Álit nefndar í kjaradeilum sjóm. og útvegsm. - Þhst. Kvótaþing
ÞJÓÐHAGSSTOFNUN
3. mars 1998
Kvótaþing
Þjóðhagsstofnun hefur að beiðni þriggja manna embættisnefndar um verðmyndun á fiski tekið saman greinargerð um áhrif Kvótaþings, samkvæmt fyrirliggjandi drögum að frumvarpi þar um. Í aðalatriðum eru niðurstöður þær að Kvótaþing, eins og því er lýst í frumvarpsdrögunum, muni ná því meginmarkmiði að gera viðskipti með aflamark sýnileg og jafnframt auka skilvirkni í þessum viðskiptum.
Hlutverk og fyrirkomulag Kvótaþings
Samkvæmt frumvarpsdrögunum er hlutverk Kvótaþingsins m.a. eftirfarandi:
1. Að annast skráningu kaup- og sölutilboða á aflamarki og vera vettvangur viðskipta með aflamark.
2. Að annast greiðslumiðlun milli kaupenda og seljenda aflamarks á Kvótaþingi.
3. Að miðla upplýsingum um viðskipti á Kvótaþingi.
Flutningur aflamarks milli skipa sem ekki eru í eigu sama lögaðila verður óheimill nema að undangengnum viðskiptum á Kvótaþingi, nema um svonefnd jöfn skipti sé að ræða, þ.e.a.s. skipti á jafngildum heimildum.
Viðskipti á Kvótaþinginu munu fara fram í svokölluðum "svörtum kassa", þ.e.a.s. kaupendur og seljendur munu leggja fram tilboð án upplýsinga frá þinginu um önnur tilboð og án annarra skilyrða en að tiltaka tegund, verð (hámark fyrir kauptilboð, lágmark fyrir sölutilboð), magn og gildistíma. Hægt er að skilyrða tilboð við ákveðið lágmarksmagn.
Í núverandi frumvarpsdrögum er tiltekið að viðskipti fari fram ekki sjaldnar en einu sinni á dag. Daglega skulu birtar upplýsingar um viðskipti á Kvótaþingi, þ.á m. um viðskiptaverð, heildarmagn og aðrar upplýsingar sem stjórn þingsins telur nauðsynlegar til að auka skilvirkni verðmyndunar, allt eftir tegundum. Ekki hafa verið útfærðar nákvæmar reglur fyrir útreikningi á viðskiptaverði, en við ákvörðun þess hlýtur markmiðið að vera að jafna sem best framboð og eftirspurn á þinginu, þ.e.a.s. að finna verð sem hámarkar fjölda sölutilboða sem eru með lágmarksverði sem er lægra en eða jafnt viðskiptaverðinu, og kauptilboða sem eru með hámarksverði sem er hærra en eða jafnt viðskiptaverðinu. Þegar slíkt verð hefur verið ákvarðað fara öll viðskipti, sem á annað borð eru möguleg, fram á því verði. Nýjasta viðskiptaverð verður einnig viðmiðun í jöfnum skiptum, sem verða einu beinu viðskiptin sem verða heimil milli skipa sem ekki eru í eigu sama aðila.
Það er mjög mikilvægt að vel sé vandað til viðskiptakerfisins á Kvótaþingi. Svipuð kerfi eru rekin annars staðar og má eflaust læra nokkuð af reynslu erlendis frá. Það má nefna að breski raforkumarkaðurinn er byggður upp með svipuðu móti og ætlunin er á Kvótaþingi, þ.e.a.s. aðilar leggja fram sölutilboð í "svartan kassa" og skylt er að viðskipti fari fram gegnum raforkuþingið.
Á norræna raforkuskyndimarkaðnum leggja aðilar fram kauptilboð og sölutilboð með svipuðu móti og fyrirhugað er á Kvótaþingi. Þar er hins vegar ekki viðskiptaskylda, en margir hlutfallslega smáir aðilar stunda viðskipti á raforkumarkaðnum í Noregi og því betri grundvöllur fyrir virkum uppboðsmarkaði heldur en á breska raforkuþinginu þar sem hætta er á að þingið verði lítt virkt vegna ráðandi stöðu tveggja fyrirtækja. Hér er meginástæðan fyrir að skylda viðskipti gegnum Kvótaþing sú að afnema aflamark sem greiðslumiðil í samningum milli aðila og gera viðskiptin sýnileg, en einnig er líklegt að markaðurinn verði virkari og farnist betur en ella.
