AÞS: Skýrsla 1997: XI Hafréttar- og auðlindamál
Yfirlitsskýrsla um utanríkismál 1977
Staða Íslands, breytingar og horfur í alþjóðlegu umhverfi
XI - Hafréttar- og auðlindamál
Hafréttarsamningur S.þ. og úthafsveiði-samningurinn
Hafréttarsamningur Sameinuðu þjóðanna, sem hefur að geyma gildandi þjóðarétt um nýtingu og verndun auðlinda hafsins, öðlaðist gildi 16. nóvember 1994. Aðilar samningsins eru nú rúmlega 100 talsins.
Úthafsveiðisamningurinn, sem samþykktur var í ágúst 1995, fjallar um framkvæmd ákvæða hafréttarsamningsins um deilistofna og víðförula fiskstofna og hefur að markmiði að tryggja verndun og sjálfbæra nýtingu þessara stofna. Samningurinn skapar ramma um samstarf strandríkja og úthafsveiðiríkja á vettvangi svæðisbundinna fiskveiðistofnana um verndun þessara stofna og stjórnun veiða úr þeim. Framkvæmd samningsins er í höndum slíkra stofnana. Sérstök réttindi strandríkja eru viðurkennd í samningnum. Ísland fullgilti úthafsveiðisamninginn í febrúar 1997, en alls höfðu 15 ríki gert það 1. október síðastliðinn. Samningurinn öðlast gildi þegar 30 ríki hafa fullgilt hann.
Lögsögumörk
Síðastliðið sumar náðist samkomulag milli Íslands annars vegar og Danmerkur og Grænlands hins vegar um afmörkun umdeilda hafsvæðisins norður af Kolbeinsey. Ágreiningur hafði verið uppi allt frá því Íslendingar færðu lögsögu sína út í 200 sjómílur árið 1975. Þá ákváðu Íslendingar að nota Grímsey og Kolbeinsey sem viðmiðunarpunkta við afmörkun miðlínu milli Íslands og Grænlands, en Danmörk gerði fyrir hönd Grænlands fyrirvara við þessa ákvörðun. Ágreiningurinn hafði legið í láginni um nokkurt skeið, en kom upp á ný í kjölfar loðnuveiða danskra skipa á umdeilda svæðinu sumarið 1996.
Samkomulagið felur í sér viðurkenningu á fullum áhrifum Grímseyjar við afmörkunina og hafsvæðið umdeilda vegna Kolbeinseyjar skiptist þannig að Íslendingar fá 30% í sinn hlut og Grænlendingar 70%. Telja verður þessa niðurstöðu vel viðunandi, enda var það mat íslenskra stjórnvalda, að fengnu áliti innlendra og erlendra sérfræðinga á þessu sviði, að við fengjum ekki betri niðurstöðu í dómsmáli. Á næstu dögum verður gengið frá formlegum samningi milli aðila og mun hann ná til allrar miðlínunnar milli Íslands og Grænlands sem hefur verið yfirfarin af sérfræðingum landanna.
Ekki hefur enn náðst samkomulag um afmörkun hafsvæðisins milli Íslands og Færeyja, en samningaviðræðum um það mál verður haldið áfram.
Nýverið gerðist Bretland aðili að hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna. Jafnframt lýstu bresk stjórnvöld því yfir að þau féllu frá tilkalli til 200 mílna fiskveiðilögsögu umhverfis klettinn Rockall þar sem hún samræmdist ekki ákvæðum samningsins. Gerðar hafa verið viðeigandi breytingar á bresku lögsögunni og er ágreiningur um mörk íslensku fiskveiðilögsögunnar í suðri nú úr sögunni.
Alþjóðlegar fiskveiðistofnanir, samstarf um verndun og veiðistjórn
Segja má að Norðvestur-Atlantshafsfiskveiðistofnunin, NAFO, og Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndin, NEAFC, hafi fengið aukið hlutverk með tilkomu úthafsveiðisamningsins, þar sem gert er ráð fyrir að stjórn veiða úr fiskstofnum, sem ganga inn og út úr efnahagslögsögum ríkja, fari fram innan slíkra svæðisstofnana.
Undanfarin misseri hefur m.a. verið fjallað um stjórnun rækjuveiða á Flæmingjagrunni á vettvangi NAFO, en þar eiga Íslendingar hagsmuna að gæta, og á vettvangi NEAFC hefur samstarf um stjórnun úthafskarfaveiða og veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum átt sér stað.
Í mars 1996 var gert samkomulag á aukafundi aðildarríkja NEAFC um heildaraflamark og aflahlutdeild í úthafskarfaveiðum, en ekki tókst full samstaða um skipan mála. Bæði Rússar og Pólverjar mótmæltu ákvörðuninni og voru því samkvæmt reglum ráðsins ekki bundnir af henni. Á ársfundi NEAFC í nóvember síðastliðnum gerðu strandríkin Danmörk (fyrir hönd Færeyja og Grænlands) og Ísland enn á ný tillögu um heildaraflamark fyrir úthafskarfaveiðar fyrir árið 1997, alls 158 þús. lestir. Í tillögunni var einnig kveðið á um skiptingu aflaheimlda úthafskarfa þar sem hlutur Íslands var 45 þús. lestir, Rússa 41 þús., Grænlands 40 þús., Evrópusambandsins (ESB) 23 þús., Póllands 1 þús. og annarra ríkja 2 þús. lestir. Samkvæmt tillögunni lækka heimildir Rússa í 36 þús. lestir og heildaraflamark í 153 þús. lestir, ef skiptingunni er formlega mótmælt.
