sparnaðaraðgerða varnarliðsins sjálfs hefur sérstök nefnd ríkjanna beggja unnið að tillögum um þau mál. Á árinu 1997 er talið að framkvæmdir á vegum varnarliðsins nemi 3 milljörðum króna, kaup þess á vörum og þjónustu nemi um 2 milljörðum króna og greidd laun til íslenskra starfsmanna eru rúmir 2 milljarðar, eða alls 7 milljarðar.
Viðskipti við varnarliðið og verktökustarfsemi
Á síðustu árum hafa útgjöld til varnarmála dregist talsvert saman í Bandaríkjunum. Þetta hefur eðlilega haft áhrif á umsvif varnarliðsins hér á landi, sem einkum hefur birst í því að fækkað hefur verulega í flughernum á Keflavíkurflugvelli og nýframkvæmdir kostaðar af Bandaríkjamönnum heyra nú nánast sögunni til. Einu nýju framkvæmdirnar, sem ráðist er nú í á Keflavíkurflugvelli og teljast hernaðarlegs eðlis, eru framkvæmdir kostaðar af Mannvirkjasjóði Atlantshafsbandalagsins. Þær framkvæmdir hafa einnig minnkað verulega í samanburði við umsvif síðasta áratugar. Þær verklegu framkvæmdir, sem nú eru stundaðar á varnarsvæðunum, eru nánast eingöngu viðhaldsverkefni en þær framkvæmdir nema um 30 milljónum Bandaríkjadollara á ári.
Umfangsmiklar breytingar hafa átt sér stað á fyrirkomulagi viðskipta íslenskra fyrirtækja við varnarliðið og verktöku á síðustu tveimur árum. Að frátöldum launagreiðslum til íslenskra starfsmanna varnarliðsins og greiðslum fyrir verklegrar framkvæmdir kaupir varnarliðið vöru og þjónustu af íslenskum aðilum fyrir um tvo milljarða króna á ári. Fyrirkomulag þessara viðskipta hafði lengi legið undir gagnrýni fyrir ógagnsæi, að þau samrýmdust ekki eðlilegum viðskiptaháttum, að sami aðili annaðist þau árum og áratugum saman og möguleikar annarra fyrirtækja til að keppa um þau á jafnréttisgrundvelli væru takmarkaðir.
Í náinni samvinnu við varnarliðið hefur tekist að gerbreyta þessu fyrirkomulagi og stór hluti þessara viðskipta er nú boðinn út af varnarliðinu að undangengnu forvali sem utanríkisráðuneytið annast. Á þeim tveimur árum sem liðin eru frá því að þetta nýja fyrirkomulag var innleitt hafa viðskipti af þessu tagi fyrir um 500 milljónir króna verið boðin út. Hafa ber í huga hins vegar að margir af stærstu þjónustuviðskipta-samningum varnarliðsins við íslenska aðila geta ekki farið fram á grundvelli útboðs vegna sérstöðu þeirra viðskipta, s.s. orkukaup og síma- og fjarskiptaþjónusta.
Samhliða breytingum á fyrirkomulagi þjónustu- og vörukaupa varnarliðsins hafa verulega breytingar á fyrirkomulagi verklegra framkvæmda verið innleiddar. Verklegrar framkvæmdir kostaðar af Mannvirkjasjóði NATO eru nú boðnar út en áður var þessum verkum úthlutað til Íslenskra aðalverktaka og Keflavíkurverktaka. Þá hefur með samkomulagi íslenskra og bandarískra stjórnvalda frá því á árinu 1996 verið ákveðið að allar aðrar verklegrar framkvæmdir, þ.e. þær sem kostaðar eru af Bandaríkjastjórn, skuli boðnar út í áföngum, fyrst 1999 og verktakan gefin að fullu frjáls frá og með ársbyrjun 2004.
Stjórnsýsla innan varnarsvæðanna
Miklar breytingar hafa orðið á starfsemi varnarmálaskrifstofu á síðustu árum. Með tilkomu stjórnsýslulaga og nú síðast upplýsingalaga hefur stjórnsýslu hennar, jafnt sem annarra stjórnvalda, verið mótaður nýr farvegur. Jafnhliða því hefur samráð við fagráðuneytin verið stóraukið til að tryggja að framkvæmd stjórnsýslunnar verði einsleit innan sem utan varnarsvæða. Umfang þessa þáttar í starfsemi skrifstofunnar hefur sökum nýrra vinnuaðferða aukist verulega en að sama skapi ríkir nú meiri sátt um mörg málefni en áður. Hér á eftir verður gerð grein fyrir helstu málefnaflokkum sem fengist er við, eftir atvikum í tengslum við stutta greinargerð um starfsemi undirstofnana ráðuneytisins innan varnarsvæðana.
