Skýrsla nefndar í kjaradeilu sjómanna og útvegsmanna - mars 1998
Mars 1998
Skýrsla nefndar í kjaradeilu sjómanna og útvegsmanna
1. Inngangur
Þann 9. febrúar sl. lagði sjávarútvegsráðherra fram frumvarp á Alþingi um stöðvun verkfalla á fiskiskipaflotanum. Samkvæmt frumvarpinu var m.a. gert ráð fyrir að sjávarútvegsráðherra skipaði þriggja manna nefnd til að kanna verðmyndun á fiski og þá þætti sem áhrif hafa á hana. Þá skyldi nefndin gera tillögur er beindust einkum að því að koma í veg fyrir að viðskipti með sjávarafla milli tengdra aðila og viðskipti með aflaheimildir hefðu óeðlileg áhrif á skiptakjör sjómanna og undirbúa löggjöf í þeim efnum.
Þann 10. febrúar rituðu fulltrúar samninganefnda Sjómannasambands Íslands, Farmanna- og fiskimannasambands Íslands og Alþýðusambands Vestfjarða ríkissáttasemjara bréf þar sem óskað var eftir að verkfalli aðila yrði frestað frá kl. 23:00 þann 11. febrúar til kl. 23:00 þann 15. mars. Segir í bréfinu að óskin um frestun verkfalls sé sett fram á þeirri forsendu að skipuð verði nefnd í samræmi við 1. gr. fyrrnefnds frumvarps er hafi það verkefni að kanna verðmyndun á fiski og þá þætti sem hafa áhrif á hana. Nefndin skuli skila tillögum er beinist að því að koma í veg fyrir að viðskipti með sjávarafla milli tengdra aðila og viðskipti með aflaheimildir hafi áhrif á skiptakjör sjómanna. Nefndin skili tillögum sínum í síðasta lagi 10. mars 1998. Fulltrúar allra aðila deilunnar undirrituðu yfirlýsingu hjá ríkissáttasemjara þann 11. febrúar þar sem fallist var á þá tillögu sem sett var fram í bréfinu frá 10. febrúar.
Með vísan til framangreinds bréfs sjómanna ákvað sjávarútvegsráðherra að skipa nefnd til að gera tillögur um þargreind atriði og var hún skipuð þann 11. febrúar. Í nefndina voru skipaðir þeir Árni Kolbeinsson, ráðuneytisstjóri, sem jafnframt var formaður nefndarinnar, Ólafur Davíðsson, ráðuneytisstjóri og Jóhann Sigurjónsson, sendiherra. Kristján Skarphéðinsson, skrifstofustjóri, var ritari nefndarinnar. Þá ritaði sjávarútvegsráðherra forseta Alþingis bréf sama dag þar sem hann óskaði eftir að frumvarp það sem lagt var fram á Alþingi þann 9. febrúar yrði afturkallað.
Til að afla upplýsinga um það viðfangsefni sem nefndinni var falið að fjalla um fékk hún á sinn fund Þóri Einarsson, ríkissáttasemjara, Ásmund Stefánsson, framkvæmdastjóra, Skúla Pálmason, formann úrskurðarnefndar sjómanna og útvegsmanna og fulltrúa samninganefnda sjómanna og útvegsmanna. Auk þess átti nefndin fundi með fjölmörgum sem þekkja til viðskipta með aflaheimildir og verðmyndunar sjávarfangs. Þá var leitað til sérfræðinga Þjóðhagsstofnunar og annarra sérfræðinga á þeim sviðum sem nefndinni var falið að fjalla um.
Á fundum, sem nefndin átti með fulltrúum deiluaðila, kom berlega í ljós að greining þeirra á viðfangsefninu var gjörólík. Þetta leiðir til þess að mat þeirra á þeim leiðum, sem ræddar hafa verið til lausnar deilunni, er afar mismunandi og gerir hana mun flóknari en flestar aðrar kjaradeilur.
2. Aðdragandi deilunnar
Hinn 3. febrúar sl. hófst verkfall á fiskiskipaflotanum en samningar sjómanna og útvegsmanna höfðu verið lausir frá því í árslok 1996 eða í rúmlega 13 mánuði. Er þetta í þriðja sinn á fjórum árum sem kjaradeilur sjómanna og útvegsmanna hafa leitt til þess að stærsti hluti fiskiskipaflotans stöðvast. Fyrri deilur, sem stóðu í byrjun árs 1994 og vorið 1995, hafa líkt og deilan nú, fyrst og fremst snúist um tengsl viðskipta með aflamark og viðskipta með afla. Sjómenn telja að í mörgum tilvikum hafi þessi tengsl óeðlileg áhrif á skiptakjör og ákvörðun fiskverðs til hlutaskipta í viðskiptum utan fiskmarkaða.
