Skýrsla nefndar um aðgengi að lagagögnum á veraldarvefnum

__________________________________

Skýrsla nefndar um aðgengi að
lagagögnum á veraldarvefnum
__________________________________

Efnisyfirlit

1. Inngangur

2. Staða mála á Íslandi

3. Staða mála í Danmörku, Noregi og Svíþjóð

4. Hugmyndir og tillögur nefndarinnar

5. Samantekt

1. Inngangur

2. Staða mála á Íslandi

2.1. Lagasafn

Lagasafnið hefur um nokkurt skeið verið unnt að nálgast gjaldfrjálst á heimasíðu Alþingis, www.althingi.is. Safnið er uppfært tvisvar á ári, og er sú uppfærsla á ábyrgð ritstjóra þess, sem skipaður er af dóms- og kirkjumálaráðherra. Aðgengi að safninu er með miklum ágætum og leitarmöguleikar fjölmargir auk þess sem öflug leitarvél er á síðunni. Hægt er að leita eftir köflum lagasafns, eftir lagaheitum eða laganúmerum, og finna þingmál aftur til ársins 1960 eftir stjórnartíðindanúmerum laga. Þá er unnt að sækja ZIP skrá af öllum HTML texta lagasafnsins, sem er skrá með samanþjöppuðum tölvugögnum sem minnkar umfang þeirra. Breytingar á eldri lögum eru felldar inn í viðkomandi lög við hverja uppfærslu og upplýsingar um stjórnvaldsfyrirmæli sem sett hafa verið á grundvelli laga eru tilgreind með viðkomandi lögum eða lagagrein. Nýlega hafa verið settar upp tengingar úr lagasafninu í nýlegar reglugerðir menntamálaráðuneytisins.

2.2. Reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli

Stjórnvöld birta ekki með samræmdum hætti reglugerðir eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli á netinu. Nokkur ráðuneyti birta hins vegar reglugerðir á heimasíðum sínum eða lista yfir reglugerðir sem frá þeim stafa. Settar hafa verið tengingar úr lagasafni Alþingis á netinu í nýlegar reglugerðir menntamálaráðuneytisins eins og áður sagði.
Í Réttarríki Úrlausnar-Aðgengis, www.adgengi.is, er að finna vísi að reglugerðasafni. Þar eru nú þegar skrá með upplýsingum um númer og heiti allra gildandi reglugerða frá 1912 til 1. desember 1998. Texti reglugerða er enn í vinnslu en stór hluti reglugerða frá 1912 til 1958 og frá 1995 er tilbúinn. Unnt er að leita í safninu eftir heiti, atriðisorðum eða texta reglugerða, eftir númeri eða ártali. Til stendur að skipta safninu upp í 47 efniskafla, í samræmi við skiptingu í lagasafni. Í safninu eru hins vegar ekki birt önnur stjórnvaldsfyrirmæli s.s. reglur, auglýsingar, samþykktir og gjaldskrár. Þá eru fylgiskjöl með reglugerðum almennt ekki birt á þessari síðu. Greiða þarf mánaðargjald fyrir notkun reglugerðasafnsins.

2.3. Alþjóðasamningar

Utanríkisráðuneytið hefur staðið fyrir miðlun alþjóðasamninga sem Ísland á aðild að á netinu og ber þar hæst EES-vefsetrið,www.ees.is. Þar er unnt að finna EES-samninginn, meginmál hans, bókanir og viðauka við hann ásamt gerðum auk fjölmargra annarra upplýsinga er að samningnum snúa. Á heimasíðu ráðuneytisins, www.stjr.is/utn, er jafnframt að finna yfirlit yfir fríverslunarsamninga Íslands við önnur ríki. Á næstunni verður sett á heimasíðuna skrá yfir tvíhliðasamninga og fjölþjóðasamninga sem Ísland er aðili að. Samningar, sem birtir eru í C-deild Stjórnartíðinda frá og með árinu 1995, eru birtir á sama formi á heimasíðu ráðuneytisins.
Á heimasíðu AP-lögmanna, www.aplaw.is, er að finna sjö mannréttindasamninga sem Ísland á aðild að. Unnt er að finna fjölmarga alþjóðlega samninga á síðum þeirra stofnana, sem að þeim standa, svo sem hjá Evrópuráðinu, Evrópusambandinu, EFTA og Sameinuðu þjóðunum, þó ekki á íslensku.