Umhverfis- og skipulagsmál á varnarsvæðum
Á sviði skipulags- og umhverfismála starfar sérstök skipulags-, byggingar- og umhverfisnefnd fyrir varnarsvæðin. Nefndin fer með það hlutverk sem samnefndum nefndum innan sveitarfélaga er annars falið, svo og samráð, bæði við varnarliðið og nágrannasveitarfélög. Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja sér um eftirlit á starfssviði sínu innan varnarsvæðanna undir yfirstjórn ráðuneytisins. Utan varnarsvæðanna heyrir starfsemi Heilbrigðiseftirlitsins undir viðeigandi fagráðuneyti og er það styrkur fyrir starfsemi þess innan varnarsvæðanna þar sem það auðveldar mjög faglegt samráð við viðeigandi fagráðuneyti. Með þessum hætti hefur tekist að tryggja nauðsynlega fagþekkingu innan þessara málaflokka þar sem nauðsynlegt er að hafa þekkingu á bæði innlendum reglum og stöðlum auk bandarískra. Meginreglan er sú að þær reglur sem ganga lengra gilda, nema fyrirhuguð notkun mannvirkja í þágu varna landsins krefjist annars.
Breytingar á umsvifum varnarliðsins hafa leitt til skila á varnarsvæðum og nokkur svæði eru til athugunar nú með tilliti til slíks. Af því tilefni ber að geta þess að meðan varnarliðið hefur tiltekin landsvæði til umráða sem varnarsvæði ber þeim að hlíta íslenskum lögum, eins og þau eru á hverjum tíma, um umgengni við þau. Á því sviði hafa orðið umtalsverðar breytingar nú á síðustu árum og má vænta enn frekari breytinga á komandi árum. Hins vegar verður við mat á umgengni varnarliðsins um varnarsvæði að gæta þess hvað íslensk lög og venjur hafa áskilið í áranna rás. Þannig verður til dæmis við umræðu um það hvort förgun sorps hjá varnarliðinu hafi verið ásættanleg að líta til þess sem tíðkanlegt var á landinu á þeim tíma sem til umræðu var. Sé þessa gætt mun koma í ljós að umgengni varnarliðsins um varnarsvæðin hefur á hverjum tíma verið með mjög sambærilegum hætti og umgengni annarra aðila, opinberra jafnt sem einkaaðila, utan varnarsvæða, hefur verið um önnur íslensk landsvæði. Meðan varnarliðið hefur svæði þessi í sinni umsjá getur það jafnt sem aðrir umsjónarmenn lands þurft að grípa til aðgerða að boði íslenskra heilbrigðisyfirvalda til að fyrirbyggja mengun jafnt sem til hreinsunar vegna eldri mengunar. Slíkt byggist hins vegar í flestum tilvikum á vörslu þess á landinu en ekki á því að mengun stafi frá ólögmætum athöfnum.
Framlag íslenska ríkisins til varnarsamstarfsins er fyrst og fremst fólgið í því að leggja til land undir starfsemina. Í varnarsamningnum kemur fram að landið skuli lagt fram endurgjaldslaust. Hafi umgengni varnarliðsins um tiltekið landsvæði verið í samræmi við gildandi lög og venjur hvers tíma verða við skil á landsvæðinu ekki hafðar uppi kröfur um hreinsun í samræmi við seinni tíma réttarreglur. Hins vegar er hægt að standa gegn því að landsvæðinu sé skilað og ber þá varnarliðið réttindi og skyldur sem vörsluaðili landsins meðan það er varnarsvæði og er þá hægt að krefjast af því sams konar aðgerða og vörsluaðilum annarra landsvæða.
Því hefur í seinni tíð verið fylgt varfærinni stefnu varðandi viðtöku varnarsvæða. Farið hefur verið fram á að greinargóðar upplýsingar liggi fyrir um ástand svæðisins þar sem ljóst er að eftir að svæðinu hefur verið skilað verða ekki gerðar kröfur á hendur bandarískum stjórnvöldum. Af þessum sökum ganga þessi mál nú hægt fyrir sig en þó er lögð á þau mikil áhersla.