Í tengslum við kjaradeilu sjómanna og útvegsmanna í janúar 1994 skipaði sjávarútvegsráðherra nefnd til að gera tillögur um það hvernig mætti koma í veg fyrir að viðskipti með aflaheimildir hefðu óeðlileg áhrif á skiptakjör sjómanna. Nefndin lagði til að komið yrði á skipulögðum tilboðsmarkaði fyrir viðskipti með aflamark — kvótaþingi. Markmiðið var að gera viðskipti með aflamark sýnileg til þess að ekki yrði hægt að blanda saman viðskiptum með aflamark og viðskiptum með afla. Tillaga nefndarinnar náði ekki fram að ganga.
Í kjarasamningum sjómanna og útvegsmanna, sem gerðir voru í júní 1995, var m.a. kveðið á um að útgerðarmaður og áhöfn skuli gera sín á milli samning um fiskverð þegar útgerð selur afla til eigin vinnslu og að áhöfn geti krafist slíks samnings þegar afli er seldur óskyldum aðila. Að sameiginlegri beiðni samtaka sjómanna og útvegsmanna flutti sjávarútvegsráðherra frumvarp um úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna og varð það að lögum nr. 84. 20. júní 1995. Samkvæmt lögunum er unnt að skjóta málum til úrskurðarnefndarinnar, ef ekki takast samningar milli útgerðar og áhafnar. Skal nefndin í úrskurðum sínum þá taka mið af því fiskverði, sem algengast er við sambærilega ráðstöfun afla miðað við verð í nærliggjandi byggðarlögum fyrir sambærilegan fisk að stærð og gæðum.
Allmörgum málum hefur verið skotið til nefndarinnar og hefur þeim ýmist lokið með samkomulagi fulltrúa hagsmunaaðila í nefndinni eða úrskurði fullskipaðrar nefndar en sjávarútvegsráðherra tilnefnir oddamann. Í fyrstu virtust störf nefndarinnar gefa góða raun og náði nefndin að leysa mörg mál, ýmist með eða án atbeina oddamanns. Síðar fór að bera á auknum efasemdum sjómanna um störf nefndarinnar, einkum vegna þess að þeir töldu að sjómenn væru í erfiðri aðstöðu gagnvart útvegsmönnum við að koma kærumálum sínum á framfæri við nefndina. Þá telja sjómenn að brögð séu að því að útgerðarmenn fari ekki eftir úrskurðum nefndarinnar.
3. Lausnir til umræðu
Í janúarmánuði síðastliðnum beitti sjávarútvegsráðherra sér fyrir óformlegum viðræðum á milli deiluaðila undir forystu Ásmundar Stefánssonar, framkvæmdastjóra. Þessar viðræður hófust upp úr miðjum janúar en til þeirra var stofnað í nánu samráði við ríkissáttasemjara og deiluaðila. Í viðræðunum var farið ítarlega yfir ýmsar hugmyndir til lausnar deilunni en viðræðurnar urðu ekki til þess að deilan leystist.
Samkvæmt þeim upplýsingum, sem nefndin hefur aflað sér, var í þessum viðræðum rætt um nokkrar leiðir til lausnar deilunni. Þar má nefna kvótaþing, samanber tillögur nefndar frá 1994, og aukna veiðiskyldu. Samkvæmt gildandi lögum um stjórn fiskveiða þurfa fiskiskip að veiða 50% aflaheimilda sinna annað hvert ár. Veiði skip minna en þessu nemur fellur veiðileyfi þess og aflahlutdeild niður. Jafnframt voru ræddar hugmyndir um að setja hámark hvað varðar þær aflaheimildir sem skip geta flutt til sín. Slík regla var lögfest árið 1994 en var felld úr lögum áður en hún kom til framkvæmda.
Upphaflega settu sjómenn fram kröfu um að allur fiskur yrði seldur á fiskmarkaði. Í framhaldi komu fram ýmsar hugmyndir um að taka upp almennar fiskverðstengingar eða -ákvarðanir. Þar var m.a. rætt um að tengja verð á afla, sem seldur er utan fiskmarkaða, við verð á slíkum mörkuðum. Verð á þeim tegundum, sem ekki eru seldar á fiskmörkuðum, yrði ákveðið sem fast hlutfall af afurðarverði eða í beinni verðlagningu. Einnig var rætt um að samið yrði um lágmarksverð (botn) á nokkrum mikilvægum tegundum.
Eins og áður segir, var mat samningsaðila á eðli deilunnar mjög mismunandi og þess vegna einnig afstaða þeirra til einstakra leiða.
4. Verðlagning á sjávarafla
Eins og fjallað var um hér að framan, hafa þrjár síðustu kjaradeildur sjómanna og útvegsmanna snúist um ákvörðun fiskverðs til hlutaskipta. Deilurnar snúast annars vegar um það hvernig fiskverð er ákveðið í viðskiptum utan markaða og hins vegar um það hvaða áhrif viðskipti með aflamark hafa á fiskverð. Inn í deilurnar blandast einnig kröfur sjómanna um bætt atvinnuöryggi.