2.4. Dómar

Í byrjun janúar 1999 opnaði Hæstiréttur heimasíðu á vefnum, www.haestirettur.is. Þar eru birtir samdægurs uppkveðnir dómar réttarins, ásamt héraðsdómi. Á síðunni er auk þess að finna ýmsar upplýsingar um starfsemi dómstólsins o.fl. Einn héraðsdómstóll, héraðsdómur Norðurlands eystra, opnaði á síðasta ári heimasíðu, www.hdne.is, þar sem unnt er að nálgast alla dóma dómstólsins. Samkvæmt upplýsingum frá dómstólaráði hafa dómstólaráð og héraðsdómstólarnir hafið undirbúning að uppsetningu heimasíðna allra héraðsdómstóla. Hæstaréttardómar eru aðgengilegir á netinu í Réttarríkinu frá árinu 1995 og Oddi hf.-ÍSLEX gefa hæstaréttardóma út á geisladiskum og selja í áskrift. Þar er nú hægt að nálgast á tölvutæku formi dóma Hæstaréttar frá 1978 til 1997.

2.5. Úrskurðir og álitsgerðir stjórnvalda

Í Réttarríkinu er unnt að nálgast úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta og úrskurðarnefndar um upplýsingamál, svo og álitsgerðir kærunefnda jafnréttismála, fjöleignarhúsamála og húsaleigumála. Aðgangur að framangreindum gögnum er gjaldfrjáls. Þá er mannanafnaskrá mannanafnanefndar á heimasíðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, www.stjr.is/dkm. Ýmsar nefndir hafa sérstaka heimasíðu á netinu, en þar er ekki um að ræða nefndir sem kveða upp úrskurði eða veita álit er snerta réttindi eða skyldur borgaranna. Heildstætt yfirlit er heldur ekki að finna á netinu yfir þau stjórnvöld, þ.e. ráðuneyti, stofnanir og nefndir, sem kveða upp úrskurði sem eru endanlegir á stjórnsýslustigi og hafa almennt gildi. Nefndin lét taka saman yfirlit yfir þau stjórnvöld sem kveða upp endanlega úrskurði á stjórnsýslustigi önnur en ráðuneyti. Í ljós kom að rúmlega 40 nefndir og ráð falla undir þessa skilgreiningu. Tekið skal fram að hér var einungis um að ræða óformlega úttekt.

3. Staða mála í Danmörku, Noregi og Svíþjóð

3.1. Danmörk

Danir standa framarlega hvað varðar miðlun lagagagna á netinu. Lagasafn, reglugerðasafn o.fl. er aðgengilegt á sérstakri réttarheimildasíðu, www.retsinfo.dk. Þar er auk lagasafnsins unnt að nálgast allar reglugerðir, reglur, tilkynningar og auglýsingar frá 1. janúar 1995 og boðið er upp á nokkra leitarmöguleika. Síðan, svo og allar aðrar upplýsingasíður danskra stjórnvalda, eru öllum opnar án endurgjalds, sbr. ákvörðun dönsku ríkisstjórnarinnar frá 28. ágúst 1997 þess efnis að aðgangur að gagnabönkum hins opinbera skuli vera öllum opinn og gjaldfrjáls. Hefur svo verið frá 1. janúar 1998. Umsjón með uppfærslu og miðlun gagnanna er í höndum ráðuneyta og þingsins.
Úrlausnir danskra dómstóla eru ekki aðgengilegar á vefnum, en unnt er að nálgast dönsk dómasöfn á tölvutæku formi. Þá er að finna dóma í afmörkuðum málaflokkum á vefnum, en greiða þarf fyrir slíkan aðgang.