Umsýslustofnun varnarmála, sala varnarliðseigna
Starfsemi Sölu varnarliðseigna er með reglubundnum hætti. Meginverkefni stofnunarinnar er sem fyrr að taka við varningi og munum sem hafa verið flutt inn gjaldfrjálst til nota við starfsemi varnarliðsins. Stofnunin sér um sölu slíks á íslenskum markaði og rennur hagnaður hennar sem hlutfallslegt ígildi áður afléttra tolla, vörugjalda og virðisaukaskatts til ríkissjóðs. Árið 1995 var sett ný reglugerð um starfsemi stofnunarinnar, reglugerð nr. 277/1995. Helsta nýmæli þeirrar reglugerðar er aðild stofnunarinnar að forvali verktaka til verkefna fyrir varnarliðið svo sem nánar hefur verið gerð grein fyrir hér að framan.
Atvinnuþátttaka Íslendinga innan varnarsvæða
Íslenskir ríkisborgarar er vinna innan varnarsvæðanna eru vel á 17. hundrað talsins. Þar af starfa um 900 manns hjá varnarliðinu. Eru þá ekki taldir starfsmenn tengdir almennri flugstarfsemi. Fjöldi starfsmanna hefur haldist nokkurn veginn óbreyttur síðustu þrjú ár en nokkur fækkun hafði orðið árin þar á undan.
Kjör og réttarstaða þeirra íslensku starfsmanna, er starfa hjá öðrum en varnarliðinu sjálfu, fara að öllu leyti eftir almennum reglum á íslenskum vinnumarkaði. Hins vegar hefur sökum úrlendisréttar varnarliðsins þurft að hafa annað fyrirkomulag varðandi íslenska starfsmenn þess. Þar er byggt á fyrirkomulagi sem er nánast jafngamalt varnarsamstarfinu sjálfu og á sér stoð í 4. tl. 6. gr. viðbætisins með varnar-samningnum þar sem kveðið er á um að varnarliðið æski þess að ráða íslenska starfsmenn eftir því sem unnt er til framkvæmdar varnarsamningsins, að slík ráðning skuli fara fram með milligöngu íslenskra stjórnvalda og að kaup og kjör slíkra starfsmanna skuli vera í samræmi við það sem gerist á íslenskum vinnumarkaði.
Til að fullnægja fyrra skilyrðinu um að ráðning skuli fara fram með milligöngu íslenskra stjórnvalda hefur utanríkisráðuneytið um áratuga skeið haft opna skrifstofu, ráðningardeild varnarmálaskrifstofu, fyrst á Keflavíkurflugvelli en hin síðari ár í Njarðvík, nú Reykjanesbæ og fara allar ráðningar íslenskra starfsmanna til varnarliðsins um þessa skrifstofu. Tilgangurinn með þessu fyrirkomulagi var í upphafi að tryggja stjórnvöldum stjórn á þensluáhrifum vegna vinnuaflsþarfar varnarliðsins en fyrirkomulagið hefur haldist í sessi þannig að ráðningardeildin sér um móttöku umsókna og auglýsingar eftir störfum ef á þarf að halda. Það að ráðningardeildin er í Reykjanesbæ kann og að vera meðvirkandi þáttur í því að hlutdeild Suðurnesja-manna í störfum hjá varnarliðinu er enn um 73% þrátt fyrir að Keflavíkurflugvöllur sé í raun innan atvinnusvæðis Stór-Reykjavíkursvæðisins. Það er og rétt að vekja athygli á því að með ráðningardeildinni í Reykjanesbæ er utanríkisráðuneytið líklega eina ráðuneytið með opna skrifstofu utan Reykjavíkur.
Hið síðara skilyrði viðbætsins við varnarsamninginn um að kaup og kjör íslenskra starfsmanna varnarliðsins skuli fara að íslenskum lögum og venjum hefur allt frá árinu 1952 verið uppfyllt með starfi kaupskrárnefndar varnarsvæða.
Styrr hafði staðið um starfsemi kaupskrárnefndar nokkur undanfarin ár, allt frá þjóðarsáttartímanum í upphafi áratugarins og voru þær að nokkru leyti tengdar breytingum sem gerðar voru á starfsgrundvelli nefndarinnar á tímabilinu. Á árinu 1995 keyrði óánægju þessa um þverbak og var því ráðist í að endurskipuleggja nefndina.