Tillagan hlaut stuðning Norðmanna og Evrópusambandsins, en Rússar og Pólverjar hafa enn með formlegum mótmælum lýst sig óbundna af þessari skipan. Einkum telja Rússar sinn hlut of lítinn í ljósi mikillar veiðireynslu sinnar og framlags til rannsókna, en einnig er því haldið fram að úthafskarfinn sé afar lítið innan lögsögu strandríkjanna tveggja og þeim beri því ekki að fá jafnhátt hlutfall og samkomulagið veitir þeim. Brýnt er að koma heildarstjórn á veiðarnar með fullri þátttöku allra aðila og er að því stefnt á ársfundi NEAFC í nóvember 1997.
Í maí 1996 var gert samkomulag milli strandríkjanna fjögurra, Færeyja, Íslands, Noregs og Rússlands, um samstarf um rannsóknir, stjórnun veiða og skiptingu aflaheimilda úr norsk-íslenska síldarstofninum, en reynt hafði verið án árangurs að ná samningum við ESB um sameiginlega stjórn þessara mála. Samkomulag strandríkjanna um aflahlutdeild byggist einkum á rannsókn sérfræðinga á sögulegri dreifingu síldar, veiðisögu ríkjanna og framlagi til rannsókna. Gert er ráð fyrir í samkomulaginu að verði veruleg breyting á útbreiðslu síldar á komandi árum verði það lagt til grundvallar skiptingu aflahlutdeildar (svokallað þróunarákvæði).
Í desember 1996 tókust að lokum samningar milli ESB og strand-ríkjanna fjögurra um heildaraflamark og hlutfallslega skiptingu veiða úr síldarstofninum fyrir vertíðina 1997, þar sem strandríkin fjögur héldu innbyrðis aflahlutdeild, en ESB fékk 8,3% hlutdeild í heildaraflamarki. Í mars 1997 var gengið frá samkomulagi innan NEAFC um veiðar utan lögsögu ríkjanna, þ.e. í síldarsmugunni svokölluðu. Á vertíðinni 1997 var heildaraflamark ákveðið 1,5 milljón lestir og var hlutdeild ríkja sem hér segir: Noregur 854 þús. lestir, Ísland 233 þús., Rússland 192 þús., Færeyjar 82 þús., ESB 125 þús.; aðrir 2 þús. lestir. Öllum aðilum samkomulagsins var heimilt að veiða sinn hlut utan lögsögumarka, en jafnframt voru gerðir tvíhliða samningar milli ríkja um gagnkvæman aðgang að lögsögu, þar sem Íslendingar fá rétt til að veiða sinn hluta innan lögsögu Færeyja og Jan Mayen, og allt að 10 þús. lestir innan norskrar efnahagslögsögu norðan 62° norðl. br. með gagnkvæmum rétti Færeyinga og rétti Norðmanna til veiða á 166 þús. lestum af síld innan íslenskrar lögsögu. Þá var gerður samningur um heimild Rússa til veiða á 6,5 þús. lestum á takmörkuðu svæði í austanverðri lögsögu Íslands.
Í lok október var gengið frá samkomulagi fyrir vertíðina árið 1998 með sömu hlutfallslegu skiptingu og fyrr, en með nokkurri lækkun heildarkvóta samkvæmt ráðgjöf Alþjóða-hafrannsóknarráðsins. Í hlut Íslands koma því um 202 þúsund tonn, sem er ríflega 13% lægri kvóti en á síðasta ári.
Á ársfundi NAFO síðastliðið haust var ákveðið að beita áfram sóknarstýringu við rækjuveiðar á Flæmingjagrunni á næsta ári. Eins og á síðasta ári lýstu íslensk stjórnvöld yfir andstöðu við þetta fyrirkomulag og hafa boðað einhliða ákvörðun um heildaraflamark fyrir íslensk skip á svæðinu á næsta ári sem tryggir nauðsynlega stjórn veiðanna. Þessi afstaða hefur hlotið skilning nágrannaþjóða okkar. Enn greinir stjórnvöld á við meirihluta aðildarríkja NAFO um fyrirkomulag eftirlitsmála á Flæmingjagrunni þar sem hagkvæmnisjónarmiða hefur ekki gætt. Ekki hefur verið tekin afstaða til þess hvort sami háttur verði nú hafður á og á síðastliðnu ári og eftirlitskerfinu formlega mótmælt, en áfram verður unnið að því að vinna sjónarmiðum Íslands brautargengi.
