Skýrsla nefndar um unga afbrotamenn

I. INNGANGUR
1. Skipun og hlutverk nefndarinnar
2. Um störf nefndarinnar


II. LÖGGJÖF UM BÖRN Í HÆTTU VEGNA EIGIN HEGÐUNAR
1. Grundvallarregla barnaréttar
2. Um skyldur foreldra og barnaverndaryfirvalda gagnvart börnum í hættu vegna eigin hegðunar
3. Alþjóðlegar skuldbindingar
3.1. Almennt
3.2. Alþjóðasamningur um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi
3.3. Samningur um réttindi barnsins
4. Um stefnu hins opinbera í málefnum ungra afbrotamanna og réttarvörslustofnanir til að fara með málefni þeirra


III. REFSIÁBYRGÐ UNGRA AFBROTAMANNA OG MEÐFERÐ SAKAMÁLA Á HENDUR ÞEIM
1. Sakhæfi
2. Málsmeðferðin
3. Niðurfelling saksóknar
4. Skilorðsbundin frestun ákæru og skilorðsbundnir dómar
5. Ákvörðun refsingar

IV. UMFANG VANDANS
1. Almennt
2. Upplýsingar frá Lögreglustjóranum í Reykjavík um afbrot framin af börnum
3. Upplýsingar frá barnaverndarnefndum
3.1. Fyrirspurn nefndarinnar
3.2. Reykjavík
3.3. Kópavogur
3.4. Hafnarfjörður
3.5. Garðabær
3.6. Seltjarnarnes
3.7. Mosfellsbær
3.8. Reykjanesbær
3.9. Vestmannaeyjar
3.10. Akureyri
3.11. Húsavík
3.12. Akranes


V. MEÐFERÐARÚRRÆÐI FYRIR UNGA AFBROTAMENN OG BÖRN Í HÆTTU VEGNA EIGIN HEGÐUNAR
1. Almennt
2. Meðferðarheimili sem starfa á vegum Barnaverndarstofu

VI. FULLNUSTA REFSINGAR OG GÆSLUVARÐHALD

VII. HEILBRIGÐISÞJÓNUSTA VIÐ UNGA AFBROTAMENN
1. Almennt
2. Barna- og unglingageðdeild Landspítalans
3. Meðferðarheimilið við Kleifarveg í Reykjavík
4. Samtök áhugamanna um áfengis- og vímuefnavandamálið, SÁÁ -vímuefnameðferðir og annar stuðningur við unga fíkla
5. Geðheilbrigðisþjónusta við fanga.
6. Annað sem máli skiptir


VIII. NIÐURSTÖÐUR OG TILLÖGUR
1. Umfang vandans
2. Um störf barnaverndarnefnda
3. Meðferðarheimili fyrir börn
4. Niðurfelling saksóknar
5. Skilorðsbundin frestun ákæru og skilorðsdómar
6. Fullnusta fangelsisrefsingar og gæsluvarðhald
7. Heilbrigðisþjónusta við unga afbrotamenn

Hinn 17. júlí 1998 skipaði dómsmálaráðherra, að höfðu samráði við félagsmálaráðuneytið og heilbrigðis- og tryggingarmálaráðuneytið, samstarfsnefnd ráðuneyta til að fjalla um málefni ungra afbrotamanna og gera tillögur til úrbóta. Í skipunarbréfi til nefndarinnar segir að nauðsynlegt þyki, svo að tillögur nefndarinnar verði sem raunhæfastar, að málefni barna sem gerst hafa sek um afbrot verði könnuð frá sem víðustu sjónarhorni þannig að litið verði til vanda af öðrum toga sem leitt geti til afbrota, svo sem vímuefnaneyslu eða bágborinna félagslegra aðstæðna. Nánar eru verkefni nefndarinnar afmörkuð þannig:
· Að meta umfang vandans, þar með talið hver sé fjöldi barna sem gerst hafa sek um ítrekuð eða alvarleg afbrot. Eftir því sem fært þykir verði einnig lagt mat á hver sé fjöldi þeirra barna sem hætt er við að stefni á braut afbrota vegna neyslu vímuefna, vanda af félagslegum toga eða öðrum ástæðum, þannig að heilsu þeirra og þroska sé veruleg hætta búin.
· Að gera grein fyrir þeim lagareglum sem varða framangreind ungmenni og miða að því að ráða bót á vanda þeirra. Eftir því sem ástæða þykir til verði gerðar tillögur um úrbætur í þeim efnum.
· Að gera grein fyrir þeim úrræðum sem umræddum ungmennum bjóðast. Einnig að leggja mat á hvort þau séu fullnægjandi og koma með tillögur til úrbóta eftir því sem ástæða þykir til.
Í nefndina voru skipuð Benedikt Bogason, skrifstofustjóri í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, sem jafnframt var skipaður formaður nefndarinnar, Davíð Bergmann Davíðsson unglingaráðgjafi, Ellý Þorsteinsdóttir, yfirmaður fjölskyldudeildar Félagsþjónustunnar í Reykjavík, Þorsteinn A. Jónsson, forstjóri Fangelsismálastofnunar ríkisins, Ragnhildur Arnljótsdóttir, skrifstofustjóri í heilbrigðis- og tryggingarmálaráðuneytinu, tilnefnd af því ráðuneyti, og Bragi Guðbrandsson, forstjóri Barnaverndarstofu, og Sigríður Lillý Baldursdóttir, skrifstofustjóri í félagsmálaráðuneytinu, sem tilnefnd voru af því ráðuneyti. Áður en nefndin tók til starfa óskaði Sigríður Lillý eftir að verða leyst undan störfum í nefndinni, en í hennar stað tók sæti í nefndinni Guðrún Ögmundsdóttir, deildarstjóri í félagsmálaráðuneytinu. Þá starfaði Ellý með nefndinni þar til í nóvember 1998, en fór síðan í fæðingarorlof. Í hennar stað var skipaður í nefndina Gunnar M. Sandholt, yfirmaður fjölskyldudeildar Félagsþjónustunnar í Reykjavík.


2. Um störf nefndarinnar
Nefndin kom fyrst saman til fundar 1. október 1998 og hélt samtals sjö fundi. Á fund nefndarinnar mættu Ólafur Guðmundsson, yfirlæknir barna- og unglingageðdeildar Landspítalans, Þórarinn Tyrfingsson, yfirlæknir á Vogi, Erlendur Baldursson, afbrotafræðingur hjá Fangelsismálastofnun ríkisins og Edda Hrafnhildur Björnsdóttir, forstöðumaður Rauðakrosshússins. Einnig átti formaður nefndarinnar fund með fulltrúm foreldrahóps samtakanna Vímulaus æska. Nefndin aflaði gagna frá Barnaverndarstofu, barnaverndarnefndum og félagsmálanefndum í stærstu sveitarfélögum landsins, ríkissaksóknara, Lögreglustjóranum í Reykjavík, Fangelsismálastofnun ríkisins, heilbrigðis- og tryggingarmálaráðuneytinu og foreldrahópi samtakanna Vímulaus æska.
Í upphafi ákvað nefndin að afmarka þann aldurshóp barna sem athugunin tók til. Við það mat var haft til hliðsjónar að menn verða lögráða við 18 ára aldur, en það felur í sér sjálfræði og fjárræði, svo sem nánar er mælt fyrir um í lögræðislögum nr. 71/1997. Fram að þeim aldri á barn rétt á forsjá foreldra sinna og bera þeir forsjárskyldur gagnvart barni eftir því sem kveðið er á um í barnalögum nr. 20/1992. Einnig ber barnaverndaryfirvöldum skylda til að beita úrræðum til stuðnings og verndar börnum allt til 18 ára aldurs í samræmi við ákvæði barnaverndarlaga nr. 58/1992. Þá er samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins byggður á því að barn sé hver sá einstaklingur sem ekki hafi náð 18 ára aldri. Með hliðsjón af þessu taldi nefndin rétt að athugunin tæki fyrst og fremst mið af einstaklingum yngri en 18 ára. Til frekari upplýsingar er þó í nokkrum atriðum fjallað um málefni sem varða unga afbrotamenn 18 ára og eldri. Á hinn bóginn taldi nefndin ekki ástæðu til að binda athugunina við tiltekin lágmarksaldur barna.
Samkvæmt skipunarbréfi nefndarinnar tekur athugunin til barna sem gerst hafa sek um ítrekuð eða alvarleg afbrot. Það er álitamál hvenær brot eru ítekuð eða alvarleg og ræðst það af matskenndum mælikvarða í hverju tilviki fyrir sig. Þó verður að telja almennt óhætt að líta svo á að átt sé við þau tilvik þar sem vægari viðurlög þykja ekki eiga við eða hafa verði reynd án viðhlítandi árangurs. Því taldi nefndin rétt að miða við að brot væru ítrekuð eða alvarleg þegar börn eru dæmd til að sæta skilorðsbundinni eða óskilorðsbundinni fangelsisrefsingu. Þá kemur fram í skipunarbréfi nefndarinnar að athugunin taki einnig til þeirra barna sem hætt er við að stefni á braut afbrota vegna neyslu vímuefna, vanda af félagslegum toga eða öðrum ástæðum, þannig að heilsu og þroska þeirra sé veruleg hætta búin. Nefndin taldi eðlilegt að miða þennan hóp einkum við þau börn sem þyrftu mikinn stuðning þannig að vistun utan heimilis á stofnun kæmi til álita. Þessi hópur yrði þó tæplega afmarkaður nánar að mati nefndarinnar, en hún taldi einnig mikilvægt að líta nokkuð til málefna þeirra barna sem glíma við slíkan vanda án þess að erfiðleikar þeirra séu það alvarlegir að beita þurfi svo viðuhlutamiklum úrræðum.



II. LÖGGJÖF UM BÖRN Í HÆTTU VEGNA EIGIN HEGÐUNAR
1. Grunvallarregla barnaréttar
Á undanförnum árum og áratugum hefur barnalöggjöf þróast ört bæði hér á landi og víðast hvar annars staðar. Í hnotskurn má segja þróunin hafi miðað að því að skipa barninu í öndvegi þannig að þarfir þess og hagsmunir ráði við lagasetningu og úrlausn mála sem varða börn. Þessa grundvallarregla barnaréttar um að niðurstaða máls ráðist af þörfum og hagsmunum barns kemur víða fram í lögum. Þannig er til dæmis í 1. mgr. 29. gr. barnalaga nr. 20/1992 mælt fyrir um að foreldrum beri að gegna forsjár- og uppeldisskyldum sínum svo sem best hentar hag barns og þörfum. Í 2. mgr. 34. gr. laganna segir einnig að dómstóll eða dómsmálaráðuneyti kveði í úrlausnum sínum á um hjá hvoru foreldri forsjá barns verði eftir því sem barni er fyrir bestu. Þá segir í 1. mgr. 1. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992 að í barnaverndarstarfi skuli jafnan það ráð upp taka sem ætla megi að barni eða ungmenni sé fyrir bestu.
Með hliðsjón af grundvallarreglunni um að þarfir og hagsmunir barns skuli sitja í fyrirrúmi má greina tvær meginstoðir barnalöggjafar.
Í fyrsta lagi er löggjöf um málefni barna reist á því grundvallarviðhorfi að vegna æsku verði börnum ekki falið sjálfdæmi um hagi sína. Að baki þessu búa þær röksemdir að vegna þroska- og reynsluleysis séu börn ófær um að gera skynsamlegar áætlanir um líf sitt og setja sér heilsteypt markmið í samræmi við velferð sína og framfylgja þeim síðan skipulega og markvisst. Á þessu viðhorfi eru reist lagaákvæði sem heimila foreldrum að ráða hag barna sinna og þær reglur sem mæla fyrir um afskipti barnaverndaryfirvalda af högum barna. Íhlutun í málefni barna hefur því verið réttlætt með vísan til þess að þannig sé velferð þeirra og hamingju best borgið.
Í öðru lagi liggur það viðhorf til grundvallar löggjöf um málefni barna að þau sjálf hafi þörf fyrir og eigi sjálfstæðan rétt á umsjá foreldra eða annarra forráðamanna svo að þau nái að þroskast og dafna eðlilega. Verði misbrestur á atlæti barna í umsjá foreldra nýtur þessi réttur barna verndar með því að barnaverndaryfirvöldum ber að hlutast til um málefni þeirra og tryggja að þau fái notið viðunandi uppeldisskilyrða. Skal því markmiði barnaverndar náð með því að styrkja uppeldishlutverk fjölskyldunnar og beita úrræðum til verndar einstökum börnum þegar við á, sbr. 1. mgr. 1. gr. barnaverndarlaga.


2. Um skyldur foreldra og barnaverndaryfirvalda gagnvart börnum í hættu vegna eigin hegðunar
Samkvæmt 1. mgr. 29. gr. barnalaga ber foreldrum að sýna barni sínu umhyggju og nærfærni og gegna forsjár- og uppeldisskyldum sínum svo sem best hentar hag barns og þörfum. Þannig ber foreldrum tafarlaust að grípa til viðeigandi úrræða ef barn stefnir eigin velferð í hættu með hegðun sinni. Þegar barn á í vanda vegna eigin hegðunar má í vel flestum tilvikum gera ráð fyrir að foreldrar komi barni til aðstoðar og ráði bót á því sem aflaga hefur farið, ýmist með eigin aðgerðum eða með aðstoð annarra, svo sem barnaverndaryfirvalda, skóla eða heilbrigðisstofnana. Í sumum tilvikum getur vandi barns hins vegar verið það alvarlegur að ekki sé á færi foreldra að veita því viðhlítandi stuðning. Þegar þannig háttar til reynir á þau úrræði sem barnaverndarlög gera ráð fyrir að barnaverndaryfirvöld beiti til að koma barni til aðstoðar.
Með barni í skilningi barnaverndarlaga er átt við einstakling innan 18 ára aldurs, svo sem lögunum var breytt með lögum nr. 160/1998 í kjölfar hækkunar sjálfræðisaldurs úr 16 í 18 ár með nýjum lögræðislögum nr. 71/1997.
Þegar barnaverndarnefnd fær rökstuddan grun um að barn stefni heilsu sinni eða þroska í hættu með hegðun sinni skal hún kanna mál án tafar, sbr. 18. gr. barnaverndarlaga. Skal kosta kapps um að afla sem gleggstra upplýsinga um hagi barns sem í hlut á og leita aðstoðar sérfræðinga eftir því sem þörf krefur. Ef rannsókn máls leiðir í ljós að barn stefnir eigin heilsu eða þroska í hættu með hegðun sinni, til dæmis afbrotum eða neyslu vímuefna, skal barnaverndarnefnd láta gera skriflega áætlun um meðferð máls, sbr. 19. gr. laganna.
Samkvæmt 22. gr. barnaverndarlaga skal barnaverndarnefnd veita sérstaka aðstoð með viðtölum, ráðgjöf, vistun á stofnun eða heimili eða öðrum tiltækum stuðningsaðgerðum ef barn stefnir eigin heilsu eða þroska í hættu með hegðun sinni, svo sem með neyslu áfengis eða annarra vímuefna, afbrotum eða annarri jafn skaðlegri hegðan. Þegar þannig stendur á er barnaverndarnefnd heimilt í samráði við foreldra að vista barn til meðferðar og rannsóknar á viðeigandi stofnun eða heimili. Vistun skal ávallt vera tímabundin og má ekki standa lengur en þörf krefur. Einnig skal hún sæta endurskoðun eigi sjaldnar en á sex mánaða fresti. Þessi heimild í 22. gr. laganna ver rýmkuð með lögum nr. 160/1998, en fyrir gildistöku þeirra tók ákvæðið einvörðungu til skammtímameðferðar barna í allt að fjórar vikur í senn. Í greinargerð með frumvarpi til laganna segir að rétt þyki að kveða í lögunum skýrar á um meðferð barna sem stefna heilsu sinni og þroska í hættu með hegðun sinni. Í lögunum sé einungis tekið á möguleikanum til að vista barn til skamms tíma eða rannsóknar, en þó hafi ætíð verið litið þannig á að í krafti foreldravalds hefðu foreldrar heimild til að samþykkja vistun í lengri tíma, enda ljóst að fjögurra vikna vistun er í fæstum tilvikum nægileg til að veita barninu nauðsynlega meðferð.