3.2. Svíþjóð

Í Svíþjóð er almenningi tryggður aðgangur að ýmsum lögfræðilegum upplýsingum á tölvutæku formi og hefur svo verið um árabil. Stóran hluta þeirra gagna er að finna í tveimur stórum miðlægum gagnagrunnum, Rixlex sem er í eigu sænska þingsins og Rättsbanken sem er í einkaeigu.
Lagasafnið sænska er í gagnabankanum Rixlex, sjá www.riksdagen.se, ásamt reglugerðum. Dómsúrlausnir eru hins vegar ekki aðgengilegar á netinu nema gegn gjaldi, í gegnum Rättsbanken, sjá www.infotorg.sema.se. Þar er ýmsum upplýsingum og úrlausnum dómstóla og stjórnvalda miðlað, auk þess sem þar er að finna laga- og reglugerðasafn, safn ýmissa annarra stjórnvaldsfyrirmæla og fræðilegar greinar og ritgerðir.

3.3. Noregur

Í Noregi er það sjálfseignarstofnunin Lovdata, www.lovdata.no, sem ber höfuðábyrgð á miðlun lagagagna á tölvutæku formi. Lovdata var sett á laggirnar árið 1981 af norska dómsmálaráðuneytinu og lagadeild Háskólans í Ósló. Lovdata miðlar alls kyns lagagögnum á netinu gjaldfrjálst, s.s. stjórnartíðindum, lagasafni, nýjustu hæstaréttardómum og öllum reglugerðum. Auk hinnar endurgjaldslausu þjónustu sinnir Lovdata annarri þjónustu á þessu sviði, s.s. útgáfu dómasafns á geisladiskum o.fl.

4. Hugmyndir og tillögur nefndarinnar

4.1. Öll lagagögn aðgengileg á einum stað á netinu

Nefndin leggur til að sett verði upp sérstök heimasíða á netinu þar sem öll tiltæk lagagögn verði gerð aðgengileg almenningi, notendum að kostnaðarlausu.

Nefndin leggur til að almenningi verði tryggður aðgangur að lögum, reglugerðum og öðrum stjórnvaldsfyrirmælum, alþjóðasamningum, dómum og úrskurðum og álitsgerðum stjórnvalda. Telur nefndin rétt að miðlun gagnanna verði þannig að einungis þurfi að leita á einn stað, á eina vefsíðu, þar sem unnt verði að finna öll gögn. Ljóst er hins vegar að slíkt réttarheimildasafn verður samansett úr mörgum gagnabönkum og í fyrstu er ekki ástæða til að hrófla við þeirri tilhögun sem nú er á lagasafni og dómum Hæstaréttar. Leggur nefndin til að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu verði falið að hafa yfirumsjón með því að halda slíkri síðu úti með skírskotun til hlutverks þess skv. 19. tölul. 3. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu um staðfestingu hennar nr. 96/1969, og sett verði á laggirnar nefnd sem falið verði að hafa umsjón með verkinu. Nefndin verði auk fulltrúa dóms- og kirkjumálaráðuneytis skipuð fulltrúum frá forsætisráðuneytinu, utanríkisráðuneytinu, skrifstofu Alþingis og Hæstarétti. Meginviðfangsefni nefndarinnar verði að setja upp heildstæða yfirlitssíðu yfir öll lagagögn á netinu, setja upp tengingar við síður og vefsetur, sem hafa að geyma lagagögn, og stuðla að því að umsjónarmenn helstu gagnabanka búi til tengingar á milli þeirra, þ.e. að umsjónaraðilar lagasafns setji upp tengingar við reglugerðasafn og dómasafn og að umsjónaraðilar dómasafns setji upp tengingar við lagasafn og reglugerðasafn svo dæmi séu tekin. Hlutverk nefndarinnar verði jafnframt að fylgja eftir þeirri stefnu sem mörkuð hefur verið, þ.e. að öll lagagögn verði aðgengileg á netinu og aðstoða t.a.m. ráðuneyti, stofnanir og nefndir, sem áhuga hafa á að miðla lagagögnum á netinu, s.s. úrskurðum stjórnvalda. Þá hafi nefndin það hlutverk að leita leiða til að tryggja að vistun skjala og annarra gagna verði með samræmdum og stöðluðum hætti hjá viðkomandi aðilum, þ.e. tryggja að tæknilegt samræmi verði hjá þeim gagnabönkum sem um er að ræða við vistun og miðlun lagagagna eftir því sem kostur er. Leggur nefndin til að af þeim 16 millj. króna sem ætlaðar eru í miðlun lagagagna á netinu á fjárlögum fyrir árið 1999 verði veitt allt að 3 milljónum króna í þetta verkefni.