Ákvörðun viðskiptaverðs á Kvótaþingi
Verðmyndun á Kvótaþingi má greina í einfölduðu formi með því að skoða uppsafnaða framboðs- og eftirspurnarferla og athuga hvar þeir skerast. Til að skýra ákvörðun viðskiptaverðsins nánar eru í töflu 1 sett fram nokkur ímynduð tilboð um sölu og kaup á Kvótaþingi. Verðið er lágmarksverð í sölutilboðum, en hámarksverð í kauptilboðum. Magnið sem tilboðin miðast við er tiltekið í dálkum 2 og 3 og það er síðan uppsafnað neðan frá í framboðsferil (dálkur 4) og ofanfrá í eftirspurnarferil (dálkur 5). Það er ljóst að ef ekki er um neitt lágmarksmagn í sölu að ræða er markaðurinn í jafnvægi við verðið 80 kr/kg (sjá einnig mynd 1). Þá verða seld alls 90 tonn aflamarks, en seljandinn sem bauð 15 tonn á 80 kr/kg selur einungis 5 tonn. Viðskiptaverð þessa dags yrði því 80 kr/kg. Þeir sem vildu selja fyrir hærra verð eða kaupa fyrir lægra verð eiga ekki viðskipti þennan dag.
Tafla 1. Framboð- og eftirpurn á Kvótaþingi
Ímyndaðar tölur til skýringar
 | Verð | Sölutilboð | Kauptilboð | Framboð | Eftirspurn | |
| kr/kg | tonn | tonn | tonn | Tonn | |
| 75 | 0 | 40 | 0 | 230 | |
| 76 | 20 | 35 | 20 | 190 | |
| 77 | 10 | 30 | 30 | 155 | |
| 78 | 30 | 25 | 60 | 125 | |
| 79 | 25 | 10 | 85 | 100 | |
| 80 | 15 | 20 | 100 | 90 | |
| 81 | 25 | 20 | 125 | 70 | |
| 82 | 10 | 35 | 135 | 50 | |
| 83 | 20 | 15 | 155 | 15 | |
| 84 | 35 | 0 | 190 | 0 | |
| 85 | 15 | 0 | 205 | 0 | |
| | | | | | |
Málið vandast hins vegar ef 80 kr/kg sölutilboðið miðast við að öll 15 tonnin séu seld, en ella ekkert. Þá er næst að skoða hvort kaupandinn sem vill kaupa 20 tonn á að hámarki 80 kr/kg sættir sig við minna magn. Ef svo er getur hvaða verð á bilinu 79-80 kr/kg sem er "hreinsað" markaðinn og heildarmagn viðskiptanna verður 85 tonn. Ef magnið hjá þessum "jaðarkaupanda" má ekki fara niður fyrir 20 tonn verður enn að leita að öðru viðskiptaverði. Ljóst er að því fleiri skilyrði sem aðilar setja fyrir viðskiptunum, því erfiðara verður að finna verð sem jafnar framboð og eftirspurn og því minni verða viðskiptin á þinginu.
Þetta eru hins vegar erfiðleikar sem sennilegt er að vinna megi bug á að miklu leyti. Annars vegar er hægt að stuðla að sem bestri virkni markaðarins með því að hanna viðskiptareglurnar með það að markmiði að sem mestar líkur séu á að hægt sé að hreinsa markaðinn. Hins vegar koma aðilar á þinginu til með að öðlast reynslu af því og læra að setja ekki of þröng skilyrði í tilboð sín þannig að viðskipti megi takast.
Heimildin til að eiga jöfn skipti utan Kvótaþings á nýjasta viðskiptaverði leiðir augljóslega til eitthvað minni viðskipta á þinginu en ella og dregur þannig úr virkni verðmyndunar. Nokkur hætta er á að menn muni bíða eftir upplýsingum um verð tegunda á Kvótaþingi og eiga síðan skipti. Þannig gæti myndast hálfgerð pattstaða, sérstaklega við upphaf viðskipta á þinginu.