3. Alþjóðlegar skuldbindingar
3.1. Almennt
Ísland hefur gengist undir þjóðréttarlegar skuldbindingar sem lúta að réttindum barna og taka þær meðal annars til barna sem framið hafa afbrot. Í þessum efnum kemur annars vegar til athugunar alþjóðasamningur um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og hins vegar samningur um réttindi barna. Báðir þessi samningar voru gerðir á vettvangi Sameinuðu þjóðanna.


3.2. Alþjóðasamningur um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi
Alþjóðasamningur um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi var samþykktur á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 16. desember 1966 og fullgiltur af Íslands hálfu 22. ágúst 1979. Í 1. mgr. 10. gr. samningsins segir að með alla menn sem sviptir eru frelsi sínu skuli fara af mannúð og með virðingu fyrir meðfæddri göfgi mannsins. Í 2. mgr. ákvæðisins er síðan fjallað um réttindi fanga í gæsluvarðhaldi, en þar segir í a-lið að ákærðir menn skuli, nema í sérstökum tilvikum, vera aðskildir frá sakfelldum mönnum og sæta sérstakri meðferð sem hæfir aðstæðum þeirra sem ósakfelldum mönnum. Í b-lið ákvæðisins er síðan fjallað sérstaklega um rétt ákærðra ófullveðja manna, en þar er mælt fyrir um að þeir skuli vera aðskildir frá fullorðnum mönnum og færðir svo fljótt til sem unnt er til dómsálagningar. Þá segir í 3. mgr. 10. gr. að refsikerfið skuli gera ráð fyrir meðferð fanga þar sem aðalmarkmiðið skuli vera betrun og félagsleg endurhæfing þeirra. Í þessu ákvæði er einnig tekið fram að ófullveðja brotamenn skuli aðskildir frá fullorðnum mönnum og sæta meðferð, sem hæfir aldri þeirra og réttarstöðu. Við fullgildingu samningsins var af Íslands hálfu gerður fyrirvari að því er varðar aðgreiningu ungra fanga frá öðrum. Þar segir að það sé regla íslenskra laga að höfuðstefnu til að beita slíkri aðgreiningu en ekki þyki rétt að að binda það með svo fyrirvaralausum hætti sem í ákvæðum samningsins greini.


3.3. Samningur um réttindi barnsins
Samningur um réttindi barnsins var samþykktur á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 20. nóvember 1989 og fullgiltur af Íslands hálfu 28. október 1992. Í samningnum merkir barn hvern þann einstakling sem ekki hefur náð 18 ára aldri, sbr. 1. gr. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. samningsins skal það ávallt hafa forgang sem börnum er fyrir bestu þegar félagsmálastofnanir á vegum hins opinbera eða einkaaðila, dómstólar, stjórnvöld eða löggjafarstofnanir gera ráðstafanir sem þau varða. Í 2. mgr. ákvæðisins segir síðan að með hliðsjón af réttindum og skyldum foreldra eða lögráðamanna, eða annarra sem bera ábyrgð að lögum á börnum, skuldbindi aðildarríkin sig til að tryggja börnum þá vernd og umönnun sem velferð þeirra krefjist og skuli þau í því skyni gera allar nauðsynlegar ráðstafanir á sviði löggjafar og stjórnsýslu. Þá segir í 3. mgr. ákvæðisins að aðildarríki skuli sjá til þess að stofnanir þar sem börnum skuli veitt umönnun og vernd starfi í samræmi við reglur, sem þar til bær stjórnvöld hafi sett, einkum um öryggi, heilsuvernd og fjölda og hæfni starfsmanna, svo og um tilhlýðilega yfirumsjón.
Í 33. gr. samningsins er skylda lögð á samningsríkin að gera allar viðeigandi ráðstafanir, þar á meðal á sviði löggjafar, stjórnsýslu, félagsmála og menntamála, til verndar börnum gegn ólöglegri notkun ávana- og fíkniefna og skynvilluefna, svo sem þau eru skilgreind í alþjóðasamningum sem um þau fjalla.
Um refsingu barna og frjálsræðissviptingu er síðan fjallað í 37. gr. en þar segir svo:

Í 40. gr. samningsins segir síðan:

Við fullgildingu samningsins var enginn fyrirvari gerður af Íslands hálfu. Hins vegar var lögð fram yfirlýsing við c-lið 37. gr., en þar kemur fram að í íslenskum lögum séu ekki ákvæði um að ungum föngum skuli halda aðskildum frá eldri föngum. Í lögum um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988, sé hins vegar tekið fram að við ákvörðun um í hvaða fangelsi afplánun eigi að fara fram skuli meðal annars taka tillit til aldurs fanga. Með hliðsjón af íslenskum lögum sé þess vænst að við ákvörðun um fangelsun ungmenna verði ávallt tekið mið af hvers konar afplánun sé ungmenni fyrir bestu.


4. Um stefnu hins opinbera í málefnum ungra afbrotamanna og réttarvörslustofnanir til að fara með málefni þeirra
Alþingi og stjórnvöld hafa með ýmsum hætti látið sig varða málefni fjölskyldunnar og barna án þess að það verði nánar rakið hér í einstökum atriðum. Í stað þess að fjalla um almenna stefnumörkun á þessu sviði verður látið við það sitja að gera grein fyrir nokkrum atriðum sem lúta sérstaklega að málefnum ungra afbrotamanna. Þá verður í III. kafla fjallað um sérstakar reglur sem gilda um refsiábyrgð barna og meðferð sakamála á hendur þeim, en þær reglur fela í sér þá stefnu sem löggjafinn hefur mótað í gegnum árin í þessum málaflokki.
Hér á landi hefur ekki verið stofnaður sérdómstóll til að fjalla um málefni barna. Víða erlendis þekkist hins vegar að slíkum unglingadómstólum sé falið að fara með og dæma í málum barna sem gerst hafa sek um afbrot. Um alllanga hríð hefur verið unnið markvisst að því að fækka sérdómstólum á Íslandi. Það ásamt umfangsmikilli endurskipulagningu dómstólaskipunar undanfarin ár hefur verið helsta ástæða þess að málsmeðferðartími hefur styst mjög og er að öllum líkindum styttri hér á landi en víðast hvar í nágrannalöndunum. Með hliðsjón af þessu verður tæplega gert ráð fyrir að einstakir málaflokkar verði teknir frá almennum dómstólum og færðir undir sérdómstóla nema veigamikil rök mæli með því.
Þegar sakhæf börn fremja afbrot er mjög brýnt að rannsókn og meðferð máls fyrir dómi gangi greiðlega fyrir sig þannig að barnið skilji samhengi milli verknaðar og viðurlaga sem viðbrögð við verknaðinum. Að þessu leyti er meðferð sakamála fyrir almennum dómstólum á hendur börnum viðunandi. Einnig skiptir máli við mat á þörf fyrir sérdómstól að fátítt er að mál þessi komi til kasta dómstóla, svo sem nánar verður rakið síðar. Þessi rök hníga eindregið gegn því að hér á landi verði komið á fót sérdómstól, sem falið verði að fara með sakamál á hendur börnum.
Á Íslandi hafa ekki verið rekin sérstök fangelsi fyrir unga afbrotamenn, en slíkar stofnanir þekkjast víða erlendis. Hins vegar voru lengi uppi slík áform og komu þau víða fram í lögum.
Í 43. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, var að finna heimild til að ákveða með reglugerð að fangar, sem dæmdir höfðu verið í fangelsi innan 22 ára aldurs, skyldu hafðir sér í fangelsi, eða fangelsisdeild, og látnir sæta annarri meðferð en aðrir fangar. Skyldi þá lögð sérstök stund á að efla andlegan og líkamlegan þroska fanganna með kennslu, líkamsæfingum og hentugri útivinnu, svo og með því að kenna þeim atvinnugreinar, sem komið gætu þeim að gagni þegar þeir hefðu fengið frelsi sitt aftur. Þó var gert ráð fyrir því að dómsmálaráðherra gæti ákveðið eftir tillögu fangelsisstjórnar að einstakir fangar, sem fangelsisdóm hefðu hlotið á þessum aldri, skyldu sæta almennri fangameðferð. Reglugerð á grundvelli þessarar heimildar var aldrei gefin út, en ákvæðið var fellt úr gildi með lögum nr. 48/1988.
Í 4. gr. laga um ríkisfangelsi og vinnuhæli, nr. 18/1961, sagði að stofna skyldi í sveit unglingafangelsi fyrir 25 fanga og skyldi þar fullnægja fangelsisrefsingum þeirra, sem við dómsuppsögu höfðu eigi náð 22 ára aldri. Um fangelsi þetta átti að fara svo sem ákveðið var með 43. gr. almennra hegningarlaga. Þessi lög voru leyst af hólmi með lögum um fangelsi og vinnuhæli, nr. 38/1973, en í 4. gr. þeirra var að finna hliðstætt ákvæði um unglingavinnuhæli.
Með gildandi lögum um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988, sem komu í stað laga nr. 38/1973, var fallið frá áformum um unglingavinnuhæli. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til laganna segir að fyrri áherslur í fangelsismálum hafi verið reistar á svokallaðri meðferðarstefnu, en samkvæmt henni hafi verið talið að hægt væri að taka afbrotamenn til endurhæfingar ef til þess væru hentugar stofnanir. Þessi stefna hafi byggst á því að flokka afbrotamenn og koma þeim síðan fyrir á viðeigandi stofnunum þar sem sú meðferð sem þar fengist myndi koma í veg fyrir ítrekuð afbrot. Þannig hafi átt að vera sérstakar deildir fyrir hvern flokk svo sem síbrotamenn, unga menn og geðveila afbrotamenn. Í athugasemdunum eru síðan breyttar áherslur í fangelsismálum rökstuddar með vísan til gagnrýni á fyrri hugmyndir í fangelsismálum og til marks um þá gagnrýni er þeirri spurningu velt upp hvar vista eigi ungan síbrotamann sem er geðveikur.
Þótt fallið hafi verið frá áformum um sérstakt unglingavinnuhæli segir í 1. mgr. 8. gr. laga um fangelsi og fangavist að við ákvörðun um í hvaða fangelsi afplánun fari fram skuli meðal annars tekið tillit til aldurs fangans.



III. REFSIÁBYRGÐ UNGRA AFBROTAMANNA OG MEÐFERÐ SAKAMÁLA Á HENDUR ÞEIM
1. Sakhæfi
Samkvæmt 14. gr. almennra hegningarlaga verða menn sakhæfir við 15 ára aldur. Því verður barni ekki refsað ef það fremur refsinæman verknað áður en það nær þeim aldri. Þessi regla er almenn og tekur ekki mið af þroska barns í hverju tilviki. Þegar börn yngri en 15 ára fremja afbrot getur hins vegar verið um barnaverndarmál að ræða þar sem úrræði barnaverndarlaga koma til álita, svo sem nánar er rakið í kafla II.2.
Sakhæfisaldur hér á landi er sá sami og annars staðar á Norðurlöndum. Þó má geta þess að fram til ársins 1990 var sakhæfisaldur í Noregi 14 ár. Almenn samstaða virðist ríkja á Norðurlöndum um 15 ára sakhæfisaldur, en því hefur þó verið hreyft hvort þennan aldur ætti að hækka við beitingu fangelsisrefsingar.
Þegar barn hefur náð 15 ára aldri verður það sakfellt og refsing dæmd fyrir brot, en sérreglur má þó finna um meðferð sakamála á hendur ungum afbrotamönnum, sem miða að því að taka tillit til aldurs sakbornings. Þá hefur aldur áhrif við ákvörðun refsingar, auk þess sem sérstaklega kemur til álita að beita heimildum laga til að falla frá saksókn eða fresta ákvörðun eða fullnustu refsingar þegar ungir brotamenn eiga í hlut. Þessar heimildir og beiting þeirra hjá ákæruvaldi og dómstólum hafa í ríkum mæli stuðlað að því að halda börnum utan fangelsa, svo sem síðar verður nánar rakið.