4.2. Reglugerðasafn

Nefndin leggur til að starfrækt verði reglugerðasafn á netinu sem hafi að geyma allar gildandi reglugerðir uppfærðar í samræmi við síðari breytingar.

Nefndin telur mikilvægt að slíkt safn verði sett á laggirnar, en aðgengilegt og heildstætt reglugerðasafn hefur til þessa ekki verið fyrir hendi. Nefndinni er ljóst að hér er um umfangsmikið verk að ræða sem myndi óhjákvæmilega fela í sér að ráðast þyrfti í reglugerðahreinsun hjá hverju og einu ráðuneyti í kjölfarið. Þó að tillögur um reglugerðahreinsun falli ekki undir starfsvið nefndarinnar telur hún engu að síður að brýnt sé að ráðast í það verkefni, ekki síður en uppsetningu reglugerðasafns. Nefndin leggur til að sett verði á laggirnar sérstök ritnefnd reglugerðasafns, sem fái það hlutverk að ritstýra og taka ákvarðanir um vistun og miðlun reglugerðasafns og gera tillögur til einstakra ráðuneyta um reglugerðahreinsun. Leggur nefndin til að nefndina skipi þrír fulltrúar, sem hafi sér til fulltingis hóp tengiliða úr hverju ráðuneyti. Nefndin bendir á að unnt væri að bjóða út ýmsa hluta verksins, t.d. uppsetningu og miðlun á reglugerðasafni á netinu. Leggur nefndin til að af þeim 16 millj. króna sem ætlaðar eru í miðlun lagagagna á netinu á fjárlögum fyrir árið 1999 verði veitt allt að 4 milljónum króna í þetta verkefni. Það er mat nefndarinnar er hér sé um byrjunarframlag að ræða og til að ljúka og viðhalda verkinu á næstu árum þurfi meira fjármagn.

4.3. Stjórnartíðindi á netið

Nefndin leggur til að A-, B- og C- deildir Stjórnartíðinda verði birtar á netinu, til að byrja með frá síðustu áramótum.

Nefndin telur mikilvægt að Stjórnartíðindi verði aðgengileg á netinu, bæði vegna þess að hér er um mikilvæg laga- og upplýsingagögn að ræða og ekki síður til að skapa forsendur til að þróa frekar birtingu laga, stjórnvaldsfyrirmæla og alþjóðasamninga með þessum hætti. Þá má jafnframt nefna að hluti þeirra gagna sem birtast í A og B-deildum Stjórnartíðinda eiga ekki heima í laga- eða reglugerðasafni, s.s. auglýsingar, samþykktir, gjaldskrár o.s.frv. Samkvæmt upplýsingum, sem nefndinni hafa borist, er verið að vinna að uppsetningu á nýjum vél- og hugbúnaði hjá Stjórnartíðindum-Lögbirtingablaði og hefur nefndin komið þeim skilaboðum áleiðis að mikilvægt sé í þeirri endurnýjun að hafa það í huga að unnt verði að miðla þessum gögnum á netinu. Leggur nefndin til að af þeim 16 millj. króna sem ætlaðar eru í miðlun lagagagna á netinu á fjárlögum fyrir árið 1999 verði veitt allt að 1 milljón króna í þetta verkefni.