Ef viðskipti ná að komast af stað verður Kvótaþingið hins vegar hagkvæmt tæki fyrir þá sem vilja skipta á kvótategundum til að leita mótaðila og tryggja sér rétt verð í kaupum og sölu og þá virðist líklegra að viðskipti leiti inn á þingið fremur en út af því. Það er þó eflaust misjafnt eftir tegundum hvernig þetta mun þróast. Í þessu sambandi virðist mikilvægt að kynna verðmyndunina á Kvótaþingi eins vel og kostur er og sérstaklega þann eiginleika að öll viðskipti fara fram á viðskiptaverðinu, sem þýðir í raun að flestir eru að gera betur en þeir sendu tilboð um.
Að mörgum öðrum atriðum af hagrænum toga þarf að huga vel í undirbúningi Kvótaþings, t.d. hvað varðar möguleika á að "spila með" markaðsverðið. Þetta eru ekki ný viðfangsefni hagfræðinga Sjá t.d. Nils-Henrik M. von der Fehr og David Harbord (1993) "Spot market competition in the UK electricity industry," The Economic Journal, 103: 513-546 og David M. Newbery (1995) "Power markets and market power," Energy Journal, 16: 39-66. Í þessum greinum er fjallað um breska raforkumarkaðinn sem svipar að sumu leyti til hugmynda um Kvótaþing eins og áður hefur komið fram. en engir tveir markaðir eru alveg eins og því verður að skoða hvert tilvik fyrir sig.
Tegundir á Kvótaþingi
Gögn um viðskipti með aflamark eftir tegundum sýna að viðskipti með sumar þeirra eru mjög strjál og því er hætt við að markaðurinn verði nokkuð þunnur. Því er réttmætt að spyrja hvort aflamark í öllum tegundum eigi heima á Kvótaþingi? Verður ekki auðvelt að spila með markaðinn og stuðla að óeðlilega háu eða lágu verði?
Það er ekki vert að gera of mikið úr þessari hættu og ólíklegt að viðskipti með einhverja tiltekna tegund á Kvótaþingi geri verðmyndun hennar ófullkomnari en með núverandi tilhögun. Þótt viðskipti geti orðið strjál, t.d. í innfjarðarrækju, humri og hörpuskel er ekki líklegt að hægt sé að fara með viðskiptaverð þessara tegunda langt frá einhverju tilteknu raunhæfu bili, því aðilar í greininni munu væntanlega láta liggja inni tilboð um kaup á aflamarki sem býðst á lágu verði og hið sama gildir um sölu, að breyttu breytanda. Jafnframt er bent á að frumvarpið gerir ráð fyrir að mögulegt sé að undanþiggja slíkar tegundir, ef ástæða þykir til að ætla að viðskipti verði svo strjál að verðmyndun geti ekki orðið eðlileg á þinginu.
Það mælir einnig gegn því að setja tegundir sem mjög lítil viðskipti eru í á Kvótaþing, að minni líkur eru á að skapist möguleikar fyrir veiðar og vinnslu til að stýra áhættu sinni eins og rætt er um hér að aftan.
Kvótaverð
Lengi hafa farið fram viðskipti með aflamark eftir ýmsum leiðum og myndast gangverð á kvóta á hverjum tíma, þótt opinberar upplýsingar um verð hafi ekki verið birtar. Það er því vert að spyrja hver áhrifin af Kvótaþinginu og viðskiptaskyldunni verða á kvótaverð og umfang viðskiptanna?
Líklegt er að um tvenns konar áhrif verði að ræða. Annars vegar verður ekki eins auðvelt og áður að draga kostnað við öflun kvóta frá aflaverðmæti fyrir útreikning á hlut áhafnar fiskiskips með óbeinum hætti eins og gerist í leiguliða- og tonn á móti tonni viðskiptum því þau verða sýnileg og gerast með peningalegum greiðslum. Hins vegar breytist kostnaður vegna kvótaviðskipta. Hér er átt við kostnað í víðum skilningi, þ.e.a.s. ekki einvörðungu umboðslaun og þess háttar, heldur einnig öflun upplýsinga og áhættu í viðskiptum.
Hvað fyrrnefndu áhrifin varðar er líklegt að laun sjómanna hjá þeim útgerðum sem hafa stundað leiguliða- og tonn á móti tonni viðskipti muni að jafnaði hækka með Kvótaþingi, nema svo ólíklega vilji til að samið verði um þátttöku sjómanna í kvótakaupum að jafnmiklu marki og kostnaður við kvótakaup eykst. Það verður því ekki eins fýsilegt og áður fyrir útgerðir að kaupa kvóta, eftirspurn eftir aflamarki minnkar og kvótaverð lækkar. Hve mikil lækkunin verður ræðst af hlutfallslegri næmni eftirspurnar og framboðs fyrir verðbreytingum. Ef framboð á kvótum er næmt fyrir verði miðað við eftirspurn (hlutfallslega flatur framboðsferill) lækkar verðið lítið og öfugt ef næmnin er mikil. Engin leið er að meta þetta nú, því engar upplýsingar eru til að byggja á. Þetta verða a.m.k. áhrifin til skemmri tíma. Áhrifin til lengri tíma eru óvissari og ráðast t.a.m. af samningum sjómanna og útgerða.