2. Málsmeðferðin
Þegar lögregla fær til meðferðar mál, þar sem grunur leikur á að refsiverður verknaður hafi verið framinn af barni skal hún tilkynna það barnaverndarnefnd og gefa henni kost á að fylgjast með rannsókn máls. Barnaverndarnefnd skal síðan tilkynna foreldrum barns um slíkt mál mæli hagsmunir barns ekki gegn því, sbr. 1. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga.
Samkvæmt 4. mgr. 69. gr. laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, og 2. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga skal lögregla gefa barnaverndarnefnd kost á að láta fulltrúa sinn eða starfsmann vera viðstaddan skýrslutöku af barni. Einnig getur lögregla krafist nærveru fulltrúa barnaverndarnefndar ef hún telur þörf á því. Þá er foreldrum heimilt að vera viðstaddir skýrslutöku af barni sínu ef þeir óska þess, nema lögregla ákveði annað vegna hagsmuna barnsins eða nærvera foreldra verður talin geta torveldað rannsókn málsins.
Þegar skýrsla er tekin af barni fyrir dómi skal ákærandi tilkynna það barnaverndarnefnd og er nefndinni heimilt að láta fulltrúa sinn eða starfsmann vera viðstaddan. Einnig er foreldrum að jafnaði heimilt að vera viðstaddir skýrslutöku af barni sínu ef þeir óska þess, en dómari úrskurðar um þetta atriði ef ágreiningur verður og sætir úrskurður hans ekki kæru, sbr. 3. mgr. 14. gr. barnaverndarlaga.
Samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála gildir sú meginregla að þinghöld skulu háð í heyranda hljóði. Þessi regla gildir þó ekki fortakslaust og er dómara rétt að ákveða að þinghald skuli háð fyrir luktum dyrum ef sakborningur er undir 18 ára aldri, sbr. e-liður 8. gr. laga um meðferð opinberra mála.
Samkvæmt 34. gr. laga um meðferð opinberra mála er dómara skylt að verða við ósk sakbornings um skipun verjanda ef þess er krafist að hann verði settur í gæsluvarðhald eða ef opinbert mál hefur verið höfðað gegn honum. Enn fremur er skylt að skipa ákærða verjanda ef mál sætir aðalmeðferð samkvæmt XV. kafla laganna, en slík meðferð fer fram ef brot getur að lögum varðað þyngri refsingu en 8 ára fangelsi eða ákærði neitar sök að hluta eða öllu leyti. Þó er ekki skylt að skipa ákærða verjanda þótt aðalmeðferð fari fram ef ákærði óskar eftir að flyta mál sitt sjálfur, enda verði hann talinn hæfur til þess að mati dómara. Ástæða er til að ætla að dómari verði síður við ósk ákærða um að flytja mál sitt sjálfur ef ungur maður á í hlut. Þá segir í 2. mgr. 35. gr. laganna að dómari geti skipað sakborningi verjanda þótt hann hafi ekki óskað þess, svo sem ef hann er sérstaklega sljór eða skilningslítill, haldinn annmörkum sem torvelda skynjun hans eða ef vafi leikur á um sakhæfi hans. Þessi upptalning ákvæðisins er í dæmaskyni og verður að telja eðlilegt að dómari meti hvort efni séu til að skipa ákærða verjanda ef hann er ungur að árum, enda þótt hann hafi hvorki óskað eftir því sjálfur né slík skylda leiði beinlínis af lögum samkvæmt því sem hér hefur verið rakið.


3. Niðurfelling saksóknar
Samkvæmt 29. gr. stjórnarskrá getur forseti lýðveldisins eftir tillögu dómsmálaráðherra ákveðið að saksókn fyrir afbrot skuli niður falla ef ríkar ástæður eru til. Hvorki í stjórnarskránni né lögskýringargögnum er að finna leiðbeiningu um hvernig þessu ákvæði skuli beitt og er því algerlega komið undir mati ráðherra við hvaða aðstæður hann telur rétt að fallið verði frá saksókn. Því hefur þó verið haldið fram í fræðiritum að ungur aldur sakbornings sé eitt af þeim atriðum sem komi til álita. Í framkvæmd er mjög fátítt að fallið sé frá saksókn með ákvörðun forseta og verður þessi heimild því ekki rædd hér frekar.
Í 2. mgr. 113. gr. laga um meðferð opinberra mála er að finna heimild fyrir ríkissaksóknara til að falla frá saksókn við nánar tilgreindar aðstæður. Þær eru meðal annars að brot sé mjög smávægilegt, sakborningur virðist vera ósakhæfur og ekki þykir nauðsynlegt að gera kröfu um að hann verði beittur öryggisráðstöfunum samkvæmt fyrirmælum almennra hegningarlaga, brot hefur valdið sakborningi sjálfum óvenjulegum þjáningum og málssókn þykir ekki brýn af almennum refsivörsluástæðum eða ef sérstaklega stendur á og telja verður að almannahagsmunir krefjist ekki málshöfðunar. Þótt ákvæðið víki ekki sérstaklega að aldri sakbornings má ætla að þessari heimild verði frekar beitt þegar ungir brotamenn eiga í hlut og hefur reyndin orðið sú í framkvæmd, eins og nánar verður rakið síðar. Þegar lögreglustjóri fer með ákæruvald í máli getur hann tekið ákvörðun um að falla frá saksókn á grundvelli 2. mgr. 113. gr., sbr. 4. mgr. sömu greinar.
Samkvæmt 3. mgr. 28. gr. laga um meðferð opinberra mála skal lögreglustjóri tilkynna ríkissaksóknara þegar tekin er ákvörðun um að falla frá saksókn. Í einhverjum mæli mun hafa orðið misbrestur á að lögreglustjórar utan Reykjavíkur hafi sent ríkissaksóknara tilkynningar um að fallið hafi verið frá saksókn. Ríkissaksóknari sendi því lögreglustjórum umburðarbréf, útgefið 20. apríl 1998, þar sem lögð er sérstök áhersla á að þessari tilkynningarskyldu sé sinnt. Til að kanna meðferð þessara mála taldi nefndin óþarflega umfangsmikið að afla upplýsinga frá öllum embættum sýslumanna og lét því sitja við athugun á fjölda mála á árinu 1998 hjá ríkissaksóknara. Sú könnun tekur til mála sem ríkissaksóknari lauk með niðurfellingu saksóknar og þeirra mála sem lögreglustjórar féllu frá saksókn og tilkynntu ríkissaskóknara um. Athugun þessi er því ekki tæmandi, en ætti að gefa nokkuð glögga vísbendingu um afgreiðslu þessara mála.



Tafla 1. Fjöldi mála greind eftir embættum og aldri sakborninga

Í töflu 1 má sjá fjölda mála þar sem fallið hefur verið frá saksókn og hvernig þau mál greinast eftir embættum og aldri sakborninga. Af því má ráða að þessu úrræði er í allnokkrum mæli beitt þegar ungir afbrotamenn eiga í hlut. Af þeim málum, sem lokið var á þennan veg voru tæplega 21% sakborninga yngri en 18 ára, en um 34,5% voru yngri en 21 árs. Athygli vekur að langflest af þessum málum voru afgreidd af ríkissaksóknara og lögreglustjóranum í Reykjavík. Þetta verður ef til vill að einhverju leyti skýrt með því að ríkissaksóknara hafi ekki borist tilkynningar um afgreiðslu mála frá einstökum embættum sýslumanna lögum samkvæmt. Á hinn bóginn vaknar einnig sú spurning hvort ekki gæti samræmis við beitingu þessarar heimildar milli umdæma landsins.


Tafla 2. Mál sakborninga yngri en 21 árs greind eftir brotaflokkum

Af töflu 2 verður ráðið að langflest af þeim málum þar sem fallið hefur verið frá saksókn á hendur ungum afbrotamönnum varða brot gegn almennum hegningarlögum. Flest eru málin vegna þjófnaða en all nokkur varða fíkniefnabrot.


Tafla 3. Mál sakborninga yngri en 21 árs greind eftir kynjum

Samkvæmt töflu 3 voru konur tæp 18% af sakborningum yngri en 18 ára, en um 23% af sakborningum á aldursbilinu 18-21 árs. Á heildina litið voru 20% af sakborningum yngri en 21 árs konur.


4. Skilorðsbundin frestun ákæru og skilorðsbundnir dómar
Samkvæmt 56. gr. almennra hegningarlaga er ákæranda heimilt að fresta um tiltekinn tíma ákæru til refsingar út af broti ef sakborningur hefur játað brot sitt og var á aldrinum 15-21 árs þegar það var framið. Einnig er heimilt að fresta ákæru ef högum sakbornings er þannig háttað að umsjón eða önnur sérstök skilyrði frestunar, sem rakin verða hér á eftir, verða talin vænlegri til árangurs en refsing, enda krefjist almannahagsmunir ekki saksóknar. Skilorðstími skal ekki vera skemmri en 1 ár og ekki lengri en 5 ár. Að jafnaði skal skilorðstími ákveðinn 2-3 ár. Mál má taka upp að nýju ef rannsókn hefst hjá lögreglu gegn viðkomandi sem sakborningi áður en skilorðstíma lýkur út af nýju broti, sem aðili hefur framið á skilorðstímanum eða áður en máli var frestað. Einnig má taka mál upp að nýju ef aðili hefur í veigamiklum atriðum rofið sérstök skilyrði sem honum hafa verið sett.
Í 57. gr. hegningarlaga er síðan að finna heimild til að ákveða í dómi að fresta skuli með skilyrðum um tiltekin tíma ákvörðun eða fullnustu refsingar. Skilorðsdómar eru algengir í málum ungra afbrotamanna og á það jafnvel við í alvarlegustu málum, sbr. Hrd. 1987/700, þar sem 15 ára gerandi í manndrápsmáli var dæmdur í 4 ára skilorðsbundið fangelsi. Um lengd skilorðstíma gildir sama regla og þegar ákæru er frestað. Frestun er ávallt bundin því skilyrði að dómþoli gerist ekki sekur um nýtt brot á skilorðstíma. Auk þessa almenna skilyrðis frestunar er heimilt að binda hana eitt eða fleiri skilyrðum sem rakin eru í 1.-6. tölul. 3. mgr. 57. gr. laganna, en þeim skilyrðum verður einnig beitt ef ákæru er frestað skilorðsbundið. Þessi sérstöku skilyrði frestunar eru:
1. Að aðili sæti á skilorðstímanum umsjón einstakra manna, félags eða stofnunar. Aðili skal að jafnaði sæta slíkri umsjón, ef honum eru sett skilyrði samkvæmt 2.-5. tölul. hér á eftir.
2. Að aðili hlíti fyrirmælum umsjónarmanns um dvalarstaði, menntun, vinnu, umgengni við aðra menn og notkun tómstunda.
3. Að aðili neyti ekki á skilorðstíma áfengis né deyfilyfja.
4. Að aðili gangist undir dvöl á hæli tiltekinn tíma, ef nauðsyn þykir til bera, allt að 18 mánuðum, ef venja þarf hann af notkun áfengis eða deyfilyfja, en ella allt að 1 ári.
5. Að aðili gangist undir að þola takmarkanir á umráðum yfir tekjum sínum eða öðru er fjárhag hans varðar.
6. Að aðili greiði eftir getu fébætur fyrir tjón, sem hann hefur valdið með broti sínu.
Í VI. kafla verður fjallað nánar um skilorsbundna frestun ákæru og skilorðsbundna dóma á hendur ungum afbrotamönnum. Verður bæði fjallað um fjölda mála og hvernig staðið er að skilorðseftirliti þegar þessir brotamenn eiga í hlut.


5. Ákvörðun refsingar
Við ákvörðun refsinga hafa mörg atriði áhrif, þar á meðal aldur þess sem að verkinu er valdur, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 70. gr. almennra hegningarlaga. Þetta merkir að ungur aldur telst til málsbóta við ákvörðun refsingar. Af þeim atriðum sem hafa áhrif við ákvörðun refsinga er óhætt að fullyrða að ungur aldur afbrotamanns skiptir verulegu máli.
Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 74. gr. almennra hegningarlaga má færa refsingu niður úr lágmarki sem í lögum er ákveðið við broti ef brot var drýgt af manni sem ekki var fullra 18 ára að aldri og álíta má vegna æsku hans að full refsing sé ónauðsynleg eða skaðleg. Aldrei má dæma í þyngri hegningu fyrir brot sem menn hafa framið á þessum aldri en 8 ára fangelsi. Á beitingu þessa ákvæðis reyndi í Hrd. 1978/325 en í því máli voru A tæplega 18 ára og K nýlega 18 ára fundnir sekir um að hafa svipt mann lífi. A var dæmdur til að sæta fangelsi í 8 ár, en vegna aldurs hans var ekki heimilt að dæma hann til þyngri refsingar. K var hins vegar gert að sæta fangelsi í 12 ár.


IV. UMFANG VANDANS
1. Almennt
Í skipunarbréfi er lagt fyrir nefndina að leggja mat á umfang vandans, þar með talið hver sé fjölda þeirra barna sem gerst hafa sek um ítrekuð eða alvarleg afbrot. Eftir því sem fært þykir skal nefndin einnig leggja mat á hver sé fjöldi þeirra barna sem hætt er við að stefni á braut afbrota vegna neyslu vímuefna, vanda af félagslegum toga eða öðrum ástæðum þannig að heilsu og þroska þeirra sé veruleg hætta búin.
Í V. kafla verður fjallað um fjölda þeirra barna sem vistuð eru á meðferðarheimilum vegna vanda af þeim toga sem hér er til umræðu. Verður einnig gerð grein fyrir þeim fjölda sem bíða vistunar á slíkum heimilum. Í VI. kafla verður síðan fjallað um fjölda barna sem gert hefur verið að sæta skilorðsbundinni eða óskilorðsbundinni fangelsisrefsingu eða skilorðsbundinni frestun ákæru. Í þessum kafla verður hins vegar leitast við að fjalla um þennan vanda almennt til að unnt verði að leggja mat á umfang hans. Nefndin hafði ekki tök á að rannsaka hvaða brot eru framin af börnum og í hve miklum mæli. Í stað þess að leggja út í umfangsmikla athugun á því lét nefndin við það sitja að afla upplýsinga um brotastarfsemi og hegðunarerfiðleika barna hjá Lögreglustjóranum í Reykjavík og barnaverndarnefndum í stærstu umdæmum landsins. Einnig aflaði nefndin upplýsinga um viðbrögð barnaverndarnefnda þegar grunur leikur á að barn hafi framið afbrot eða eigi í vanda vegna eigin hegðunar.
Nefndin vekur athygli á því að eftirfarandi tölulegar upplýsingar frá lögreglu og barnaverndarnefndum eru ekki samanburðarhæfar þar sem mismunandi forsendur eru lagðar til grundvallar við skráningu og úrvinnslu mála.


2. Upplýsingar frá Lögreglustjóranum í Reykjavík um afbrot framin af börnum
Lögreglustjórinn í Reykjavík tók saman upplýsingar um skráð afbrot barna hjá embættinu á tilteknum tímabilum á árinu 1998. Talning þessi er byggð á lögregluskýrslum um afbrot barna sem bárust forvarnadeild lögreglunnar en einhver misbrestur kann að vera á að skýrslum hafi verið skilað til deildarinnar. Einnig kann skýrsla um sama mál að hafa borist oftar en einu sinni og því kann mál að vera tvískráð í einstaka tilvikum. Þrátt fyrir þessa fyrirvara telur lögreglan að athugunin gefi ágæta mynd af afskiptum lögreglu af börnum sem gerast brotleg í borginni.
Í athugun lögreglunnar hafa fjórir mánuðir ársins 1998 verið kannaðir með tilliti til málafjölda, brotaflokka og staðsetningar og tímasetningar brota. Mánuðirnir voru janúar, apríl, júlí og október.