4.4. Miðlun alþjóðasamninga á netinu

Nefndin leggur til að valdir eldri alþjóðasamningar verði gerðir aðgengilegir á netinu.

Utanríkisráðuneytið hefur þegar hafið miðlun alþjóðasamninga á netinu með opnun EES-vefsetursins og með því að gera C-deild Stjórnartíðinda aðgengilega á netinu frá og með árgangi 1995. Eftir stendur að flestir alþjóðasamningar sem Ísland á aðild að eru ekki aðgengilegir á netinu, en listi yfir alla gildandi samninga verður brátt birtur á heimasíðu utanríkisráðuneytisins. Nefndin telur mikilvægt að valdir eldri alþjóðasamningar verði gerðir aðgengilegir á netinu. Til að hefja þetta átak leggur nefndin til að af þeim 16 millj. króna sem ætlaðar eru í miðlun lagagagna á netinu á fjárlögum fyrir árið 1999 verði veitt allt að 1 milljón króna í þetta verkefni.

4.5. Miðlun dóma Hæstaréttar á netinu

Nefndin leggur til að Hæstiréttur geri eldri dóma réttarins aðgengilega á netinu.

Eins og að framan er rakið hóf Hæstiréttur um síðustu áramót að miðla dómum sínum á netinu á heimasíðu réttarins. Hefur þetta framtak vakið mikla athygli og stórbætt aðgengi að dómum réttarins. Nefndin telur mikilvægt að styðja þetta framtak og jafnframt að Hæstiréttur setji eldri dóma á heimasíðu sína, en nú eru þar einungis aðgengilegir dómar frá síðustu áramótum. Leggur nefndin til að af þeim 16 millj. króna sem ætlaðar eru í miðlun lagagagna á netinu á fjárlögum fyrir árið 1999 verði veitt allt að 3 milljónum króna í þetta verkefni.

4.6. Miðlun héraðsdóma á netinu

Nefndin leggur til að dómstólaráð hafi forgöngu um miðlun héraðsdóma á netinu.

Dómstólaráð og einstakir héraðsdómstólar hafa þegar hafið undirbúning að uppsetningu á samræmdum heimasíðum héraðsdómstólanna, m.a. með miðlun héraðsdóma í huga, en eins og að framan er rakið hefur einn héraðsdómstóll nú þegar opnað heimasíðu þar sem hann miðlar öllum dómum réttarins. Nefndin leggur til að af þeim 16 millj. króna sem ætlaðar eru í miðlun lagagagna á netinu á fjárlögum fyrir árið 1999 verði veitt allt að 3 milljónum króna í þetta verkefni.