Sjómenn vilja hverfa frá áhafnabundnum samningum um fiskverð og taka upp almenna verðákvörðun, sem mundi gilda í öllum viðskiptum utan fiskmarkaða. Með því móti telja sjómenn að meira jafnræði verði í launakjörum innan stéttarinnar og komist verði hjá því návígi sem fylgir áhafnabundnum samningum. Þá vilja þeir tryggja að kaupverð aflamarks verði ekki dregið frá fiskverði áður en kemur til skipta.
Ein af ástæðum þess að hætt var að verðleggja fisk í Verðlagsráði sjávarútvegsins og fiskverð var gefið frjálst, var sú að framleiðsla sjávarafurða var alltof margbreytileg til þess að unnt væri að ákveða eitt verð, þótt reynt væri að taka tillit til stærðar og gæða. Í reynd hafði þróunin verið sú að oft var greitt álag á Verðlagsráðsverðið, allt eftir því til hvaða framleiðslu ráðstafa átti aflanum. Þá voru brögð að því að greitt væri til útgerðar utan skipta vegna veiðarfæra og annarra kostnaðarþátta. Útgerðarmenn og sjómenn sóttu á um að hætta verðlagningu í Verðlagsráði á sínum tíma en fiskvinnslan var frekar treg til þess.
Um fjórðungur þess botnfiskafla, sem veiðist hér við land, er seldur á innlendum fiskmörkuðum. Þetta er mun lægra hlutfall en víða annars staðar. Það stafar m. a. af því að allnáin tengsl eru hér á landi milli veiða og vinnslu. Stærri fiskvinnslufyrirtæki hafa séð sér hag í því að vinna afla af eigin skipum. Tilkoma fiskmarkaða hefur ekki leitt til verulegra skipulagsbreytinga í þessum efnum. Minni verkunarfyrirtækjum hefur þó fjölgað og nýting ýmissa vannýttra tegunda hefur stóraukist. Íslensku fiskmarkaðirnir eru því enn sem komið er jaðarmarkaðir og endurspegla ekki það meðalverð, sem almennt er notað í viðskiptum með afla. Með jaðarmarkaði er hér átt við að fyrirtæki kaupa fisk á fiskmörkuðum til að fylla upp í framleiðslu sína eða þá til að sinna framleiðslu fyrir takmarkaða markaði, sem borga hærra verð. Dæmi um það er hátt verð, sem þeir fiskverkendur greiða, sem eru í aðstöðu til að flaka fisk og senda á erlendan markað með flugvélum. Þá hafa fiskmarkaðir ekki selt allar tegundir og í sumum tilvikum hafa viðskipti, t.d. með flatfisk, leitað frá fiskmörkuðum til beinna viðskipta vegna þess að kaupendur eru það fáir að sveiflur í verði voru óeðlilegar.
Líklegt er að lágmarksverð, sem yrði ákveðið nálægt fiskmarkaðsverði, takmarkaði vaxtarmöguleika slíkra markaða og gæti jafnvel leitt til þess að framboð á þeim minnkaði. Nú fer til dæmis um fjórðungur þorskaflans um fiskmarkaði og enn hærra hlutfall ýsu. Enginn vafi er á að þessi viðskipti eru þjóðhagslega hagkvæm. Eftir því sem lágmarksverðið færist fjær fiskmarkaðsverðinu dregur úr líkum á skaðlegum afleiðingum þess. Það er hins vegar afar erfitt að finna eitthvert skynsamlegt hlutfall verðs af fiskmarkaðsverði, sem ætla mætti með sæmilegu öryggi að hefði tiltölulega lítil áhrif í þjóðhagslegu samhengi og drægi ekki úr möguleikum greinarinnar til að skapa sem mest verðmæti. Jafnframt er næsta víst að slíkt hlutfall væri síbreytilegt eftir aðstæðum, fisktegundum, landsvæðum og fleiri þáttum.
Við efnahagsleg rök gegn opinberri ákvörðun lágmarksverðs má bæta tæknilegum sjónarmiðum. Þau ganga í sömu átt. Það er vandasamt verk að skipuleggja opinbert verðákvörðunarkerfi, sem ekki gæti leitt til óhagkvæmrar ráðstöfunar aflans. Þá er þess að gæta að slíkt kerfi hefur ekki aðeins áhrif á afkomu útgerðar og sjómanna, heldur einnig rekstrarskilyrði fiskvinnslu. Hér þarf að huga að því hverjir eigi að vera aðilar að slíku kerfi, á hvaða forsendum eigi að ákveða lágmarksverðið, t.d. hvort það eigi að tengjast verðþróun á fiskmörkuðum eða afurðaverði. Einnig þarf að gæta þess að koma í veg fyrir sóun vegna staðbundinna aðstæðna, t.d. þegar aukaafli af tiltekinni tegund berst að landi þar sem hann verður einungis nýttur í tiltölulega ódýrar afurðir. Það liggur í augum upp að opinbert verðákvörðunarkerfi er ekki besta leiðin til að leysa verkefni af þessu tagi.