Tafla 4. Fjöldi mála skipt eftir mánuðum

Í töflu 4 má sjá fjölda mála og brota og fjölda grunaðra, handtekinna eða kærðra barna í þessum málum. Sjá má að nokkur munur er á fjölda mála í mánuðunum. Til að mynda voru 72 mál tilkynnt í janúar þar sem börn voru grunuð um verknaðinn en í þessum málum voru samtals 79 brot framin. Í apríl voru málin 106 og að auki voru 11 mál skráð í dagbók án þess að skýrsla væri skráð. Í málum þessum voru skráð 126 afbrot. Þessi fjölgun mála í apríl kemur ekki á óvart þar sem lok samræmdra prófa eru í þessum mánuði, en mörg málanna tengdust áfengisneyslu nemenda sem lokið höfðu prófum. Mjög mikil fækkun mála í júlí kemur hins vegar á óvart, en þá voru 49 mál tilkynnt til lögreglu. Að auki voru þá 25 mál þar sem tilkynnt var um afbrot barna skráð í dagbók. Í þeim 49 málum sem tilkynnt voru í júlí voru 56 afbrot kærð. Ekki er víst hvernig skýra má þessa fækkun en vera má að ferðalög barna með foreldrum, dvöl í sveit og þess háttar skýri hana að einhverju leyti. Í október fjölgar málum aftur en þá voru 93 mál skráð í málaskrá lögreglu og að auki voru 19 mál skráð í dagbók. Í þeim 93 málum sem tilkynnt voru til lögreglu í október voru 113 afbrot kærð.
Talning sakborninga er ekki nákvæm en ætti að gefa einhverja hugmynd um fjölda barna sem kemur við sögu lögreglu. Fjöldi sakborninga er breytilegur eftir mánuðum eins og málafjöldi en gera má ráð fyrir því að á milli 50 og 100 börn komi við sögu lögreglu í hverjum mánuði.

Fjöldi brota, brotaflokkar og hlutfall af heildarfjölda í janúar, apríl, júlí og október 1998

Í töflu 5 má sjá að auðgunarbrot er sá brotaflokkur sem er algengastur og þar á eftir koma eignarspjöll, en samtals ná þessir brotaflokkar yfir helming allra tilkynntra brota barna. Aðrir brotaflokkar eru mun minni og má þar helst nefna líkamsárás og áfengislagabrot.


Tafla 6. Staðsetning brota sem tilkynnt voru til lögreglu í janúar, apríl, júlí og október 1998

Í töflu 6 má sjá vettvang umræddra brota. Sjá má að fjölmörg brot voru framin í eða við íbúðarhús eða um 25%, í verslunum eða söluturnum um 19,7% og við skóla um 11,3%. Þetta kemur ekki á óvart þegar miðað er við þá brotaflokka sem börn gerast helst sek um, enda eru flest eignarspjöll og ofbeldisbrot framin í og við skóla og auðgunarbrotin í verslunum og söluturnum.


Tafla 7. Vettvangur brota eftir hverfum sem tilkynnt voru lögreglu í janúar, apríl, júlí og október 1998

Í töflu 7 má sjá í hvaða hverfi umrædd brot voru framin. Sjá má að hlutfallslega flest brot voru framin á svæði 101 og var þá helst um að ræða auðgunarbrot. Nokkuð hátt hlutfall brota var framið í Breiðholti (svæði 109, 111 og 112) eða 10% brota á hverju svæði fyrir sig. Í þeim málum var helst um að ræða auðgunar- og ofbeldisbrot og á svæði 109 var einnig hátt hlutfall skemmdarverka.


Tafla 8. Afbrot í janúar, apríl, júlí og október 1998 flokkuð eftir því á hvaða vikudegi þau eru framin

Í töflu 8 má sjá dreifingu brota eftir vikudögum. Fram kemur að hlutfallslega flest brot eru framin á föstudögum og laugardögum, en hins vegar eru fæst brot framin á sunnudögum. Vera má að hér eigi svipaðar skýringar við og áður, þ.e. að á sunnudögum séu börn frekar heima við eða eyða tíma með foreldrum í stað þess að vera úti með jafnöldrum sínum.


Tafla 9. Afbrot framin í janúar, apríl, júlí og október 1998, flokkuð eftir því hvenær sólarhringsins þau eru framin

Í töflu 9 má sjá á hvaða tíma sólarhringsins brotin eru helst framin. Fram kemur að flest brot eru framin á kvöldin en fæst á morgnana. Þegar litið er til þess á hvaða tíma mismunandi brot eru framin kemur fram að auðgunarbrot eru helst framin á daginn (frá 12.00-18.00), en eignarspjöll á kvöldin (frá 18.00-24.00).


3. Upplýsingar frá barnaverndarnefndum
3.1. Fyrirspurn nefndarinnar
Nefndin sendi barnaverndarnefndum (félagsmálanefndum þar sem þau fara með verkefni barnaverndarnefndar) í stærstu sveitarfélögum landsins erindi, dags. 3. desember 1998, og fór þess á leit að fá eftirfarandi upplýsingar:
1. Hvort viðkomandi barnaverndarnefnd bærust tilkynningar um öll afskipti, sem lögregla þarf að hafa af börnum vegna hegðunar þeirra.
2. Hvernig nefndin bregðist við þegar slíkar upplýsingar berist henni.
3. Hvernig nefndin meti umfang vandans, þar með talið hve mörg mál barna sem stefna eigin þroska og heilsu í hættu með hegðun sinni hafa verið til meðferðar hjá nefndinni undanfarin þrjú ár.
4. Hvaða úrræða nefndin grípi til vegna umræddra barna og í hvaða mæli þeim hafi verið beitt.


3.2. Reykjavík
Fyrir milligöngu yfirmanns fjölskyldudeildar Félagsþjónustunnar í Reykjavík, sem átt hefur sæti í nefndinni, var umbeðnum upplýsingum komið á framfæri við nefndina.
Félagsþjónustunni og Miðgarði, fjölskylduþjónustunni í Grafarvogi, sem fara með þessi mál í umboði Barnaverndarnefndar Reykjavíkur, berast tilkynningar um öll afskipti lögreglu af börnum. Nefndin og lögreglan hafa lagt áherslu á nána samvinnu en samstarfið fer meðal annars fram á vikulegum fundum starfsmanns hverfaskrifstofu og forvarnasviðs Félagsþjónustunnar með fulltrúa lögreglu. Markmið fundanna er að skapa sameiginlegan vettvang til að bregðast við aðkallandi vanda og fara yfir fyrirliggjandi lögregluskýrslur um afskipti af börnum. Auk þessara vikulegu funda eiga starfsmenn barnaverndarnefndar reglulega fundi með hverfalögreglu. Í Miðgarði hefur hverfalögregla starfstöð og þar fer fram dagleg samvinna við lögreglu.
Í öllum tilvikum þegar Félagsþjónustunni eða Miðgarði berast upplýsingar frá lögreglu um afbrot barna er brugðist við með formlegum hætti. Tilkynningar eru skráðar og foreldrum ritað bréf þar sem greint er frá afskiptum lögreglu af barni. Þegar málin eru ekki alvarleg er foreldrum boðið viðtal að eigin ósk. Ef brot er hins vegar ítrekað eða talið alvarlegt eru foreldrar boðaðir í viðtal og þeirri boðun fylgt eftir þyki ástæða til með hliðsjón af atvikum og aðstæðum í hverju tilviki.
Árið 1998 bárust hverfaskrifstofum Félagsþjónustunnar 808 lögregluskýrslur vegna afskipta af börnum og Miðgarði 140 skýrslur. Samtals bárust því 948 lögregluskýrslur í Reykjavík á árinu 1998. Þessar skýrslur taka að vísu einnig til fjölskylduvanda þar sem börn hafa verið viðstödd, en langflestar eru vegna beinna afskipta lögreglu af börnum vegna hegðunar þeirra. Samkvæmt bráðabirgðatölum var um að ræða mál 497 barna. Að lokinni könnun var talin þörf frekari afskipta í málum 167 barna vegna þess að þau stefndu heilsu sinni eða þroska í hættu með hegðun sinni. Þar af voru framin alvarleg afbrot í málum 56 barna. Á árunum 1996 og 1997 var skráning mála hjá Félagsþjónustunni öðruvísi og því var ekki unnt að veita sambærilegar upplýsingar fyrir þau ár.
Í október 1998 voru til meðferðar hjá nefndinni málefni 15 barna sem biðu eftir greiningarvistun eða langtímaúrræði hjá Barnaverndarstofu. Í apríl 1999 biðu 25 börn eftir slíkum úrræðum.
Þegar barn stefnir eigin þroska í hættu með hegðun sinni er barni og fjölskyldu þess veittur stuðningur með ráðgjöf, viðtölum og aðstoð við að nýta sér önnur tiltæk úrræði eftir því sem best þykir henta högum og þörfum barns. Ef vægari úrræði hafa verið reynd án árangurs eða þykja ekki viðhlítandi er sótt um meðferð fyrir barn hjá Barnaverndarstofu.
Frá árinu 1996 hefur verið unnið að þróunarverkefni á vegum Félagsþjónustunnar, sem felst í hópastarfi með börn, sem leiðst hafa út á braut afbrota. Fyrirmynd að hópastarfinu er einkum sótt til Noregs og Danmerkur, en það miðar að því að gefa börnum rétta sýn inn í heim afbrota og skaðlegar afleiðingar sem þeim fylgja. Í hópastarfinu ræða börn við þá sem sinna gerendum og þolendum afbrota, en í þeim þætti starfsins hefur notið við aðstoðar lögreglu, heilbrigðisstofnana, slökkviliðs, Fangelsismálastofnunar og tryggingarfélaga. Í hópunum hefur verið lögð sérstök áhersla á að gera starfið ánægjulegt og eftirsóknarvert og þannig vekja með börnunum heilbrigð áhugamál og stuðla að jákvæðari afþreyingu. Við þennan þátt starfsins hafa ýmsir veitt aðstoð meðal annars Flugbjörgunarsveit Reykjavíkur og lögregla. Í hópastarfinu hefur verið leitað eftir samstafi og þátttöku foreldra barnanna. Það er mat þeirra sem annast hafa hópastarfið að árangur hafi verið góður.


3.3. Kópavogur
Nefndinni barst svar Félagsmálastofnunar Kópavogs með bréfi fulltrúa stofnunarinnar í málefnum unglinga, dags. 8. apríl 1999. Í bréfinu segir svo:

1. Varðandi svar við fyrstu spurningu þá er nokkuð ljóst að flest ef ekki öll afskipti sem lögreglan í Kópavogi þarf að hafa vegna barna undir 16 ára aldri berast Félagsmálastofnun. Öll alvarlegri mál vegna barna upp að 18 ára aldri hafa einnig verið tilkynnt þaðan. Við núverandi aðstæður, þ.e. vegna hækkunar sjálfræðisaldurs upp í 18 ár, berast að talið er allar alvarlegri skýrslur frá lögreglunni í Kópavogi varðandi þann aldurshóp. Almenn umferðarlagabrot hafa, svo dæmi sé tekið, ekki borist Félagsmálastofnun. Eins má ætla að lögreglan í Reykjavík sendi allar skýrslur og eins kalla þeir eftir setu barnaverndarstarfsmanns í yfirheyrslur yfir börnum undir 18 ára aldri. Mjög fáar skýrslur berast frá öðrum lögregluembættum og er eflaust skýringin sú að fá afskipti eru af börnum Kópavogs í öðrum sveitarfélögum.
2. Eins og fyrr greinir er reynt eftir bestu getu að sitja yfirheyrslur sem tilkynntar eru en oft berast þær samdægurs og því getur verið erfitt að framfylgja því. Rétt er að taka fram að Félagsmálastofnun Kópavogs er með bakvakt sem veitir þjónustu allar helgar og öll kvöld. Félagsmálastofnun Kópavogs ákvað fyrir um ári síðan að senda öllum foreldrum bréf varðandi afskipti lögreglunnar af börnum þeirra óháð alvarleika skýrslunnar. Metið er hvort boðað sé til viðtals vegna afskiptanna en að öðru leyti eru foreldar hvattir til að hafa samband og fá nánari upplýsingar. Oft leita foreldrar eftir aðstoð í kjölfar afskipta lögreglunnar og er þá metið hvernig þjónustu sé best að veita og þar sem Félagsmálastofnun Kópavogs opnaði fjölskylduráðgjöfina Vensl í október síðastliðnum er foreldrum barna sem lögreglan hefur haft minni háttar afskipti af gjarnan vísað þangað í ráðgjöf. Vensl er staðsett í svokölluðu Dalshúsi sem einnig hefur starfrækt hópastarf fyrir unglinga í nokkur ár. Hópastarf þetta hefur einnig náð til unglinga sem hafa verið viðriðnir afbrot.
3. Mál foreldra barna sem viðriðnir eru alvarlegri lögreglumál eru undantekningarlaust til meðferðar á Félagsmálastofnun Kópavogs. Oftast er um að ræða fleiri en eitt lögreglumál sem tengjast þessum hópi og afskipti Félagsmálastofnunar og skólayfirvalda hafa jafnvel staðið yfir í langan tíma. Vandi þessara barna er oftast tengdur fleiri vandamálum en afbrotum eða lögregluafskiptum. Varðandi tölulegar upplýsingar skal tekið fram að allar skýrslur sem berast frá lögreglunni eru skráðar hér og eins er greint frá eðli brotsins en nákvæm flokkun hefur ekki verið gerð á aðgengilegan hátt. Þær upplýsingar sem handunnar voru í flýti vegna þessarar fyrirspurnar mega því ekki teljast hárnákvæmar. Fjöldi einstaklinga (fleiri en einn getur verið skráður á sömu skýrslur) sem skráðir voru á skýrslur sem bárust á árinu 1996 voru samtals 74. 1997 voru það vegna 72 einstaklingar og 161 voru skráðir fyrir árið 1998. Eins og fram kemur eru um verulega hækkun að ræða og gæti skýringin verið sú að betri skráning og skýrslutaka sé nú gerð en áður. Eins gætu fleiri atriði haft að segja eins og fjölgun íbúa o.s.frv. Spurt var um fjölda alvarlegra skýrslna sem Barnaverndarnefnd/Félagsmálaráð hafði til umfjöllunar síðastliðin þrjú ár. Aðeins brot af þessum lögreglumálum fóru fyrir fund Barnaverndarnefndar /Félagsmálaráðs Kópavorgs. Þessi mál eiga þar að auki sameiginlegt að um fleiri vandamál er um að ræða en eingöngu lögregluafskipti. Fjöldi mála sem tengdust lögreglumálum og voru lögð fyrir fund ráðsins voru vegna 5 barna á árinu 1996 en mál þeirra fóru jafnvel oftar fyrir eða samanlagt 10 sinnum á því ári. Árið 1997 fóru mál 6 barna fyrir ráðið vegna meðal annars lögreglumála eins og fyrr er lýst en sum fóru fyrir aftur það sama ár eða samtal 9 sinnum. Árið 1998 voru einnig mál 6 barna fyrir ráðinu og alls 9 sinnum voru þau fyrir ráðinu það árið. Einstaklingsmál þessi hafa sum hver verið lögð fyrir öll þrjú árin. Ef nákvæm taling er á einstaklingum þá er fjöldi þeirra 5 árið 1996, 4 árið 1997 og 3 árið 1998 eða samtals 12.
4. Öll fyrrgreind úrræði sem talin hafa verið upp hér að framan hefur verið beitt í fyrstu en ekki dugað í alvarlegri málum svo leitað hefur verið til Barnaverndarstofu. Úrræði eins og neyðarvistun eða lögregluvistun að Stuðlum hefur einnig þurft að grípa til í nokkrum málum og þá hefur undirbúningur að slíkri vistun verið hjá Félagsmálastofunun. Önnur úrræði eins og vistun á meðferðarstöð Stuðla var einnig beitt svo og áframhaldandi vistun á meðferðarheimilum á vegum Barnaverndarstofu. Önnur meðferðarúrræði eins og barna- og unglingageðdeild hefur einnig verið sótt til en sjaldan hefur það gengið vegna meðal annars langs biðlista þar. Langur biðlisti á meðferðarstöðina Stuðla, ekki síst núna við hækkun sjálfræðisaldurs, hefur gert það nánast ókleift að bregðast fljótt við alvarlegri málum. Biðlisti í neyðarvistun eða lögregluvistun hefur Félagsmálastofnun og lögreglan orðið vör við í vetur því grípa varð til vistunar yfir eina nótt á 14 ára barni í "opnum" fangaklefa lögreglunnar í Kópavogi. Fjöldi vistana í neyðarvistun á Stuðlum á vegum lögreglu og Félagsmálastofnunar Kópavogs voru alls 8 á árinu 1997 og einnig 8 á árinu 1998.