Svo vikið sé að síðari áhrifunum verður að telja líklegt að viðskiptakostnaður lækki með því að koma á einu skipulögðu þingi sem er óháð og nýtur trausts markaðsaðila. Aflamark í tiltekinni tegund er fullkomlega einsleit vara sem á vel heima á slíkum markaði svipað og verðbréf og hrávörur af ýmsum toga. Kvótaþingið mun gera leit aðila að mótaðilum óþarfa og minnka kostnað við upplýsingaöflun. Greiðslumiðlunarkerfi þess dregur sömuleiðis úr áhættu við kvótaviðskipti. Hins vegar verður að gæta vel að því að gera ekki reglur um eftirlit og samskipti við Fiskistofu óþarflega þungar í vöfum þannig að viðskipti geti gengið greiðlega. Eins og áður sagði eru mestar líkur á að breytingar á viðskiptakostnaði verði til lækkunar. Það leiðir til þess að viðskipti með kvóta verða meiri. Við þetta má bæta að reynslan sýnir að oftast leiðir stofnun formlegra markaða af þessu tagi til aukinna viðskipta. Áhrifin á sjálft kvótaverðið eru hins vegar óviss, því þau koma fram bæði í auknu framboði og eftirspurn.
Tengsl veiða og vinnslu
Með lögum um Kvótaþing verða afnumdir möguleikar útgerða og fiskvinnslu til að gera samninga um beint framsal á aflamarki frá fiskvinnslu til útgerðar. Eftir sem áður geta slíkir aðilar gert samninga sín á milli um afhendingu á fiski frá útgerð til vinnslu við gefnu verði innan þess ramma sem er heimill í þeim efnum.
Það er hins vegar líklegt að töluverðar verðsveiflur verði á kvótaþingi, a.m.k ef marka má aðra svipaða markaði. Á slíkum mörkuðum þróast yfirleitt viðskipti með afleidda samninga, t.d. staðlaða framvirka samninga og vilnanir, sem fyrirtæki nota til áhættustýringar, en umfang tvíhliða samninga minnkar, enda eru þeir þyngri í vöfum heldur en markaðssamningarnir. Ekki er gert ráð fyrir að tvíhliða samningar um framsal á aflamarki verði leyfðir, né heldur viðskiptum með framvirka samninga eða vilnanir á Kvótaþingi. Aðilar geta hins vegar dreift áhættunni af sveiflum í kvótaverði með samningum sín í milli, eins og hefur raunar gerst fram að þessu með óbeinum hætti. Þegar vinnslufyrirtæki framselur kvóta sinn til útgerðar verður það af kvótaleigunni sem það fengi ella ef kvótinn væri leigður á markaði. Áhættan af sveiflum í þessum fórnarkostnaði leggst alfarið á vinnsluna ef samið er um að afla sé landað á föstu verði. Mismunur hvað varðar áhættu vegna þessara sveiflna í núverandi kerfi og því sem skapast með Kvótaþingi er því fólginn í því hver ber sveiflurnar og því að í hugum flestra eru glataðar tekjur ekki jafngildar greiddum kostnaði, þótt svo sé í hagfræðilegum skilningi þegar markaðsbrestir eru ekki til staðar.
Það er svo ekkert sem kemur í veg fyrir að þriðji aðili komi inn í fjármögnun slíkra viðskipta og taki jafnvel áhættu af verðsveiflum á kvóta að einhverju eða öllu leyti á sig. Ef fjármagnsmarkaðurinn bregst kröftuglega við Kvótaþingi að þessu leyti yrði óhagræði af takmörkunum á tvíhliða samningum því sennilega lítið. Það er augljóslega erfitt á þessu stigi að dæma um hver þróunin verður í þessum efnum, eða hvernig meta skal óhagræði kvótalítilla útgerða vegna sveiflna í kvótaverði.