Þegar rætt er um að tengja fiskverð við afurðaverð verður að hafa í huga að vinnsla á fiski hefur tekið miklum breytingum hér á landi sem annars staðar. Sífellt er verið að auka virði afurðanna með nýjum vinnsluaðferðum, m.a. með því að skera í bita, hjúpa og með sérpakkningum. Því getur verið afar erfitt að segja nákvæmlega til um hver hlutur hráefnsins er í einstökum afurðum. Þá færist í vöxt að fiskflök séu fryst og geymd þar til síðar að þau eru unnin frekar fyrir hina mismunandi markaði. Við innkaup á hráefni verður því æ erfiðara að segja til um hvert hið endanlega afurðaverð er. Einnig má nefna mikilvægi þess að viðhalda viðskiptasamböndum og markaðshlutdeild og tryggð við ákveðna kaupendur þótt það þýði tímabundið lægra söluverð en en unnt væri að fá annars staðar. Þessir kaupendur eru oft á tíðum reiðubúnir að vinna með framleiðendum í vöruþróun til að skapa meiri virðisauka og tryggja þannig að jafnaði hæsta verðið.
Það er skoðun nefndarinnar að flest mæli gegn því að lögbinda verð eða verðákvörðun á fiski með einum eða öðrum hætti. Lögbinding fiskverðs gengur gegn núverandi verðmyndunarkerfi, sem byggir á samningum fiskseljenda og fiskkaupenda. Áhrif slíkrar lögbindingar færu þó eftir því hvernig verðið yrði ákveðið. Ef verðið er það lágt að það viðhaldi sveigjanleika núverandi fyrirkomulags, verða áhrifin eflaust önnur en ef um er að ræða verð sem er nálægt meðalverði í viðskiptum utan fiskmarkaða. Hætt er við að slíkt verð yrði ráðandi í viðskiptum og líktist í raun meira því verðlagningarkerfi, sem var við líði þegar fiskverð var ákveðið í Verðlagsráði sjávarútvegsins. Hér yrði því frekar um að ræða miðstýrt verðlagningarkerfi, sem viki til hliðar núverandi skipan mála. Þá má gera ráð fyrir að slíkt fyrirkomulag við verðlagningu gæti haft óheppileg áhrif á vaxtarmöguleika fiskmarkaða en það færi þó að sjálfsögðu eftir því hversu nálægt þetta verð yrði fiskmarkaðsverði.
Opinber ákvörðun fiskverðs hefði það í för með sér að setja þyrfti upp sérstakt verðákvörðunarkerfi. Taka þyrfti afstöðu til þess hvaða aðilar ættu að koma að þeim ákvörðunum og jafnframt þyrfti kerfið að vera þannig að það hefði sem minnst áhrif á ráðstöfun aflans til framleiðslu á hinum ýmsu afurðum. Taka þyrfti upp stærðar- og gæðaflokkun afla og koma á opinberu eftirlit með því að reglum í þeim efnum yrði fylgt. Fjölmörg önnur tæknileg atriði þyrfti að skoða í þessum efnum. Mjög líklegt er að fljótlega myndi sækja í sama far og þegar Verðlagsráð sjávarútvegsins tók ákvarðanir um fiskverð.
Það er eindregin skoðun nefndarinnar að tími opinberra fiskverðsákvarðana sé liðinn. Nefndin leggur því ekki til að slíkt fyrirkomulag verði tekið upp að nýju. Telji aðilar skynsamlegt að taka upp almennt fyrirkomulag við ákvörðun á fiskverði, þá hlýtur það meginsjónarmið að ríkja að við ákvörðun þess yrðu fulltrúar fiskvinnslunnar einn samningsaðila. Slík breyting verður því eingöngu gerð með samkomulagi útgerðarmanna, sjómanna og fiskverkenda.
5. Tillögur nefndarinnar
5.1 Verðlagsstofa skiptaverðs
Eins og að framan er rakið, er það skoðun nefndarinnar að ekki sé fært að leiða í lög almenn ákvæði um opinbera ákvörðun fiskverðs. Athuganir nefndarinnar hafa því beinst að því hvort treysta megi grundvöll áhafnabundinna fiskverðssamninga þannig að komist verði hjá því að sjómenn þurfi að þola óeðlileg frávik frá því fiskverði, sem venjulegt er, vegna þess að fiskvinnsla er í eigu sömu aðila og útgerð eða af öðrum ástæðum.
Óánægja með núverandi úrskurðarnefnd hefur ekki beinst að einstökum úrskurðum hennar þótt það leiði af eðli máls að þeir hljóti jafnan að vera umdeilanlegir. Hefur hún fyrst og fremst beinst að því að fáum málum er skotið til nefndarinnar. Kenna forystumenn sjómanna því um að aðstaða áhafna sé oft örðug og skipverjar leggi ekki í að efna til ágreinings við útgerðina. Þá hefur verið á það bent að aðstaða áhafna til að afla upplýsinga um verð á fiski í hliðstæðum tilvikum sé örðug. Það er skoðun nefndarinnar að á þessu megi ráða bót. Af öðrum sviðum eru fordæmi um að opinberum aðilum er falið að hafa yfirsýn yfir hvort fylgt sé almennt orðuðum leikreglum á viðkomandi sviði og eiga frumkvæði að því að afla gagna og leita úrskurðar um réttmæti aðgerða ef út af er brugðið að mati eftirlitsaðilans. Dæmi um slík vinnubrögð eru ákvæði samkeppnislaga.