3.4. Hafnarfjörður
Svar barst frá Barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar með bréfi lögfræðings nefndarinnar, dags. 5. mars 1999, en það hljóðar svo:

1. Barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar berast tilkynningar um öll afskipti sem lögregla þarf að hafa af börnum í Hafnarfirði vegna hegðunar þeirra.
2. Í framhaldi af slíkum tilkynningum er forráðamönnum barnanna sent bréf, þar sem tilgreindar eru ástæður fyrir afskiptum lögreglunnar og kynnt sú þjónusta, sem í boði er á félagsmálastofnun í slíkum málum, m.a. er boðið upp á fjölskylduráðgjöf hjá sálfræðingi stofnunarinnar.
3. Undanfarin þrjú ár hafa mál u.þ.b. fimmtán barna, sem talin eru hafa stefnt eigin þroska og heilsu í hættu með hegðun sinni, verið til meðferðar hjá barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar.
4. Þyki ástæða til eru börnin og foreldrar þeirra boðuð í viðtöl hjá félagsráðgjafa og eins og í öðrum málum er gripið til þeirra úrræða sem þykja henta í hverju máli. Upplýsingar um í hvaða mæli tilteknum úrræðum hefur verið beitt eru því miður ekki auðveldlega tiltækar.


3.5. Garðabær
Nefndinni barst svar félagsmálaráðs Garðarbæjar með bréfi félagsmálastjóra, dags. 4. janúar 1999. Þar segir að ekki sé kunnugt um annað en að upplýsingar berist um öll afskipti, sem lögregla hafi af börnum vegna hegðunar þeirra. Viðbrögð við slíkum upplýsingum séu mismunandi allt eftir eðli og alvarleika máls, en þau geti verið eftirfarandi:
· eingöngu skráning ef mál er minni háttar, um er að ræða fyrstu tilkynningu og foreldrum er kunnugt um atburðinn,
· viðvera við yfirheyrslur,
· hringt í foreldra og greint frá tilkynningu, boðið upp á aðstoð,
· bréf til foreldra þar sem greint er frá tilkynningu og boðið upp á aðstoð,
· bréf til foreldra þar sem greint er frá tilkynningu og þau eru boðuð til viðtals.
Í svari félagsmálastjóra kemur fram að síðastliðin þrjú ár hafi verið til meðferðar hjá barnaverndarnefnd mál 16 barna, sem telja megi að hafi stefnt eigin þroska og heilsu í hættu með hegðun sinni. Þau úrræði sem gripið hafi verið til í þessum málum hafi verið viðtöl, ráðgjöf, stuðningur starfsmanna nefndarinnar við börnin og foreldra þeirra, viðtöl við börn og foreldra hjá fjölskylduráðgjöfum og sálfræðingum, meðferð á stofnunum (Stuðlum, BUGL og SÁÁ) og vistun á einkaheimilum, auk þess sem börnum hafi verið skipaður persónulegur ráðgjafi.


3.6. Seltjarnarnes
Svar barst frá Félagsmálaráði Seltjarnarness með bréfi félagsmálastjóra, dags. 14. janúar 1999, en það hljóðar svo:

1. Þessari spurningu er ekki hægt að svara játandi eða neitandi svo óyggjandi sé. Flestar tilkynningar frá lögreglu eru í formi lögregluskýrslna og varða þá afskipti lögreglu af börnum eða afskipti af heimilum þar sem eru börn. Skýrslur berast frá forvarnadeild lögreglunnar í Reykjavík og koma nú beint en fóru áður fyrst til Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar en það hefur verið leiðrétt og skýrslur berast því fyrr en áður var. Í einstaka tilviki hefur lögregla samband á vettvangi þar sem hún hefur verið kölluð til. Þá kemur fyrir að lögreglumenn láti vita af afskiptum símleiðis ef þeir telja þau útköll það alvarleg að ekki sé viðunandi að barnaverndaryfirvöld fái upplýsingar þegar skýrsla hefur verið gerð og send. Lítið hefur verið um undanfarin misseri að tilkynnt hafi verið um yfirheyrslur á börnum og unglingum þar sem óskað er eftir að fulltrúi barnavernarnefndar sé viðstaddur.
2. Viðbrögð barnaverndarnefndar eru mjög misjöfn eftir alvarleika málsins. Í flestum tilvikum er haft samband við foreldra og barn. Það er þó ekki algilt því að í sumum tilvikum er þá þegar vitað um vanda viðkomandi og verið að vinna í málum þess og jafnvel vitað um afskipti lögreglu sem tiltekin skýrsla fjallar um áður en skýrslan berst.
3. Reynt er að bregðast við hverju einstöku máli með viðeigandi lausnum/aðgerðum. Börnum hefur verið skipaður tilsjónarmaður. Samstarf er mikið við skóla ef einnig er um hegðunarvarnda að ræða þar eða námserfiðleika. Mál fjögurra barna undanfarin 3 ár eru þess eðlis að þar hafa börn stefnt eigin þroska og heilsu í hættu með hegðun sinni. Önnur mál hafa ekki verið svo alvarleg þótt ýmislegt hafi verið aðhafst í málum annarra fjölskyldna á grundvelli barnaverndarlaga.
4. Þau úrræði sem gripið hefur verið til vegna umræddra barna eru vistun á sveitarheimili, greiningarvistun á Stuðlum, innlögn á barna- og unglingageðdeild, skipan tilsjónarmanns, auk náinnar samvinnu við foreldra, ráðgjafar og stuðnings við starfsfólk skóla og eftirlits með heimilum. Þá hefur verið hlutast til um að útvega foreldrum viðeigandi meðferð.


3.7. Mosfellsbær
Svar barst frá barnaverndarnefnd Mosfellsbæjar með bréfi félagmálastjóra, dags. 8. janúar 1999, en það hljóðar svo:

1. Nefndinni berast tilkynningar um öll afskipti sem lögreglan þarf að hafa af börnum vegna hegðunar þeirra. Virk samvinna hefur verið með lögreglu á varðstofu í Mosfellsbæ og starfsmönnum barnaverndarnefndar síðastliðin ár þar sem eitt meginverkefni forvarna í málum barna og ungmenna er að taka á öllum brotum óháð eðli brotanna.
2. Viðbrögð nefndarinnar við tilkynningum lögreglu vegna brota barna eru þau að í öllum tilvikum eru foreldrar boðaðir ásamt barni til viðtals við starfsmenn. Meginmarkmið viðtalanna er; að kynna foreldrum efni skýrslu og að þeim sé kunnugt um hvað er skráð um barnið í gögnum lögreglu og barnaverndarnefndar, að gefa barninu kost á að tjá sig um efni skýrslunnar og að meta vanda barnsins og bjóða viðkomandi fjölskyldum upp á frekari úrvinnslu. Listi með nöfnum barnanna, tegund afbrots og hversu oft skýrsla hefur borist á viðkomandi barn er lagður fyrir barnaverndarnefnd.
3. Nefndin metur umfang vandans með upplýsingum um fjölda og eðli skýrslna.
4. Úrræði þau sem nefndin grípur til fara eftir eðli brots, aldri barns og mati á vanda barns og fjölskyldu, má þar nefna viðtöl starfsmanna við barnið og foreldra eða fjölskyldu og tilmæli til fjölskyldunnar að leita aðstoðar hjá Samvist, fjölskylduráðgjöf Mosfellsbæjar og Reykjavíkurborgar. Í alvarlegri málum er máli barns vísað til opinberra aðila svo sem barna- og unglingageðdeildar, Meðferðarstöðvar ríkisins, Stuðla og meðferðarheimila á vegum Barnaverndarstofu og Reykjavíkurborgar. Vegna takmarkaðrar þjónustu þessara aðila hefur nefndin allt of oft þurft að leita til sjálfstætt starfandi sérfræðinga við greiningu og úrlausn á vanda barna sem eiga við alvarlegan vanda að stríða. Með þessu er á engan hátt verið að kasta rýrð á störf þessara aðila, en slík þjónusta getur aldrei komið í staðinn fyrir þá þverfaglegu sérfræðiþekkingu og samfellu í meðferð sem fyrrgreindar stofnanir hafa yfir að ráða sem er í flestum tilvikum nauðsynleg við meðferð alvarlegri mála.


3.8. Reykjanesbær
Nefndinni barst svar félagsmálaráðs Reykjanesbæjar með bréfi félagsmálastjóra, dags. 16. desember 1998, en þar segir svo:

1. Eftir því sem best er vitað sendir lögreglan í Keflavík, barnaverndaryfirvöldum upplýsingar um öll afskipti sem höfð eru af börnum, ungmennum og fjölskyldum þar sem ungmenni eiga í hlut. Það skal tekið fram að mjög gott og markvisst samstarf er milli lögreglu og barnaverndaryfirvalda í Reykjanesbæ.
2. Barnaverndaryfirvöld senda öllum forráðamönnum barna og ungmenna staðlað bréf, þar sem gerð er grein fyrir að viðkomandi upplýsingar hafi borist og fólki boðin þjónusta. Í þeim tilfellum sem um margendurtekin afskipti lögreglu er að ræða, er málið tekið upp á meðferðarfundi (fagaðilar sitja þann fund) og ákveðið þar hvernig málið skuli meðhöndlað.
3. Starfsmenn hafa umboð barnaverndarnefndar við lausn einstakra mála og eru mál ekki kynnt fyrir nefndinni fyrr en talið er að ekki náist viðeigandi árangur nema með þvingunarúrræðum. Umfang vandans er því metið hverju sinni og hvert einstakt mál unnið miðað við þarfir hvers barns/ungmennis. Alls voru til meðferðar á árunum 1996, 1997 og það sem af er árinu 1998, mál 42 barna/ungmenna sem talin voru stefna eigin þroska og heilsu í hættu með hegðun sinni (ekki endilega um lögregluafskipti að ræða).
4. Í öllum tilfellum var boðið upp á fjölskyldumeðferð og einstaklingsviðtöl hjá sálfræðingi/félagsráðgjafa á Félagsmálastofnun og því fylgt eftir meðan þörf var á að mati meðferðarfundar. Persónuleg ráðgjöf og tilsjón eru úrræði sem notað voru í 4 tilvikum. Gripið var til rannsóknarvistunar í 5 skipti. Ungmenni var vistað á meðferðarstofnun í 3 tilfellum. Í 4 tilvikum var ungmenni fóstrað (í öll skipti með samþykki foreldra). Tilfærsla barns milli skóla var talin nauðsynleg í 2 tilvikum.


3.9. Vestmannaeyjar
Svar barst frá félagsmálanefnd Vestmannaeyja með bréfi félagsmálastjóra, dags. 15. febrúar 1999, en það hljóðar svo:

· Í málum 51 barns var barnið sjálft í viðtölum hjá sálfræðingi eða félagsráðgjafa.
· Í málum 43 barna voru foreldrar barns í viðtölum hjá sálfræðingi eða félagsráðgjafa.
· Í málum 5 barna var útvegaður tilsjónarmaður.
· Í málum 3 barna var útveguð sumardvöl í sveit.
· Í málum 7 barna var útveguð athvarfsvist (athvarfið er rekið á vegum félagsmálastofnunar og er ætlað börnum á aldrinum 6-12 ára sem eiga við félagsleg, hegðunar- eða geðræn vandamál að stríða).
· Í málum 4 barna var sótt um á barna- og unglingageðdeild (þar af fóru 2 börn þar til greiningar og meðferðar, 1 er á biðlista).
· Í málum 3 barna var sótt um á Stuðlum (þar af fóru 2 börn, 1 er á biðlista).

Nefndinni barst svar félagsmálaráðs Akureyrar með bréfi félagsmálastjóra, dags. 20. janúar 1999, en þar segir svo:

Nefndinni barst svar frá Félagsþjónustu Þingeyinga með bréfi félagsmálastjóra, dags. 3. febrúar 1999, en þar segir svo:

1. Félagsþjónustu Þingeyinga er alltaf tilkynnt um öll afskipti sem lögregla þarf að hafa vegna hegðunar ungmenna á starfssvæðinu. Samvinna félagsmálayfirvalda og lögreglu er mjög góð.
2. Þegar félagsmálayfirvöldum hér er tilkynnt um slík mál er í flestum tilfellum um formlega tilkynningu eða yfirheyrslu að ræða. Í þeim tilfellum er foreldrum sent bréf og þau boðuð í viðtal. Það fer síðan eftir alvarleika málsins hvert framhaldið verður. Oft nægir eitt viðtal við foreldra en í vissum tilfellum þarf að grípa til stuðningsúrræða barnaverndarlaganna. Allt er reynt til að breyta óæskilegu hegðunarmunstri barna og gengur í flestum tilfellum vel með viðurkenndum stuðningi. Þó koma upp tilfelli sem hvorki félagsmálayfirvöld né aðrir fá við ráðið og er þá leitað til Barnaverndarstofu eða BUGL til frekari úrræða.
3. Þegar við erum beðin um að meta umfang vandans þá leggjum við þann skilning í að um sé að ræða vanda vegna afbrotahegðunar og göngum út frá því. Umfang afbrotahegðunar hefur verið töluverð undanfarin þrjú ár hér í Þingeyjarsýslum, en þó aldrei meiri en nú í vetur en það hefur einkennst af auknum innbrotum og stuldum. Um er að ræða mál 24 ungmenna á þessum þremur árum þ.e. 1996, 1997 og 1998.
4. Úrræði sem nefndirnar hafa gripið til í umræddum málum eru eftirfarandi: Viðtöl við börn og foreldra, stuðningur við börn og foreldra í formi persónulegra ráðgjafa og tilsjónar, sex sinnum hafa börn verið send í tímabundið fóstur á þessum tíma, einu sinni höfum við fengið neyðarvistun á Stuðlum, eitt barn hefur verið vistað á Bakkaflöt, tvö börn hafa farið til meðferðar á Stuðla, ein umsókn er inni um vistun á Stuðlum, ein umsókn er inni um vistun á Geldingarlæk, eitt barn er um það bil að fá vistun á Bergi í Aðaldal, nýju meðferðarheimili.