Þeirri endurskoðun lauk með setningu nýrra reglna, nr. 78/1996, um nefndina og tóku þær gildi 1. febrúar 1996. Með þeim var skipan kaupskrárnefndar færð aftur til þess horfs sem lengst hafði verið, þ.e. að ráðuneytisstjóri félagsmálaráðuneytisins veitti nefndinni forstöðu en með honum störfuðu tveir fulltrúar tilnefndir af meginfylkingum íslensks vinnumarkaðar, ASÍ og VSÍ. Auk þessa leggur utanríkisráðuneytið nefndinni til löglærðan ritara, skrifstofuaðstöðu og skjalavörslu.
Hinn reglulegi formaður beitir ekki oddaatkvæði sínu en ef ekki næst samstaða í nefndinni er kallaður til sérstakur formaður er það gerir. Starfstími fyrstu nefndarinnar skipaðrar skv. reglum nr. 78/1996 er senn á enda og verður að telja að í heildina hafi fyrirkomulagið gefist vel. Mál eru skipulega unnin og til lykta leidd í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Meðferð mála fyrir nefndinni er í megindráttum skrifleg þótt einnig sé kostur munnlegrar röksemdafærslu því til viðbótar. Að vísu leiðir af þessum málsmeðferðarreglum að lágmarksmálsmeðferðartími er nokkuð lengri en áður þurfti að vera eða um tveit til þrír mánuðir en á móti kemur að málsmeðferð er öll öruggari, gegnsærri og að tryggt er jafnræði milli aðila. Nokkrar athugasemdir hafa þó komið fram við reglurnar og verður farið yfir þær með tilliti til þess hvort þær kalli á endurskoðun nú áður en nefndarskipun verður endurnýjuð.
Til viðbótar þessu ber þess að geta að Vinnueftirlit ríkisins fer með lögbundið hlutverk sitt innan varnarsvæðanna, undir yfirstjórn utanríkisráðuneytisins ef svo á við, og hefur verið unnið að því að styrkja starfsgrundvöll þess.
Sýslumannsembættið á Keflavíkurflugvelli
Starfsemi sýslumannsembættisins er með hefðbundnum hætti. Stærstu verkefni embættisins eru löggæsla og tollgæsla í Flugstöð Leifs Eiríkssonar, löggæsla innan afgirtra varnarsvæða í samstarfi við bandarísk löggæsluyfirvöld eftir því sem við getur átt og eftirlit með ferðum manna og muna inn og út af afgirtum varnarsvæðum. Þá annast embættið innheimtu opinberra gjalda. Þess ber að geta að embættið tekur veigamikinn þátt í sérstöku átaksverkefni gegn innflutningi fíkniefna sem ríkisstjórnin hafði frumkvæði að fyrr á árinu. Einnig er vert að vekja athygli því að stöðug aukning flugumferðar um Keflavíkurflugvöll hefur í för með vaxandi álag á starfsemi embættisins.
Á sviði lögreglumálefna heyrir sýslumannsembættið undir nýstofnað embætti ríkislögreglustjóra eins og önnur sýslumannsembætti. Utanríkisráðuneytið lítur björtum augum til þessa fyrirkomulags sem á að geta aukið samhæfingu og samstarf lögregluliðanna á svæðinu án þess þó að raska því nána samstarfi sem vera þarf á milli lögregluliðanna innan vallar og verður eðli málsins og lögum skv. að vera undir beinni yfirstjórn utanríkisráðuneytisins.
Flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli
Flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli sér um rekstur alþjóðaflugvallarins. Vegna afnota varnarliðsins af flugvellinum leggur það til flugvallarslökkvilið, flug- og aksturs-brauta-hreinsun og umsjón með viðhaldi á flug- og akstursbrautum, ljósabúnaði og öðrum aðflugstækjum, auk þess sem það leggur til fullbúinn flugturn til afnota fyrir flugumferðarstjórn. Allir falla þessir verkþættir þó undir starfsvið flugmálastjórnarinnar svo og rekstur flugstöðvar og stjórnsýsluleg umsjón flugumferðarstjórnar.
Um síðustu áramót var komið á fót Markaðs- og kynningarsviði Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli. Markmiðið með því er að efla markaðssetningu flugvallarins með það fyrir augum að auka flugumferð um völlinn, bæta þjónustu og að afla aukinna tekna.