Nefndin leggur til að lögfest verði ákvæði um Verðlagsstofu skiptaverðs og að ákvæðum núverandi laga um úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna verði breytt til samræmis við það. Eru drög að frumvarpi til laga um það efni fylgiskjal með áliti nefndarinnar. Verðlagsstofa skiptaverðs mun starfa í nánum tengslum við úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna og hlutverk stofunnar verður að fylgjast með fiskverði og uppgjöri á aflahlut sjómanna og stuðla að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut. Stofunni verði falið að afla ítarlegra gagna um fiskverð og vinna úr þeim upplýsingum. Slíkt hlutverk er nú í höndum úrskurðarnefndar sjómanna og útvegsmanna en nefndin hefur ekki haft bolmagn til að sinna því sem skyldi.
Útvegsmönnum yrði skylt að senda Verðlagsstofunni alla fiskverðssamninga milli áhafna og útvegsmanna og Fiskistofu yrði skylt að láta stofunni í té allar nauðsynlegar upplýsingar. Sama á við um Fiskifélag Íslands og aðra þá aðila, sem vinna í umboði Fiskistofu. Þá yrði mjög víðtæk upplýsingaskylda gagnvart Verðlagsstofu vegna athugunar einstakra mála.
Nokkurrar tortryggni hefur gætt hjá forystumönnum samtaka sjómanna varðandi það hvort raunverulegt söluverð afla sé í öllum tilvikum lagt til grundvallar hlutaskiptum á þann hátt, sem lög og kjarasamningar kveða á um. Verðlagsstofu yrði falið að fylgjast með þessu, m.a. með úrtakskönnunum. Með því er unnt að eyða tortryggni án þess að raska leynd viðskiptaupplýsinga. Þagnarskyldu Verðlagsstofu er því einungis aflétt að upp komi misræmi og er henni þá gert að greina útgerð, áhöfn og heildarsamtökum útvegsmanna og sjómanna frá málavöxtum.
Meginhlutverk Verðlagsstofu skiptaverðs yrði að fjalla um skiptaverð í einstökum tilvikum. Ef fiskverð við uppgjör á aflahlut sjómanna víkur í verulegum atriðum frá því, sem algengast er við sambærilega ráðstöfun afla á viðkomandi landssvæði að teknu tilliti til stærðar og gæða, myndi Verðlagsstofa skjóta málinu til úrskurðarnefndar sjómanna og útvegsmanna.
Athugun stofunnar á tilteknu tilviki gæti ýmist verið að frumkvæði hennar sjálfrar eftir athugun á opinberum verðupplýsingum og samningum eða samkvæmt ábendingum. Verðlagsstofa aflar allra opinberra gagna um fiskverð viðkomandi skips og samninga útgerðar þess og áhafnar. Hún snýr sér síðan til útgerðar og krefst allra frekari upplýsinga, sem hún metur nauðsynlegar, og leitar umsagnar útgerðar og áhafnar um málið. Að þessu búnu tekur Verðlagsstofa ákvörðun um hvort máli verði skotið til úrskurðarnefndarinnar.
Málsmeðferð fyrir úrskurðarnefndinni myndi í meginatriðum fylgja ákvæðum núgildandi laga. Málið fer fyrst fyrir fulltrúa heildarsamtaka hagsmunaaðila, sem hafa skamman tíma til lausnar á því, en náist ekki samkomulag fer málið til fullskipaðrar nefndar. Úrskurðarnefndin mun eftir sem áður geta fjallað um mál sem heildarsamtök hagsmunaaðila skjóta til hennar vegna þess að ekki næst samkomulag um fiskverðssamning milli áhafnar og útgerðar. Í þeim tilvikum myndi úrskurðarnefndin fela Verðlagsstofu gagnasöfnun.
Gert er ráð fyrir að úrskurðir nefndarinnar verði aðeins framvirkir líkt og nú er (frá því að máli er skotið til nefndarinnar eða frá því að nefndin kemst að niðurstöðu). Komist nefndin að því að lágmarksverðsreglan hafi verið brotin kveður hún upp úrskurð um að um tiltekinn tíma, allt að þremur mánuðum, skuli fylgt verði sem algengast er í hliðstæðum viðskiptum að teknu tilliti til aðstæðna allra. Útgerð tekur með öðrum orðum þá áhættu að vera úrskurðuð til að fylgja því verði sem algengast er í hliðstæðum viðskiptum ef hún fer niður fyrir lágmarksverð í uppgjöri við áhöfn. Ekki er unnt að leggja þá skyldu á útgerðarmenn að stunda útgerð með óbreyttu sniði á gildistíma úrskurðar. Hins vegar er ljóst að útgerðir geta gert gildi úrskurðar lítið með því að leggja skipi eða gjörbreyta um útgerðarhætti. Í þeim tilvikum er lagt til að gera útgerð skylt að greiða áhöfn bætur fyrir það sem eftir lifir af gildistíma úrskurðar ef stöðvun á rekstri skips eða breyting á útgerðarháttum er ekki til komin vegna óviðráðanlegra aðstæðna.