3.12. Akranes
Svar barst frá Akraneskaupstað með bréfi félagmálastjóra, dags. 22. febrúar 1999, en það hljóðar svo:

1. Lögreglan á Akranesi hefur það fyrir vinnureglu að tilkynna öll afskipti af börnum yngri en 16 ára til félagsmálayfirvalda. Tilkynningar koma einnig frá lögreglunni í Reykjavík.
2. Það fer eftir eðli tilkynningarinnar hvort haft er samband við foreldra. Það er alltaf gert ef lögregla hefur ekki haft samband við foreldra. Því miður fer það eftir því hversu mikið er að gera á félagsmáladeild Akraneskaupstaðar en þar eru verkefnin oftast óþrjótandi.
3. Síðastliðin þrjú ár hafa verið róleg hvað varðar "þung" unglingamál en árin þar á undan ekki. Tveir unglingar hafa verið vistaðir á Stuðlum en fleiri hefðu haft þörf fyrir langtímavistun á meðferðarheimilum Barnaverndarstofu.
4. Á síðasta ári hefur reynt á heimatilbúin úrræði í samstarfi við skóla og foreldra. Unglingar hafa verið teknir úr skólaumhverfi og þeim kennt í félagsmiðstöð bæjarins með aðstoð tilsjónarmanna. Sálfræðingar skólanna hafa unnið í ráðgjöf og meðferð þó svo að reglugerð um sérfræðiþjónustu í grunnskólum geri ekki ráð fyrir því. Unglingar þurfa að eiga í verulega meiri vanda (vímuefni) nú en áður til þess að hægt sé að leita aðstoðar stofnana sem rekin eru á vegum ríkisins.



V. MEÐFERÐARÚRRÆÐI FYRIR UNGA AFBROTAMENN OG BÖRN Í HÆTTU VEGNA EIGIN HEGÐUNAR
1. Almennt
Samkvæmt 3. gr. barnaverndarlaga er Barnaverndarstofa sérstök stofnun og skal hún vinna að samhæfingu og eflingu barnaverndarstarfs. Barnaverndarstofa annast daglega stjórnun barnaverndarmála og eru meginverkefni hennar meðal annars að hafa yfirumsjón og eftirlit með stofnunum og heimilum sem ríkið rekur eða styrkir fyrir börn sem vistuð eru á grundvelli laganna og að hafa umsjón með vistun barna á slíkum stofnunum. Þetta er nánar útfært í 19. gr. reglugerðar um barnaverndarstofu, nr. 264/1995, en þar segir að stofan fari með yfirstjórn sérhæfðra meðferðarheimila og stofnana fyrir börn sem rekin eru á vegum ríkisins. Í því felist meðal annars að stofan skuli hafa faglegt og fjárhagslegt eftirlit með starfsemi þessara stofnana og að hún geti mælt fyrir um tiltekna sérhæfingu þeirra.
Í 3. gr. barnaverndarlaga er Barnaverndarstofu einnig falið að hlutast til um að settar verði á fót stofnanir þar sem fram fari sérhæfð meðferð, svo sem vímuefnameðferð og vistun í bráðatilvikum vegna meintra afbrota og alvarlegra hegðunarerfiðleika. Í 4. mgr. 51. gr. laganna er sú skylda jafnframt lögð á félagsmálaráðuneytið að sjá um að slík heimili og stofnanir séu tiltækar fyrir börn þegar úrræði barnaverndarnefndar samkvæmt 21. og 1. mgr. 22. gr. laganna hafa ekki komið að gagni.
Barnaverndarstofa tekur ákvörðun um innlagnir á heimili eða stofnanir sem reknar eru á hennar vegum. Samkvæmt 23. gr. reglugerðar um barnaverndarstofu skal barnaverndarnefnd senda beiðni þar að lútandi til ákvörðunar Barnaverndarstofu. Þó er barnavendarnefnd og lögreglu heimilt að senda beiðni um skammtímavistun í neyðar- og bráðatilvikum beint til meðferðarstöðvar ríkisins, Stuðla, sem ber síðan að tilkynna Barnaverndarstofu um slíkar vistanir.
Barnaverndarstofa hefur sett sér leiðbeinandi reglur um hvernig skuli meta umsóknir um meðferð á heimilum og stofnunum sem starfa á hennar vegum. Reynt er að leggja mat á erfiðleika barna og allar aðstæður þeirra. Þannig er við afgreiðslu máls höfð hliðsjón af aldri barns, eðli vandans, fjölskylduaðstæðum og hvaða úrlausn mál hefur áður hlotið, svo sem hjá viðkomandi barnaverndarnefnd.
Á vegum Barnaverndarstofu starfar sérstakt fagteymi, en í því sitja fulltrúar frá barna- og unglingageðdeild Landspítalans, Stuðlum og Barnaverndarstofu, sbr. 5. gr. reglugerðar um barnaverndarstofu. Enn fremur getur stofan óskað eftir að fulltrúar annarra stofnana taki þátt í starfi fagteymisins þegar við á. Hlutverk fagteymisins er að treysta samstarf og samhæfingu meðferðarstofnana fyrir börn. Einnig skal Barnaverndarstofa að jafnaði leggja fyrir teymið til umsagnar umsókn um vistun á heimili eða stofnun, sem starfar á vegum stofunar. Að auki hefur fagteyminu verið falið að fjalla um málefni þeirra barna sem vafi leikur á hvort vista beri á geðdeild eða í atferlismeðferð á vegum stofunar. Þá skal fagteymið hafa yfirsýn yfir tiltæk meðferðar- og vistunarúrræði fyrir börn og getur það gert tillögur að leiðbeinandi reglum um meðferð umsókna og um vistanir á meðferðarstofnunum.
Þegar sótt er um langtímavistun fyrir barn er almennt miðað við að það hafi fengið fullnægjandi greiningu. Börn fara því yfirleit til rannsóknar að Stuðlum áður en til álita kemur að koma barni fyrir í langtímameðferð á stofnunum og heimilum sem starfa á vegum Barnaverndarstofu. Frá þessu hefur þó verið vikið þegar barn hefur verið í greiningu eða meðferð á öðrum stofnunum, svo sem hjá barna- og unglingageðdeild.


2. Meðferðarheimili sem starfa á vegum Barnaverndarstofu
2.1. Almennt
Á vegum Barnaverndarstofu eru nú rekin sjö meðferðarheimili, en þau eru meðferðarstöð ríkisins, Stuðlar, og sex langtímaheimili, sem öll eru á landsbyggðinni og rekin samkvæmt þjónustusamningi við Barnaverndarstofu. Í þjónustusamningi kemur fram hlutverk heimilis, svo sem markmið meðferðar, markhópur, fjöldi rýma og atriði sem varða starfsmannahald. Á flestum heimilanna vistast börn 13 ára og eldri, en eitt heimilið, Geldingarlækur, er fyrir börn 12 ára og yngri.
Hér á eftir verður gerð nánari grein fyrir meðferðarheimilum, sem starfa á vegum Barnaverndarstofu.


2.2. Meðferðarstöð ríkisins, Stuðlar
Meðferðarstöð ríkisins, Stuðlar, hefur aðsetur í Reykjavík og þjónar fyrst og fremst unglingum á aldrinum 12-18 ára. Stöðin starfar samkvæmt reglugerð um meðferðarstöð ríkisins fyrir unglinga, nr. 271/1995. Í 2. gr. reglugerðarinnar segir að meðferðarstöðin veiti eftirfarandi þjónustu:
· Skammtímavistun í neyðar- og bráðatilvikum. Með því er átt við vistun vegna óupplýstra afbrota eða stjórnleysis sökum ölvunar eða annarrar vímuefnaneyslu og aðra bráðnauðsynlega vistun á meðan úrræði í máli barns eru undirbúin á grundvelli barnaverndarlaga.
· Sérhæfða meðferð, þar með talda vímuefnameðferð, með vistun í allt að fjóra mánuði. Gert er ráð fyrir að samhliða meðferðarstarfi fari fram greining á vanda barns og að jafnframt sé gerð áætlun um frekari ráðstafanir í samráði við viðkomandi barnaverndarnefnd og forsjáraðila.
· Eftirmeðferð að lokinni vistun. Sérstaka áherslu skal leggja á vinnu með fjölskyldum barnanna, þannig að hjálparúrræði í nánasta umhverfi barns séu virkjuð sem mest.
Á Stuðlum eru tólf rými og eru átta þeirra fyrir greiningu en fjögur fyrir neyðarvistun. Í flestum tilvikum fara börn til greiningar á Stuðlum áður en þau eru vistuð í langtímameðferð. Á tveggja ára starfstíma stöðvarinnar hefur reynslan orðið sú að um 2/3 hlutar barna fara heim til fjölskyldu sinnar að lokinni vistun á Stuðlum en þriðjungur er vistaður í langtímameðferð.


2.3. Torfastaðir
Meðferðarheimilið að Torfastöðum í Biskupstungum hefur verið starfrækt frá árinu 1979 og er elsta langtímameðferðarheimilið. Reksturinn hefur frá upphafi verið í höndum sömu hjóna. Áður en þau hófu rekstur heimilisins höfðu þau haft langa reynslu af meðferð unglinga á Unglingaheimili ríkisins. Hjónin búa á Torfastöðum með eigin börnum og þeim börnum sem þar eru í meðferð.
Á Torfastöðum eru vistuð sex börn á aldrinum 14-16 ára og á heimilinu eru stöðugildi fyrir fjóra starfsmenn. Í meðferð barnanna er lögð sérstök áhersla á náið samstarf við forsjárforeldra og koma fjölskyldur barnanna á heimilið minnst einu sinni í mánuði. Á Torfastöðum er rekinn grunnskóli og önnur námsþjónusta veitt eftir þörfum, svo sem fjarnám og ýmiss konar starfsnám. Sérstök áhersla er lögð á starfsnám þar sem sauðfjárbúskapur, hrossarækt og skógrækt er stunduð samhliða meðferðarheimilinu.
Börnin sem vistuð eru á Torfastöðum og aðstandendur þeirra hafa mjög fjölbreyttan bakgrunn og ólíkar forsendur til að takast á við eigið líf og aðstæður. Mannrækt, gagnkvæm virðing, heiðarleiki og vinátta eru atriði sem skipta miklu í meðferðinni, enda þótt uppeldisaðferðir séu margvíslegar.


2.4. Árbót
Meðferðarheimilið er rekið af hjónum á bújörðinni Árbót í Aðaldal í Suður-Þingeyjarsýslu. Starfsemin hófst árið 1992 með vistun tveggja unglinga, en nú eru vistuð þar tíu börn á aldrinum 14-18 ára. Á heimilinu starfa fimmtán manns í tólf stöðugildum. Grunnskólinn á Hafralæk sinnir kennslu barnanna og fer hún ýmist fram í skólanum eða á Árbót. Börn sem lokið hafa grunnskólanámi stunda yfirleitt nám í Framhaldsskólanum á Húsavík.
Á heimilinu er lögð áhersla á að sníða meðferð og nám eftir þörfum hvers og eins og um leið að nýta það umhverfi sem búskapurinn hefur upp á að bjóða. Á heimilinu er stunduð nautgriparækt auk annars skeppnuhalds. Því hafa börnin tækifæri til að stunda launaða vinnu við búið og sinna jafnframt sérverkefnum eins og umönnun einstakra dýra. Börnin taka einnig virkan þátt í heimilisstörfum, sækja reglulega viðtöl og hópmeðferðarfundi og stunda ýmiss konar tómstundir og útivist, svo sem hestamennsku. Sálfræðingur starfar við heimilið í hálfri stöðu og hefur hann faglega umsjón með meðferðarstarfinu.


2.5. Varpholt
Meðferðarheimilið Varpholt í Eyjafirði hóf starfsemi vorið 1997. Meðferðarstarfið er sniðið að þörfum ungra vímuefnaneytenda á grundvelli svokallaðs 12-spora kerfis. Þetta er fjölskylduheimili rekið af hjónum sem búa þar ásamt sínum eigin börnum. Hjónin hafa bæði um langt árabil starfað að meðferð vímuefnaneytenda. Á meðferðarheimilinu eru vistuð sex börn á aldrinum 14-16 ára en stöðugildi eru fyrir fjóra starfsmenn. Börnin stunda grunnskólanám í Þelamerkurskóla og framhaldsnám í Verkmenntaskólanum á Akureyri. Sálfræðingur starfar í hálfri stöðu á heimilinu og veitir ráðgjöf um meðferð ásamt því að sinna einstaklingsmeðferð.
Á Varpholti er áhersla lögð á að börnin sæki AA-fundi og jafnframt eru reglulegir fjölskyldufundir með aðstandendum þeirra. Þá eru haldin sérstök helgarnámskeið fyrir fjölskyldur barnanna.


2.6. Háholt
Meðferðarheimilið að Háholti í Skagafirði hefur verið rekið frá ársbyrjun 1999, en það tók við starfsemi af meðferðarheimilinu að Bakkaflöt í Skagafirði. Heimilið er rekið í nýjum og glæsilegum húsakynnum í landi Garðhúsa. Þar búa hjón sem annast reksturinn, en eiginmaðurinn er uppeldisfræðingur og eiginkonan sérkennari að mennt. Skólasel frá Einholtsskóla er rekið að Háholti auk þess sem börnin eiga kost á fjarnámi.
Að Háholti er rými fyrir sex börn og er miðað við að þau séu á aldrinum 16-18 ára. Stöðugildi á meðferðarheimilinu eru samtals tíu, auk þess sem sálfræðingur starfar þar í hlutastarfi. Heimilið er einkum ætlað börnum sem ekki eru reiðubúin til að taka meðferð og sýna mótþróa. Gert er ráð fyrir að ungir fangar afpláni fangelsisdóma á heimilinu og hafa Barnaverndarstofa og Fangelsismálastofnun gert samning þar um, svo sem nánar verður rakið í VI. kafla.
Markmið meðferðar að Háholti er að vekja áhuga unglinganna á því að takast á við vandamál sín og að koma í veg fyrir að þeir haldi áfram að skaða sig og aðra. Áhersla er lögð á að vinna í nánu samstarfi við foreldra og viðkomandi barnaverndarnefnd. Börnin stunda skóla, íþróttir, vinnu, hestamennsku og fara í ýmis ferðalög til fjalla. Þau taka einnig þátt í heimilisstörfum, viðtölum og hópmeðferðarfundum.