Nokkuð skortir á að ofangreindar svæðisstofnanir séu í stakk búnar til að sinna miklvægu hlutverki sínu. Annars vegar er uppbygging þeirra ekki með þeim hætti að réttur þeirra ríkja sem hafa raunverulega hagsmuni af veiðum úr viðkomandi fiskistofnum sé nægjanlega tryggður. Hins vegar er það svo að ekki hefur verið búið nægjanlega vel að málum þannig að verulega skortir á skilvirkni þessara stofnana. Á hið síðarnefnda einkum við um NEAFC. Til þess að bæta skilvirkni NEAFC hafa íslensk stjórnvöld boðið sérstaklega fram aðstoð sína, m.a. að stofnunin flytji aðsetur sitt til Reykjavíkur með sérstökum stuðningi og framlagi frá Íslandi. Ekki liggur fyrir formleg afstaða aðildarríkja til þessarar tillögu.
Efling svæðisstofnana og aðlögun þeirra að nýjum verkefnum er afar brýnt úrlausnarefni. Eftirlit með fjölþjóðlegum veiðum er afar mikilvægur þáttur í bættri skipan mála og hefur mikið verið unnið að því í báðum þessum stofnunum, m.a. í sérstakri vinnunefnd NEAFC sem hélt fund hér á landi í júlí 1997. Á vettvangi NAFO náðist árangur síðastliðið haust þar sem aðildarríkin samþykktu aðgerðir gegn veiðum ríkja sem stunduðu veiðar á flökkustofnum án samráðs við viðkomandi svæðisstofnun.
Aðrir samningar um fiskveiði- og sjávarútvegsmál
Á þessu ári hafa farið fram viðræður Íslendinga, Færeyinga og Grænlendinga um ástand sameiginlegra grálúðu- og karfastofna og veiðar úr þeim. Stefnt er að gerð þríhliða samnings þessara strandríkja um stjórnun veiða, vernd þessara stofna og rannsóknir á þeim.
Ákveðið hefur verið að segja upp loðnusamningnum milli Íslands, Grænlands og Noregs, en hann hefur verið í gildi frá árinu 1994 og mun gilda til 30. apríl á næsta ári. Uppsögn samningsins á sér stað nú svo að hægt verði að leiðrétta hlut Íslands, en ljóst er að forsendur samningsins eru brostnar, þar sem útbreiðsla stofnsins hefur breyst. Samkvæmt núgildandi samningi er hlutdeild Íslands 78% af heildaraflamarki, en hlutdeild Grænlands 11% og hlutdeild Noregs 11%, en eftir 15. febrúar ár hvert fellur óveiddur hluti heildaraflamarks í hlut Íslands. Sérstök ákvæði eru um takmarkaðan aðgang að lögsögu Íslands, Grænlands og Jan Mayen. Það er vilji ríkisstjórnarinnar að hafa vinsamleg samskipti við Grænlendinga og Norðmenn um stjórn loðnuveiðanna og er stefnt að viðræðum á næstu vikum um nýjan loðnusamning.
Samningaviðræður um þorskveiðar okkar í Barentshafi hafa enn ekki borið árangur og er það miður. Ljóst er að íslensk stjórnvöld hafa sýnt vilja til að leysa þetta mál, en að okkar mati hefur hér nokkuð skort á hjá viðsemjendum okkar. Áfram verður haldið að leita leiða til samkomulags.
Af framangreindu er ljóst að framundan eru ennþá margvísleg vandasöm úrlausnarefni á sviði fiskveiði- og sjávarútvegsmála. Engu að síður er full ástæða til bjartsýni vegna þess hve skilningur á samstarfi þjóða á þessu sviði fer stöðugt vaxandi. Mikilvægt er ávallt að hafa í huga að einungis með samstarfsvilja aðila næst góður árangur. Drög að samningi milli Íslands og Rússlands frá því í ágúst síðastliðnum um samstarf á sviði rannsókna, veiða og viðskipta á sjávarútvegssviðinu er ánægjulegur vitnisburður um framtíðarsamstarf nágranna sem mun koma báðum aðilum til góða er fram líða stundir.
Sjálfbær nýting lifandi auðlinda hafsins
Það er afdráttarlaus stefna Íslands að nýta beri með sjálfbærum hætti allar lifandi auðlindir hafsins, þar með talið hvali og seli, enda skipa sjávarspendýr stóran sess í lífríki íslenska hafsvæðisins. Í samræmi við ályktun ríkisstjórnarinnar frá því í maí síðastliðnum, þar sem ítrekuð er stefna stjórnvalda að hefja hvalveiðar hér við land að nýju, hafa átt sér stað viðræður við önnur ríki sem málið varðar. Fyrir dyrum standa könnunarviðræður íslenskra stjórnvalda við hófsöm ríki innan Alþjóðahvalveiðiráðsins (IWC) til að kanna hvort viðhorfsbreytingar til hvalveiða í atvinnuskyni, sem borið hefur á undanfarið, geti leitt til endurskoðunar á afstöðu Íslands til aðildar að ráðinu. Það er enn sem fyrr grundvallarforsenda aðildar Íslands að IWC að leyfðar verði hóflegar veiðar á hvölum í atvinnuskyni og að leyfð verði verslun með hvalafurðir, þó svo að hvorutveggja beri að vera undir ströngu eftirliti.