5.2 Kvótaþing
Nefndin leggur til að komið verði á opnum tilboðsmarkaði fyrir aflamark - kvótaþingi. Er þetta í samræmi við tillögur nefndarinnar sem sjávarútvegsráðherra skipaði í janúar 1994. Tillagan um stofnun kvótaþings hefur að þessu sinni verið útfærð í lagafrumvarpi og fylgir það skýrslu nefndarinnar. Þjóðhagsstofnun hefur að beiðni nefndarinnar fjallað um efnahags- og viðskiptaleg áhrif kvótaþings samkvæmt þeim hugmyndum um starfsemi þingsins, sem eru í frumvarpsdrögum nefndarinnar. Þá hefur stofnunin tekið saman viðamiklar upplýsingar um viðskipti með aflamark á fiskveiðiárinu 1996/1997. Greinargerðir Þjóðhagsstofnunar fylgja með þessari skýrslu.
Í skýrslu nefndarinnar frá 1994 var lagt til að allur flutningur á aflamarki færi fram um opinn tilboðsmarkað - kvótaþing. Þó lagði nefndin til tvenns konar undantekningar frá þessari reglu. Annars vegar lagði hún til að áfram yrði heimilt að flytja aflamark á milli skipa í eigu sömu útgerðar enda fara þá engin viðskipti fram. Hins vegar lagði nefndin til að áfram yrði heimilt að skipta á jafn verðmætum aflaheimildum enda yrði við mat á því byggt á verði aflamarks einstakra tegunda á kvótaþinginu. Samkvæmt frumvarpsdrögum nefndarinnar er gert ráð fyrir sama fyrirkomulagi hvað þessi atriði varðar og fyrr var gert.
Í skýrslu nefndarinnar 1994 voru rakin þau tilvik, sem sjómenn nefndu að hefðu áhrif á skiptakjörin, en þau voru sem hér segir:
· Að fyrirtæki sem stunduðu fiskvinnslu og hefðu jafnframt yfir aflaheimildum að ráða framseldu aflamark til kvótalítilla skipa gegn löndun á aflanum. Töldu sjómenn að í sumum tilvkum væri andvirði aflaheimildannna dregið frá andvirði aflans áður en til skipta kæmi.
· Að fiskvinnslufyrirtæki eða fyrirtæki tengd fiskmörkuðum semdu við útgerðir um að framselja tiltekið aflamark til skipa í þeirra eigu með því skilyrði að skip útgerðarfyrirtækisins lönduðu helmingi meira aflamagni til fiskvinnslunnar á verði undir markaðsverði sem næmi verðmæti aflaheimildanna.
· Að sjómenn legðu í sérstaka sjóði til að taka þátt í kaupum útgerðarfyrirtækja á aflamarki.
· Að við sölu afla væri andvirði keyptra aflaheimilda dregið frá aflaverðmæti áður en kæmi til skipta.
Miðað við umræður, sem fram hafa farið í tengslum við yfirstandandi kjaradeilur sjómanna og útvegsmanna, hefur ekki orðið breyting á afstöðu sjómanna í þessum efnum. Þvert á móti telja þeir að það hafi færst í vöxt að sjómenn séu með einum eða öðrum hætti látnir taka þátt í því að fjármagna kaup útgerðarfyrirtækja á aflamarki. Eru tvö fyrri tilvikin í skýrslu nefndarinnar frá 1994 oftast nefnd í þessu sambandi, þ.e. framsal aflaheimilda frá fiskvinnslufyrirtæki til útgerðar gegn löndun á afla á verði þar sem tekið hefur verið tillit til andvirði aflaheimildanna. Starfsemi kvótaþings myndi gera viðskipti með aflamark sýnilegri en nú er. Það er því mat nefndarinnar að starfsemi kvótaþings kæmi í veg fyrir að hægt yrði að blanda saman viðskiptum með aflamark og viðskiptum með afla með þeim hætti sem að framan var lýst.
Starfsemi kvótaþings myndi hins vegar ekki leysa tvö síðast töldu tilvikin, þ.e. að sjómenn leggi í sjóð til kaupa á aflaheimildum eða að andvirði aflamarks sé dregið frá áður en kemur til skipta. Í báðum þessum tilvikum ættu hins vegar þær fjárhæðir, sem um ræðir að vera sýnilegar öllum þeim er málið varðar.