Á árinu hefur farið fram viðamikil endurskoðun rekstrarfyrirkomulags verslunar- og þjónustu í Flugstöðinni og var þar þar unnið á grundvelli áfangaálits nefndar er utanríkisráðherra skipaði sér til ráðuneytis um málefni Flugstöðvarinnar. Markmið endurskoðunarinnar er að auka tekjur af Flugstöðinni enn frekar en nú er.
Í grundvallaratriðum er byggt á því að verslunar- og þjónusturekstur í Flugstöðinni skuli styrktur eftir því sem aðstæður leyfa og hann falinn einkaaðilum í sem mestum mæli. Var Ríkiskaupum því falið að bjóða út margs konar verslun og þjónustu. Til að skapa aukið svigrúm fyrir einkarekstur í Flugstöðinni var vöruframboð Fríhafnarinnar takmarkað nokkuð en henni þó að sama skapi veitt aukin sóknarfæri innan þeirra vöruflokka sem hún þó heldur. Ljóst er að aðgerðir þessar hafa skilað verulegum árangri og verður nú að telja að í fyrsta skipti frá opnun Flugstöðvarinnar sjái til lands um varanlega lausn á fjárhagsvanda stöðvarinnar.
Árið 1996 fór um ein milljón farþega um flugstöðina. Gert er ráð fyrir að þeim fjölgi um 9% á ári. Til að mæta stórauknum umsvifum er orðið tímabært að stækka stöðina og fjölga flugvélastæðum til að koma í veg fyrir að vandræðaástand skapist.
Unnið hefur verið að áætlunum um stækkun Flugstöðvarinnar samhliða aukinni tekjuöflun og er tekið tillit til aðildar Íslands að Schengen í áætlanagerðinni.
Þess má geta að heildarfjöldi starfsmanna við almenna flugstarfsemi innan Keflavíkurflugvallar er nú tæplega þúsund manns á annatímum að sumarlagi en tæplega sjö hundruð að vetrarlagi.
Fríhöfnin á Keflavíkurflugvelli
Í framhaldi af framangreindri endurskoðun á fyrirkomulagi verslunar og þjónustu í Flugstöð Leifs Eiríkssonar eru fyrirsjáanlegar nokkrar breytingar á rekstrar-fyrirkomulagi Fríhafnarinnar. Til að skapa svigrúm fyrir aðra verslunarstarfsemi í Flugstöðinni var vöruúrval Fríhafnarinnar takmarkað að mestu leyti við áfengi, tóbak og snyrtivöru. Að auki mun Fríhöfnin selja í samkeppni við aðra rafmagnsvörur og sælgæti. Það er þó vegið að nokkru leyti upp á móti minni umsvifum sem af þessu leiðir með því að Fríhöfnin fær betri aðstöðu til að sinna sölu á þeim vöruflokkum sem hún heldur, þar sem pláss það er áður fór undir aðra vöruflokka losnar.
Ratsjárstofnun
Ratsjárstofnun heyrir undir utanríkisráðuneytið og kemur fram fyrir hönd íslenskra stjórnvalda vegna framkvæmdar milliríkjasamninga þeirra er liggja til grundvallar uppbygginga ratsjárstöðvanna á Miðnesheiði, Stokksnesi, Gunnólfsvíkurfjalli og Bolafjalli og rekstri og viðhaldi íslenska loftvarnakerfisins (Iceland Air Defence System). Starfsemi Ratsjárstofnunar er, samkvæmt sérstökum samningum við bandarísk yfirvöld, fjármögnuð að fullu af þeim síðarnefndu, enda er stofnunin rekin án hagnaðar. Fyrirtækið Kögun hf. starfar sem undirverktaki Ratstjárstofnunar að ákveðnum þáttum starfseminnar.
Starfsemi Ratsjárstofnunar er merkt framlag Íslands til varnarmála sinna. Þar hefur tekist að koma því svo fyrir að íslensk yfirvöld sjái um starfrækslu og viðhald ákveðinna grunnþátta varnarvirkja landsins. Þetta fyrirkomulag er án efa langtum hagkvæmara heldur en að flytja allan mannafla til verksins erlendis frá og kann að verða til fyrirmyndar við önnur slík samstarfsverkefni innan Atlantshafsbandalagsins á komandi árum.