4.7. Önnur atriði

Hvað önnur atriði varðar er það mat nefndarinnar að úrskurðir og álitsgerðir stjórnvalda sem hafa almennt gildi og eru endanlegir á stjórnsýslustigi eigi að vera aðgengilegir á netinu, sér í lagi þeir, sem hafa fordæmisgildi fyrir önnur stjórnvöld. Það sé hins vegar á hendi hvers og eins stjórnvalds að taka ákvörðun um miðlun þeirra á netinu. Nefndin telur rétt að hvetja þau stjórnvöld, sem í hlut eiga, til að hefja slíka miðlun lagagagna, og telur mikilvægt að þeim verði gert það eins auðvelt og kostur er. Gert er ráð fyrir því í kafla 4.1. að stjórnvöld geti snúið sér beint til umsjónaraðila lagagagnasíðu án kostnaðar og óskað eftir því að gögnum þeirra verði miðlað á netinu með aðgengilegum hætti. Því betur sem staðið verður að því verki því fyrr ætti það markmið að nást að öll lagagögn, í þessu tilviki úrskurðir og álitsgerðir stjórnvalda, verði aðgengileg á netinu.
Nefndin telur mikilvægt að aðgengi að gögnunum verði einfalt og auðskilið, en í því felst einkum að öflugar leitarvélar verði til staðar, og að settar verði upp tengingar milli lagagagna, einkum laga, reglugerða og dóma. Yrði það fyrst um sinn á ábyrgð þeirra aðila sem hafa umsjón með hverju gagnasafni.
Nefndin leggur áherslu á mikilvægi þess að starfsmönnum ráðuneyta og stofnana verði kennt að nota þessi gögn, svo og almenningi. Nefndin leggur til að búið verði til kynningarefni fyrir almenning og boðið upp á námskeið fyrir starfsmenn ráðuneyta og stofnana í notkun lagagagna á netinu, og verði það hlutverk þeirrar nefndar, sem lagt er til að sett verði á laggirnar í kafla 4.1, að sinna því verkefni.
Á fundi, sem nefndin átti með fulltrúum þeirra einkaaðila sem miðla lagagögnum á netinu, kom það sjónarmið þeirra skýrt fram að forsendur til útgáfu þeirra á lagagögnum á netinu brystu ef ríkið hæfi miðlun sömu gagna á netinu, jafnvel þó að aðeins væri um lágmarksþjónustu á þessu sviði að ræða. Var í því sambandi jafnframt vísað til þess sem nú þegar hefur átt sér stað varðandi lagasafnið og dómasafn Hæstaréttar sem almenningur hefur gjaldfrjálsan aðgang að og að það hefði skert verulega tækifæri þeirra til að selja aðgang að umræddum gögnum. Nefndin hefur skilning á sjónarmiðum frumkvöðla á þessu sviði, en telur þó að hagsmunir almennings og þær röksemdir sem reifaðar eru hér að framan í þessum kafla vegi þyngra. Á móti komi síðan að við framkvæmd verksins verði litið til þess að þeir þættir sem hagkvæmt þykir verði boðnir út, en sérstakar ritstjórnir á vegum hins opinbera hafi yfirumsjón með þeim verkefnum sem um er að ræða til að tryggja öryggi gagnanna, nákvæmni, tæknilegt samræmi og samræmi varðandi útlit o.fl.

Nefndinni er ljóst að erfitt er að sjá fyrir þróun upplýsingamála í framtíðinni, þar á meðal miðlun lagagagna á netinu. Á það verður að láta reyna hvort það fyrirkomulag sem hér er lagt upp með henti þegar til lengri tíma er litið og telur nefndin nauðsynlegt að innan fárra ára verði verkefnið endurskoðað með tilliti til fenginnar reynslu og framtíðarþróunar. Því er mikilvægt að stofnanir ríkisvaldsins hafi gott samstarf um tækniatriði, og leggur nefndin til að nefnd sú sem lagt er til að hafi yfirumsjón með miðlun lagagagna hafi það hlutverk að gæta samræmis hvað það varðar.

5. Samantekt

• að sett verði upp sérstök heimasíða á netinu þar sem öll tiltæk lagagögn verði gerð aðgengileg almenningi
• að starfrækt verði reglugerðasafn á netinu sem hafi að geyma allar gildandi reglugerðir uppfærðar í samræmi við síðari breytingar.
• að A-, B- og C- deildir Stjórnartíðinda verði birtar á netinu, til að byrja með frá síðustu áramótum.
• að valdir eldri alþjóðasamningar verði gerðir aðgengilegir á netinu.
• að Hæstiréttur geri eldri dóma réttarins aðgengilega á netinu.
• að dómstólaráð hafi forgöngu um miðlun héraðsdóma á netinu.