Samkvæmt frumvarpsdrögum nefndarinnar er gert ráð fyrir að sjávarútvegsráðherra skipi þrjá menn í stjórn kvótaþings en stjórnin beri alla ábyrgð á starfsemi þingsins. Stjórnin geti t.d. tekið ákvörðun um að fela öðrum rekstur einstakra þátta í starfsemi kvótaþings eða reksturinn í heild. Í því sambandi kæmi vel til álita að fela Verðbréfaþingi Íslands að annast starfsemi kvótaþings enda er um mjög hliðstæða starfsemi að ræða.
Stjórn kvótaþings verði falið að setja reglur um ýmsa þætti í starfsemi þingsins, m.a. um skráningu kaup- og sölutilboða, útreikning viðskiptaverðs, greiðslumiðlun, miðlun upplýsinga og trúnaðarskyldu. Slíkar reglur þurfa að tryggja að viðskipti fari fram á öruggan hátt og á sem skemmstum tíma. Slíkt er t.d. mikilvægt fyrir þá, sem eru að ljúka veiðum af aflamarki tiltekinnar tegundar og þurfa af þeim sökum að leita eftir viðskiptum á þinginu Jafnframt þurfa reglurnar að tryggja að aðilar fái nauðsynlegar upplýsingar um markaðinn til að þeir geti lagt mat á hagkvæmni kaupa og sölu aflamarks á tilteknum tíma.
Samkvæmt frumvarpsdrögunum verður Fiskistofa eini milliliður tilboðsgjafa og kvótaþings. Aflamark eru opinber réttindi og því er nauðsynlegt að Fiskistofa, sem annast alla skráningu varðandi aflaheimildir einstakra skipa, gangi úr skugga um að tilboðsgjafar fullnægi skilyrðum laga um kaup eða sölu á aflamarki. Um leið og sölutilboð berst Fiskistofu verður það aflamark, sem um ræðir, flutt á biðreikning frá þeim tíma. Þegar Fiskistofa hefur gengið úr skugga um að skilyrðum fyrir tilboði sé fullnægt sendir stofan það áfram til kvótaþings til skráningar í tilboðsskrá. Þegar viðskipti hafa farið fram, sendir þingið Fiskistofu upplýsingar um viðskiptin en þá mun stofan án tafar annast flutning aflamarks milli skipa í samræmi við þau.
Þegar tilboð hefur borist kvótaþingi frá Fiskistofu, yrði það hlutverk þingsins að ganga úr skugga um að það fullnægi settum skilyrðum og að trygging sé nægileg fyrir kauptilboði og greiðslu þóknunar. Þar sem hér er um staðgreiðsluviðskipti að ræða þarf kvótaþing að koma upp greiðslumiðlunarkerfi milli kaupenda og seljenda eða að semja um slíkt kerfi við aðra.
Samkvæmt frumvarpinu munu viðskipti fara fram á kvótaþingi a.m.k. einu sinni á hverjum virkum degi. Viðskiptin fara þannig fram að fyrst eru fundin út þau kaup- og sölutilboð fyrir hverja tegund, sem eru hæf til að mætast hvað verð snertir. Viðskiptin fyrir þessi tilboð fara því næst fram á reiknuðu viðskiptaverði, sem yrði eitt og hið sama fyrir alla. Gert er ráð fyrir að stjórn þingsins setji nánari reglur um pörun tilboða en slíkar reglur eru þekktar víða um heim í hliðstæðum viðskiptum.
Viðskipti með aflamark fara nú fram eftir ýmsum leiðum og myndast gangverð á aflamarki á hverjum tíma þótt opinberar upplýsingar um verð hafi ekki verið birtar. Það er því vert að spyrja hver áhrifin af kvótaþingi og viðskiptaskyldu verða á verð og umfang viðskiptanna.
Samkvæmt greinargerð Þjóðhagsstofnunar er líklegt að um tvenns konar áhrif yrði að ræða. Annars vegar verður ekki eins auðvelt og áður að draga kostnað við öflun aflamarks frá aflaverðmæti fyrir útreikning á hlut áhafnar fiskiskips með óbeinum hætti eins og gerist t.d. í tonn á móti tonni viðskiptum því viðskiptin verða sýnileg og gerast með peningalegum greiðslum. Hins vegar breytist kostnaður vegna viðskiptanna. Hér er átt við kostnað í víðum skilningi, þ.e.a.s. ekki einvörðungu umboðslaun og þess háttar, heldur einnig kostnað vegna öflunar upplýsinga og vegna áhættu í viðskiptum. Hvað fyrrnefndu áhrifin varðar er líklegt að laun sjómanna hjá þeim útgerðum, sem hafa stundað tonn á móti tonni viðskipti, muni að jafnaði hækka með kvótaþingi nema svo ólíklega vilji til að samið verði um þátttöku sjómanna í kvótakaupum að jafnmiklu marki og kostnaður við kvótakaup eykst. Það verður því ekki eins fýsilegt og áður fyrir útgerðir að kaupa kvóta, eftirspurn eftir aflamarki minnkar og kvótaverð lækkar. Þetta verða a.m.k. áhrifin til skemmri tíma. Áhrifin til lengri tíma eru óvissari og ráðast meðal annars af samningum sjómanna og útvegsmanna.