2.7. Hvítárbakki
Starfsemin að Hvítárbakka í Borgarfirði hófst í nóvember 1998. Reksturinn annast hjón sem bæði eru sálfræðingar að mennt og hafa langa reynslu af meðferðarstarfi. Á heimilinu er rými fyrir sex börn og er miðað við að þau séu á aldrinum 13-18 ára. Stöðugildi á meðferðarheimilinu eru sjö. Kennsla fer fram á staðunum á vegum grunnskólans á Kleppjárnsreykjum en jafnframt er gert ráð fyrir fjarnámi á framhaldsskólastigi.
Í meðferðinni er lögð áhersla á fjölskylduvinnu með reglulegum fjölskyldufundum að Hvítárbakka. Skipulögð meðferðarvinna byggist á hópmeðferð og einstaklingsviðtölum, auk þess sem áhersla er lögð á að virkja börnin í námi og starfi. Á Hvítárbakka er búskapur, sauðfé og hross og gefst börnunum kostur á að vinna við búskapinn. Eins og á öðrum meðferðarheimilum er leitast við að nýta umhverfið og náttúru í meðferðarstarfi með útivist og ferðalögum.


2.8. Geldingarlækur
Árið 1991 efndu samtökin Barnaheill til landssöfnunar fyrir "vegalaus börn". Í kjölfarið var sett á laggirnar meðferðarheimili á jörðinni Geldingarlæk á Rangárvöllum, sem rekið er á vegum Barnaverndarstofu. Rekstur heimilisins er í höndum hjóna sem búa á staðnum ásamt eigin börnum. Konan er kennari og maðurinn búfræðingur. Auk hjónanna eru tveir starfsmenn á heimilinu og sálfræðingur í hlutastarfi. Á heimilinu er rými fyrir sex börn 12 ára og yngri. Vistunartími á heimilinu getur verið allt frá einu ári til mun lengri tíma.
Markmið meðferðar að Geldingarlæk er í flestum tilvikum að búa börn undir að fara í umsjá foreldra sinna að nýju. Í sumum tilvikum er um að ræða börn sem ekki geta verið í umsjá forsjárforeldra, en eiga við slíkan vanda að etja að þau geta ekki farið í fóstur. Í þeim tilvikum er markmið meðferðar að gera börn fósturhæf. Um leið og börnum er búið hlýlegt heimili fá þau sérkennslu við sitt hæfi, markvissa meðferð og taka þátt í bústörfum.


3. Fjöldi umsókna um meðferð hjá Barnaverndarstofu
Í ársbyrjun 1998 fjölgaði mjög umsóknum um meðferð fyrir börn hjá Barnaverndarstofu. Ástæða þess verður fyrst og fremst rakin til hækkunar á sjálfræðisaldri úr 16 í 18 ár með lögræðislögum nr. 71/1997. Samkvæmt lögunum öðlast fæðingaárgangar frá 1982 ekki sjálfræði fyrr en við 18 ára aldursmörk og því fjölgar um tvo fæðingarárganga þeim hópi barna sem barnaverndaryfirvöld verða að veita meðferð vegna hegðunarerfiðleika, afbrotahneigðar og vímuefnaneyslu. Á þessari auknu eftirspurn eru líklega fleiri skýringar, en starfsfólk Barnaverndarstofu telur að neysla vímuefna, ekki síst harðra eiturlyfja á borð við amfetamín, hafi í seinni tíð farið vaxandi í yngstu aldursárgöngunum. Þannig má í dæmaskyni nefna að Barnaverndarstofu er kunnugt um að minnsta kosti tíu börn 16 ára og yngri, sem hafa sprautað sig í æð og komið til meðferðar á tímabilinu nóvember 1998 til apríl 1999. Þetta er áður óþekkt ástand sem felur í sér sívaxandi álag á meðferðarheimili með erfiðari hóp skjólstæðinga og aukna ofbeldishegðun, skemmdaverk og strok.
Árið 1997, síðasta árið fyrir umrædda hækkun sjálfræðisaldurs, var meðalbiðtími eftir meðferð hjá Barnaverndarstofu tæpir tveir mánuðir eða um 51 dagur. Barnaverndarstofa taldi þennan biðtíma eðlilegan og viðunandi. Í mars 1998 höfðu biðlistar lengst verulega og var áætlaður biðtími þá um sex mánuðir. Eftir því sem leið á árið lengdust biðlistar jafnt og þétt og í byrjun október var biðtími áætlaður um átta mánuðir. Í febrúar 1999 hafði enn bæst á biðlista og var biðtími þá áætlaður allt að tólf mánuðum.
Í apríl 1999 eru samtals 47 börn á biðlista eftir meðferð hjá Barnaverndarstofu og hafa aldrei svo mörg börn beðið meðferðar. Af þessum börnum bíða 28 eftir greiningarmeðferð á Stuðlum, en til hliðsjónar má geta þess að á öllu árinu 1998 luku 32 börn slíkri meðferð á Stuðlum og 30 árið þar á undan. Ljóst er því að meðalbiðtími á Stuðlum nálgast eitt ár. Hin börnin nítján talsins bíða langtímameðferðar en biðtími eftir slíkri meðferð verður ekki reiknaður út af nákvæmni, þar sem ekki er fyrirséð í mörgum tilvikum lengd meðferðar þeirra barna sem nú eru vistuð á heimilum Barnaverndarstofu. Þó má gera ráð fyrir að biðtími geti orðið lengri en eitt ár. Samkvæmt upplýsingum frá Barnaverndarstofu eiga langflest þeirra barna sem bíða meðferðar við fjölþætta erfiðleika að stríða, þar sem afbrot og vímuefnaneysla er snar þáttur vandans.
Auk þess sem biðtími eftir meðferð á vegum Barnaverndarstofu hefur lengst er nú svo komið að neyðarvistun á Stuðlum annar engan veginn eftirspurn lengur. Því hefur ekki verið unnt að sinna öllum beiðnum lögreglu og barnaverndarnefnda um bráðavistun.


4. Önnur meðferðarheimili
4.1. Virkið
Frá árinu 1998 hefur meðferðarheimilið Virkið verið rekið að Dugguvogi 12 í Reykjavík. Þessi starfsemi fer fram á vegum einkaaðila samkvæmt starfsleyfi Barnaverndarstofu sem veitt er á grundvelli 52. gr. barnaverndarlaga. Virkið veitir tólf einstaklingum á aldrinum 16-20 ára meðferð við vímuefnaneyslu, en í starfsleyfi heimilisins er heimild til að veita einstaklingum innan 18 ára aldurs meðferð bundin við fjögur börn á hverjum tíma. Á fjárlögum fyrir árið 1999 fékk heimilið framlag úr ríkissjóði. Barnaverndarstofa hefur gert þjónustusamning við Virkið og samkvæmt honum ráðstafar stofan tveimur af rýmum heimilisins fyrir börn.
Samkvæmt upplýsingum frá Barnaverndarstofu hefur starfsemi Virkisins gengið vel það sem af er. Á árinu 1998 komu samtals 30 einstaklingar til meðferðar í Virkinu en af þeim voru einungis sex með hreina sakaskrá. Af þessum hópi voru nítján einstaklingar yngri en 18 ára en ellefu voru á aldrinum 18-22 ára. Þegar börn voru vistuð var haft samráð við Barnaverndarstofu. Einnig var viðkomandi barnaverndarnefnd tilkynnt um innlögn.


4.2. Rauðakrosshúsið
Um 12 ára skeið hefur Rauðakrosshúsið verið starfrækt en þar er börnum boðið upp á neyðarathvarf, trúnaðarsíma og ráðgjöf.
Markmið neyðarathvarfsins er að hjálpa börnum og unglingum með húsaskjóli, fæði og stuðningi. Heimilið er opið allan sólarhringin alla daga ársins og þar er því greið leið fyrir börn að leita sér hjálpar. Á árinu 1997 dvöldu 138 börn í húsinu og var meðaldvalartími barns 5,9 nætur. Flest barnanna komu af höfuðborgarsvæðinu. Trúnaðarsími Rauðakrosshússins veitir börnum tækifæri til að ræða hvaðeina, sem þeim kann að liggja á hjarta við einhvern fullorðinn, sem er reiðubúinn til að hlusta og gefa góð ráð ef óskað er. Á árinu 1997 voru skráð símtöl 4.685. Markmið ráðgjafar hússins er að gera börnum kleift að leita til hlutlauss aðila sem sýnir þeim fullan trúnað og veitir þeim stuðning. Á árinu 1997 naut 221 barn þessarar þjónustu.
Á fundi nefndarinnar með Eddu Hrafnhildi Björnsdóttur, forstöðumanni Rauðakrosshússins, kom fram að lögregla hefði haft afskipti af allnokkrum hópi þeirra barna sem leita til hússins.



VI. FULLNUSTA REFSINGAR OG GÆSLUVARÐHALD
1. Almennt
Samkvæmt almennum hegningarlögum eru refsingar hér á landi tvenns konar, fésektir og fangelsi. Svo sem nánar var rakið í kafla III. 4 getur ákærandi ákveðið að fresta því að gefa út ákæru vegna afbrots. Með dómi er einnig unnt að skilorðsbinda refsingu, en það þýðir að hún er ekki ákveðin eða kemur ekki til fullnustu ef skilyrði eru haldin. Frestun er bundin því almenna skilyrði að viðkomandi einstaklingur fremji ekki nýtt brot á skilorðstíma. Auk þess er heimilt að binda frestun við eitt eða fleiri sérstök skilyrði, sem rakin eru í 1.-6. tölul. 3. mgr. 57. gr. almennra hegningarlaga, en þau eru í meginatriðum að viðkomandi sæti umsjón á skilorðstíma, hlíti fyrirmælum umsjónarmanns um sín persónulegu málefni, neyti hvorki áfengis né lyfja, gangist undir dvöl á hæli í tiltekinn tíma, gangist undir að þola takmarkanir á fjárráðum sínum eða greiði eftir getu fébætur fyrir tjón sem hann hefur valdið með broti sínu.
Fangelsismálastofnun ríkisins annast eftirlit þegar ákæru hefur verið frestað og fullnustu skilorðsbundinna og óskilorðsbundinna refsinga samkvæmt dómum. Stofnunin starfar á grundvelli laga um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988.
Í lok kaflans er að finna töflu yfir fjölda mála sem bárust Fangelsismálastofnun til fullnustu á árunum 1996-1998 þar sem dómþolar voru yngri en 18 ára við uppkvaðningu dóms eða þegar máli var lokið með viðurlagaákvörðun fyrir dómi, samkvæmt 124. gr. laga um meðferð opiberra mála. Þessi tafla tekur hins vegar ekki til þeirra mála sem lokið var með lögreglustjórasátt, sbr. 115. gr. laganna, enda fer stofnunin ekki með fullnustu slíkra ákvarðanna.


2. Ákærufrestun
Þegar ákærandi ákveður að fresta ákæru getur hann sjálfur birt þá ákvörðun fyrir sakborningi eða sent Fangelsismálastofnun ríkisins ákvörðunina til birtingar. Í öllum tilvikum þegar ákvörðunin er bundin því skilyrði að viðkomandi sé undir eftirliti, sem er algengast, fer Fangelsismálastofnun ríkisins eða aðili á hennar vegum með eftirlitið.
Þegar ákvörðun um ákærufrestun berst er viðkomandi einstaklingur boðaður í viðtal ásamt forsjáraðila, ef unnt er, þar sem gerð er ítarleg grein fyrir eðli ákærufrestunar og afleiðingum þess að skilyrði hennar séu rofin. Þá er boðið upp á þá aðstoð sem stofnunin getur veitt. Síðan er algengast að sá sem eru undir ákærufrestun beri skylda til að hafa samband við stofnunina með reglulegu millibili. Auk þess er reglubundið fylgst með því hvort viðkomandi einstaklingur sé kærður á reynslutímanum, sem yfirleitt er 2 ár.
Á árinu 1996 birti Fangelsismálastofnun 28 ákærufrestanir gagnvart 15-17 ára einstaklingum í Reykjavík og nágrenni. Í fjórum tilvikum var um 15 ára einstaklinga að ræða, sjö tilvikum 16 ára og sautján tilvikum 17 ára. Á árinu 1997 birti stofnunin 84 ákærufrestanir gagnvart 15-17 ára einstaklingum í Reykjavík og nágrenni. Í tólf tilvikum var um 15 ára einstaklinga að ræða, 41 tilviki 16 ára og 31 tilviki 17 ára. Á árinu 1998 voru birtar 79 ákærufrestanir gagnvart 15-17 ára einstaklingum. Í ellefu tilvikum var um 15 ára einstaklinga að ræða, 38 tilvikum 16 ára og 30 tilvikum 17 ára.
Ekki liggja fyrir skýringar á því hvers vegna ákærufrestunum fjölgaði svo mjög milli áranna 1996 og 1997, en þar getur fleira komið til en fjölgun afbrota, svo sem breytt málsmeðferð hjá ákæruvaldi, en árið 1997 fluttist stór hluti ákæruvalds frá ríkissaksóknara til lögreglustjóra.
Þá hefur ekki verið rannsakað hversu margir af þeim sem fá ákærufrestun halda skilorð hennar en sérfræðingur hjá Fangelsismálastofnun telur að um 75% standist skilorð ákærufrestunar, um 20-25% fái síðar skilorðsbundna fangelsisrefsingu og um 5% óskilorðsbundna fangelsisrefsingu.


3. Skilorðsbundin refsing
Þegar ákvörðun eða fullnustu refsingar er frestað skilorðsbundið er mjög sjaldgæft að frestunin sé bundin öðru skilyrði en því að viðkomandi fremji ekki nýtt brot á skilorðstímanum. Á því varð þó breyting árið 1998 en þá var í sjö tilvikum ákveðið að viðkomandi sættu eftirliti og væri bannað að neyta áfengis eða vímuefna á skilorðstímanum. Þegar eftirlit er ákveðið er innihald þess það sama og áður greinir varðandi ákærufrestanir. Þó er sá munur á að oft á tíðum berast dómarnir ekki til fullnustu fyrr en nokkrum vikum eða mánuðum eftir uppkvaðningu og komið hefur fyrir oftar en einu sinni að þá þegar hafi skilorð verið rofið.