Heildaráhrif
Áður en vikið er að áhrifum Kvótaþings á einstakar greinar er vert að benda á að kvóti mun örugglega verða nýttur að fullu eftir tilkomu þess eins og áður. Ennfremur ákvarðast verðmæti aflans að langmestu leyti utan frá, þ.e.a.s. af afurðaverði á alþjóðamörkuðum. Hér að framan hafa verið færð rök fyrir því að minni viðskiptakostnaður muni auka hagkvæmni í viðskiptum með aflamark. Fleiri rök má færa fyrir að þjóðhagsleg hagkvæmni muni aukast við tilkomu Kvótaþings. Kakan sem til skiptanna er milli aðila í greininni mun því sennilega stækka. Spurningin er hins vegar hvort og þá hvernig Kvótaþingið hefur áhrif á skiptingu hennar.
Eins og áður sagði er líklegt að laun sjómanna hækki að jafnaði með tilkomu Kvótaþings. Þessi hækkun kemur þá sérstaklega fram hjá þeim sem starfa hjá útgerðum sem stunda leiguliða- og tonn á móti tonni viðskipti. Öðrum sjómönnum gefst einnig tækifæri til að fylgjast betur með markaðsverði á aflaheimildum og betri grunnur verður til samninga milli þeirra og útgerða um þátttöku í kvótakaupum, því það er ólíklegt að Kvótaþingið útrými slíkum samningum. Meginmunurinn felst í að samningsstaða sjómanna batnar. Hvort þeim tekst að halda hlut sínum í aflaverðmæti til langs tíma ræðst af samningum milli þeirra og útvegsmanna. Sennilega verður það þó æ erfiðara eftir því sem hagkvæmni í veiðum eykst og bilið milli launa sjómanna og verkafólks í landi breikkar. Það er því spurning hversu langvinn þessi áhrif verða.
Þau laun sem útgerðir hafa sparað sér með því að draga kostnað vegna kvótakaupa frá fyrir hlut hafa líklega komið að einhverju leyti fram í hærra kvótaverði en ella og því fallið að hluta til fiskvinnslufyrirtækjanna sem framselja kvótann, sem nokkurs konar niðurgreiðsla á kostnaði þeirra. Kvótaþingið mun því hafa áhrif til hins verra á afkomu og samkeppnisstöðu þessara vinnslufyrirtækja. Hversu mikil slík áhrif eru er erfitt að segja – til þess vantar einfaldlega upplýsingar um umfang viðskiptanna og hvort vinnslufyrirtækin hafa hagnast sem svarar allri kvótaleigunni á þeim eða hvort henni hefur verið skipt með einhverju móti milli vinnslu og útgerðar. Þá er það auðvitað álitamál hvort eðlilegt sé að fyrirtæki geti bætt samkeppnisstöðu sína með svona viðskiptum. Það leiðir einnig af þessum rökum að hlutfallsleg samkeppnisstaða veiða og vinnslu í heild þarf ekki að breytast þótt samkeppnisstaða þeirra fyrirtækja sem hafa stundað þessi viðskipti versni.
Það er hins vegar ljóst að töluvert er af vinnslufyrirtækjum sem eiga engan kvóta, en eru samt rekin með arði. Slíkir aðilar hafa raunar kvartað undan ósanngjörnu forskoti hinna fyrrnefndu. Kvótaþingið mun jafna þennan aðstöðumun að einhverju leyti, en ekki útrýma honum og skapar um leið þrýsting á vinnslufyrirtæki, sem eiga kvóta, til aukinnar framleiðni. Frá efnahagslegu sjónarmiði er þetta æskileg þróun, því víxlstyrkir milli greina leiða til þjóðhagslegrar óhagkvæmni og framleiðsluþættir eru ekki nýttir eins vel og kostur er.
Leiguliða- og tonn á móti tonni viðskipti hafa hvatt til þess að vinnslufyrirtæki framselji kvóta sinn til kvótalítilla útgerða. Afnám þessara möguleika munu draga nokkuð úr hvatanum til slíkra viðskipta og meira verður um að vinnslan nýti sínar aflaheimildir sjálf en áður. Ekki er víst að staða leiguliðanna muni versna svo mjög, því verð á aflamarki mun lækka í kjölfarið og það verður minni fyrirhöfn og viðskiptakostnaður við að afla sér heimilda en áður. Kvótaþing skapar því hvata til aukinnar sérhæfingar og hagkvæmni að því leyti.