Að því er varðar viðskiptakostnað, verður að telja líklegt að hann lækki með því að koma á einu skipulögðu þingi sem er óháð og nýtur trausts markaðsaðila. Þá segir í greinargerð Þjóðhagsstofnunar að reynslan sýni að stofnun formlegra markaða eins og kvótaþings leiði oftast til aukinna viðskipta. Áhrifin á sjálft kvótaverðið eru hins vegar óviss, því þau koma fram bæði í auknu framboði og eftirspurn. Líklegt er að nokkrar verðsveiflur verði á kvótaþingi, a.m.k. ef marka má aðra svipaða markaði.
Viðskipti með tonn á móti tonni hafa hvatt vinnslufyrirtæki til að framselja aflamark sitt til útgerðar sem ráða yfir litlum aflaheimildum. Afnám þessara möguleika mun væntanlega leiða til þess að vinnslan nýti sínar aflaheimildir sjálf. Ekki er víst að staða kvótalítilla útgerða muni versna svo mjög þar sem verð á aflamarki mun lækka í kjölfarið og það verður minni fyrirhöfn og viðskiptakostnaður við að afla veiðiheimilda en áður. Kvótaþing getur því skapað hvata til aukinnar sérhæfingar og hagkvæmni að því leyti.
Ljóst er að ef frumvarp til laga um stofnun Kvótaþings verður að lögum verða talsverðar breytingar á starfsumhverfi þeirra sem stunda útgerð frá því sem nú er. Viðskipti með aflamark hafa yfirleitt gengið nokkuð greiðlega fyrir sig enda er slíkt nauðsynlegt, sérstaklega í þeim tilvikum þegar lítið er eftir af aflamarki. Verði frumvarp um Kvótaþing að lögum þarf því að tryggja að framkvæmd við rekstur þingsins verði sem allra greiðust þannig að tryggt sé að flutningur aflamarks muni áfram ganga greiðlega fyrir sig. Útgerðarfyrirtæki þyrftu að sjálfsögðu að laga sig að þessu breytta fyrirkomulagi og e.t.v. að skipuleggja flutning aflamarks með meiri fyrirvara en nú er.
Kvótaþing, eins og hér er lýst, mun hafa áhrif á sjávarútveginn í heild og tekjuskiptinguna á milli sjómanna, útgerðar og fiskvinnslu. Áhrifin fyrir einstakar áhafnir eða einstök fyrirtæki geta verið misjöfn og leiða til ólíkra viðbragða. Meginatriðið er að margt bendir til þess að hagkvæmni í sjávarútvegi í heild geti aukist, ef vel tekst til með kvótaþingið, og það getur stuðlað að bættum samskiptum útgerða og sjómanna til framtíðar.
5.3 Veiðiskylda
Eins og rakið var hér að framan, þá þurfa fiskiskip samkvæmt gildandi lögum að veiða 50% af samanlögðu aflamarki sínu í þorskígildum talið annað hvert fiskveiðiár. Veiði skip minna en sem nemur þessu hlutfalli fellur veiðileyfi og aflahlutdeild þess niður og hækkar aflahlutdeild annarra skipa í þeim tegundum, sem um ræðir.
Nefndin leggur til að veiðiskylda fiskiskipa verði hækkuð nokkuð frá því sem nú er. Í stað þess að miða við að skip veiði 50% af aflaheimildum sínum annað hvert fiskveiðiár þá er lagt til að miðað verði við að þau þurfi að veiða það hlutfall á hverju ári. Drög að frumvarpi með þessari breytingu á lögum um stjórn fiskveiða fylgir skýrslu nefndarinnar. Telur nefndin að þetta muni draga úr óeðlilegum flutningi aflamarks á milli skipa og tryggja betur en nú er að aflahlutdeild verði færð til þeirra skipa sem stunda reglubundnar veiðar. Það er álit nefndarinnar að þessi tillaga um takmarkaða aukningu á veiðiskyldu styðji við tillöguna um stofnun kvótaþings enda stuðli þær að því að rjúfa tengsl milli flutnings aflamarks og ákvörðunar fiskverðs til uppgjörs á aflahlut sjómanna. Væri veiðiskyldan aukin umfram það sem hér er lagt til, gæti það dregið úr viðskiptum á kvótaþingi og þar með þeim ávinningi, sem því er ætlað að skila.
Nefndin telur jafnframt að ekki megi takmarka um of þann sveigjanleika sem er í fiskveiðistjórnunarkerfinu. Verði það gert mun draga úr möguleikum einstakra útgerða til að hagræða í rekstri. Þá mun það draga úr möguleikum nýrra aðila til að hasla sér völl í útgerð en þeir byrja margir með því að festa kaup á skipum með litlar aflaheimildir og þurfa því að reiða sig á nægjanlegt framboð aflamarks.
Með tillögunni um 50% veiðiskyldu á hverju ári má ætla að jafnræði sé tryggt milli þeirra sjónarmiða, sem hér hefur veri lýst.