4. Óskilorðsbundin fangelsisrefsing
Eins og fram kemur í töflu í lok kaflans er sjaldgæft að dómþolar yngri en 18 ára séu dæmdir í óskilorðsbundið fangelsi og í sumum tilvikum þegar það gerist er viðkomandi orðinn 18 ára þegar dómur berst til fullnustu eða þegar til afplánunar kemur. Svo sem áður var rakið er ekki rekið sérstakt fangelsi fyrir unga fanga hér á landi, en við ákvörðun um í hvaða fangelsi afplánun fer fram skal tillit tekið til aldurs fangans, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988.
Hinn 29. október 1998 var gert samkomulag á milli Fangelsismálastofnunar ríkisins og Barnaverndarstofu um að fangar yngri en 18 ára skuli að jafnaði afplána refsingu með vistun á meðferðarheimilum, sem rekin eru samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga. Áður en fangi er fluttur á meðferðarheimili til afplánunar skal gerður skriflegur samningur við hann og forsjáraðila um afplánun í meðferð í að minnsta kosti sex mánuði óháð lengd refsitíma. Í samningi skal tekið fram hvað felst í því að vera í meðferð og hvaða lagareglur gilda um meðferðina. Auk þess skal tekið fram að brjóti fangi gegn skilyrðum sem honum eru sett eða reglum heimilis, svo sem ef hann strýkur eða reynir að strjúka, verði hann tafarlaust fluttur í fangelsi til áframhaldandi afplánunar. Samkvæmt samningnum skuldbindur Barnaverndarstofa sig til að bjóða þeim föngum sem verða 18 ára áður en refsing er afplánuð vistun út refsitímann ef eftirstöðvar hans eru ekki lengri en sex mánuðir. Þetta samkomulag Fangelsismálastofnunar og Barnaverndarstofu er reist á heimild til afplánunar utan fangelsa í 11. gr. laga um fangelsi og fangavist. Í apríl 1999 hafa tveir dómþolar yngri en 18 ára notið þessa samkomulags.


5. Gæsluvarðhald
Gæsluvarðhaldsfangar eru vistaðir í hegningarhúsinu við Skólavörðustíg 9 í Reykjavík eða á Litla-Hrauni án tillits til aldurs. Á árinu 1996 sat einn 16 ára unglingur í fjögurra daga gæsluvarðhaldi, og þrír 17 ára, þar af einn í 85 daga, annar í 29 daga og sá þriðji í sex daga. Árið 1997 sátu þrír 17 ára unglingar í gæsluvarðahaldi, þar af einn í 61 dag, annar í þrettán daga og sá þriðji í sjö daga. Árið 1998 sátu þrír 16 ára unglingar í gæsluvarðhaldi, þar af einn í 69 daga, annar í 42 daga og sá þriðji í 31 dag. Sama ár voru tveir 17 ára unglingar í gæsluvarðahaldi, báðir í sautján daga.


Tafla 10. Fjöldi dóma og viðurlagaákvarðana sem bárust Fangelsismálastofnun til fullnustu árin 1996-1998 þar sem dómþolar eru yngri en 18 ára við uppkvaðningu dóms eða ákvörðun viðurlaga

Ekki eru fyrir hendi sérstök úrræði innan heilbrigðisþjónustunnar, sem afmörkuð eru þeim hópi sem skilgreina má sem "unga afbrotamenn" og ekki hafa verið veittar tilteknar fjárveitingar til þess að sinna þessum hópi sérstaklega. Hins vegar er börnum og fjölskyldum þeirra veitt almenn geðheilbrigðisþjónusta á heilsugæslustöðvum, í skólum, á vegum sjálfstætt starfandi heilbrigðisstarfsmanna, fjölskyldumiðstöðvar vegna "barna í vanda" á vegum Reykjavíkurborgar, heilbrigðis- og félagsmálaráðuneyta og Reykjavíkurdeildar Rauða krossins og sérhæfðra heilbrigðisstofnana. Flestum börnum sem eiga við geðræn vandamál að stríða er sinnt á barna- og unglingageðdeild Landspítalans, BUGL, en þessum hópi er þó að einhverju leyti sinnt á barnadeildum stóru sjúkrahúsanna og elsta aldurshópnum er þjónað á almennum geðdeildum. Í tengslum við barnageðeild Fjórðungssjúkrahússins á Akureyri er 75% staða barna- og unglingageðlæknis, sem gefur þeirri deild möguleika á að sinna geðröskunum barna og unglinga í tengslum við aðra sérhæfða sjúkrahúsþjónustu. Þá fá unglingar í vímuefnavanda meðferð á vegum SÁÁ og vímuefnaskorar Landspítalans.


2. Barna- og unglingageðdeild Landspítalans
Helsta sérhæfða heilbrigðisstofnunin sem sinnir börnum að 18 ára aldri í geðrænum vanda er barna- og unglingageðdeild Landspítalans, BUGL. Deildin er sérfræðimiðstöð geðheilbrigðiskerfisins fyrir börn og unglinga og veitir þjónustu við mat og meðferð geðröskunar hjá börnum að 18 ára aldri. Jafnframt er þýðingarmikill hluti starfseminnar samstarf og ráðgjöf við aðra aðila sem sinna börnum og unglingum með félagsleg, þroskafræðileg, geðræn og önnur heilsufarsleg vandamál.
Starfsemi BUGL skiptist í deildir með dag- og sólarhringsrýmum auk vaxandi göngudeildarþjónustu. Árlega njóta hundruð einstaklinga þjónustu deildarinnar en einstaklingar sem lagðir hafa verið inn einu sinni eða oftar hafa verið 50 til 86 á ári síðustu tíu ár. Fjöldi veittra viðtala hefur verið yfir þrjú þúsund undanfarin ár, mest 3.530 árið 1997. Nánari upplýsingar um starfsemina er að finna í eftirfarandi töflum:


Tafla 11. Starfsemi legudeildar BUGL árin 1986-1996

Fjöldi viðtala á BUGL árin 1991-1997

Fjöldi stöðuheimila á BUGL

Fyrir liggur að margir af skjólstæðingum BUGL hafa tengst afbrotum en þó er fyrst og fremst leitast við að greina vanda þeirra út frá læknisfræðilegum forsendum. Meðhöndlun þeirra markast því af vandamálum hvers einstaklings og/eða þeim geðsjúkdómi sem talið er að hann sé haldinn. Samkvæmt upplýsingum frá yfirlækni BUGL voru 43 einstaklingar (undir 13 ára aldri) lagðir inn á barnadeild BUGL árið 1998. Lögreglan hafði áður haft afskipti af níu þeirra, eða rúmlega 20% hópsins, fyrir skemmdarverk, íkveikjur o.fl. Þau börn sem hér eiga hlut að máli eru mörg misþroska, með blönduð þroskafrávik, eiga við námserfiðleika að stríða og sum sýna andfélagslega hegðun. Þetta hlutfall virðist á sama tíma hafa verið lægra meðal þeirra sem lagðir voru inn á unglingadeild BUGL eða fjórir einstaklingar af 50-60, þ.e. um 7-8%. Svo virðist sem unglingar yfir 13 ára aldri, sem hafa hneigst á þessa braut séu fremur skjólstæðingar Barnaverndarstofu en BUGL. Á fundi með nefndinni kvaðst yfirlæknir BUGL telja að úrræði fyrir þessa einstaklinga væru einkum efling meðferðar á fyrstu stigum en hann taldi að slík úrræði væru ekki næg í dag. Árangursríkt yrði að "sérmerkja" einstaklinga með tiltekin áhættueinkenni þannig að þeim mætti fylgja eftir hvarvetna og jafnvel þyrfti viss hluti hópsins að vera undir stöðugu eftirliti, nánast í "gjörgæslu". Til að finna viðkvæmustu einstaklingana þyrfti að leita eftir samvinnu við heilsugæslustöðvar í upphafi skólagöngu og síðan við kennara eftir að í skóla er komið. Jafnframt geti eftirlit af þessu tagi verið unnið í samvinnu við félagsmálayfirvöld. Áætla má að þeir einstaklingar sem hér um ræðir séu um 1-2 % í hverjum árgangi, en að teknu tilliti til aðstæðna að öðru leyti má reikna með að um 4-5 einstaklingar í hverjum árgangi þurfi á aðstoð meðferðaraðila að halda.
Forsvarsmenn BUGL telja að hér á landi skorti sérstaka greiningarmiðstöð, móttöku, þar sem greina mætti betur en gert er í dag hvort einstaklingar þurfi fyrst og fremst á að halda áfengis- og fíkniefnameðferð, eða meðferð við tilteknum geðsjúkdómum, svo sem þunglyndi, eða einhverja aðra aðstoð. Þessir aðilar benda hins vegar á að samstarf Barnaverndarstofu og Stuðla við BUGL hafi verið að aukast, en að ekki hafi enn verið markaður skýr rammi um samvinnu og úrræði þannig að unglingar fái sem raunhæfasta úrlausn sinna mála. Þá gera forsvarsmenn BUGL sérstakar athugasemdir við skort á skýrum reglum á þeirra sviði um þvingunarinnlagnir og úrræði þegar nauðsynlegt reynist að beita ungling valdi. Almennt er vilji fyrir því hjá BUGL að auka samvinnu við heilsugæslu, skóla, Barnaverndarstofu og Stuðla. Skoða þurfi sérstaklega möguleika á því að veita Barnaverndarstofu aukna geðlæknisþjónustu og að gera samning milli yfirvalda heilbrigðis- og félagsmála þess efnis.


3. Meðferðarheimilið við Kleifarveg í Reykjavík
Á vegum BUGL er starfrækt Meðferðarheimilið að Kleifarvegi í Reykjavík. Heimilið er meðferðarstofnun fyrir börn sem eiga við alvarleg tilfinningaleg og geðræn vandamál að stríða og er vísað þangað að beiðni skóla. Árið 1997 komu á deildina sex börn en á dagdeild voru innritaðir níu einstaklingar. Að meðaltali dvelur hvert barn þar í um tvö ár. Í skýrslu starfshóps um stefnumótun í málefnum geðsjúkra kemur fram að sérfræðingar telja nauðsynlegt að auka meðferðarúrræði innan geðheilbrigðiskerfisins fyrir börn og unglinga, sem eiga ekki í nein hús að venda eftir meðferð á Kleifarvegi. (Skýrsla starfshóps um stefnumótun í málefnum geðsjúkra, 10. október 1998, bls. 87)


4. Samtök áhugamanna um áfengis- og vímuefnavandamálið, SÁÁ - vímuefnameðferðir og annar stuðningur við unga fíkla
Meðferð unglinga sem glíma við áfengis- og vímuefnavanda fer í auknum mæli fram á vegum SÁÁ. Unglingar og fjölskyldur þeirra snúa sér oftast í byrjun til göngudeilda SÁÁ í Reykjavík eða á Akueyri, en meðferð fer fram á sjúkrastöð SÁÁ að Vogi. Árið 1996 voru 92 innritanir á unglingum 17 ára og yngri eða um 4,5 % allra innritana það árið. Unglingum sem lagðir eru inn á Vog hefur farið fjölgandi undanfarin ár. Eftir atvikum njóta unglingar þeirra eftirmeðferðarrúrræða sem SÁÁ hefur upp á að bjóða hverju sinni. Ekki hefur verið sérstaklega skráð hvort um "unga afbrotamenn" sé að ræða. Þórarinn Tyrfingsson, yfirlæknir á Vogi, kannaði hins vegar sjálfstætt gengi 68 unglinga sem dvöldu á Vogi árið 1986 þegar liðinn var áratugur frá dvöl þeirra þar. Athuganir hans leiddu í ljós að hluti þessara einstaklinga átti þá langan afbrotaferil að baki, og sumir áttu við geðræn vandamál að stríða. Að hans mati virðist þeim ekki hafa verið veitt nauðsynlegt aðstoð innan heilbrigðiskerfisins. Þórarinn segir að erlendar rannsóknir sýni að 30-40% þeirra sem leiti meðferðar eigi við andfélagslega hegðun að stríða og eigi þar með á hættu að verða afbrotamenn. Hann leggur mikla áherslu á að ef vinna eigi að forvörnum með börnum og unglingum verði að leiða saman alla sérfræðinga sem að málum þessara hópa komi svo sem yfirlækni BUGL, yfirlækni barnadeildar Landspítalans og forstöðumann Greiningarstöðvar ríkisins.
Nefndin leitaði eftir tölulegum upplýsingum frá yfirlækni SÁÁ sem veitt gætu vísbendingar um árangur meðferðar fyrir unglinga sem þangað leita og upplýsingum um endurkomur þeirra sem eru undir 18 ára aldri. Nefndinni höfðu ekki borist þær upplýsingar þegar hún lauk störfum, en telur nauðsynlegt að þeirra verði aflað svo fljótt sem kostur er.


5. Geðheilbrigðisþjónusta við fanga
Haustið 1995 skipaði heilbrigðisráðherra nefnd til að fjalla sérstaklega um heilbrigðisþjónustu við fanga. Í áliti nefndarinnar er lögð áhersla á að fangar njóti sömu heilbrigðisþjónustu og almenningur, þar á meðal sambærilegrar geðheilbrigðisþjónustu. Í skýrslu nefndar um stefnumótun í málefnum geðsjúkra frá 1998 er fjallað sérstaklega um geðheilbrigðisþjónustu við fanga. Þar segir að auka þurfi verulega geðlæknaþjónustu við fanga þannig að hægt verði að greina og meðhöndla alvarlega geðsjúkdóma og einkenni, til dæmis þunglyndi, sjálfsvígshættu, vímuefnafíkn og fráhvarfseinkenni. Setja þurfi skýrar reglur um takmarkanir á notkun gæsluvarðhalds vegna alvarlegra heilsufarslegra afleiðinga þess. Mikilvægt sé að sjúkradeild verði hluti af næstu fangelsisbyggingu. Ungir geðsjúkir fangar þyrftu að vistast í sérstakri meðferðareiningu, sem gæti verið rekin í samstarfi við réttargeðdeild. Margir fangar eigi við langvinna geðsjúkdóma að stríða eða geðfötlun og því sé skammtímainnlögn á geðdeild ekki fullnægjandi. Sakhæfir fangar eigi eins og aðrir fullan rétt á því að leggjast inn á geðdeild beri nauðsyn til. Þeir verði meðhöndlaðir eins og aðrir sjúklingar og dvöl á geðdeild geti því ekki orðið hluti af afplánun. Unnið hefur verið að því að bæta fyrirkomulag geðheilbrigðisþjónustu við fanga og í ársbyrjun 1998 var gengið frá samkomulagi um vistun sakhæfra fanga á geðdeildum. Landlæknir hefur gefið út leiðbeiningar um það hvernig standa skuli að þeim málum. Jafnframt er nú unnið að gerð þjónustusamnings við Heilbrigðisstofnun Suðurlands á Selfossi sem meðal annars tekur til heilbrigðisþjónustu við fanga á Litla-Hrauni og ósakhæfra afbrotamanna sem vistaðir eru á Sogni. Samningurinn nær til þjónustu geðlækna, heimilislækna og hjúkrunarfræðinga. Gerð slíks þjónustusamnings tengist jafnframt sjálfsvígum fanga sem hafa verið til umfjöllunar að undaförnu á vettvangi ráðuneyta dómsmála og heilbrigðismála. Fyrir liggur að móta sameiginlegar tillögur til úrbóta í því efni. Loks ber að geta þess að unnið er almennt að úrbótum á heilbrigðisþjónustu við fanga í kjölfar skýrslu Evrópunefndar um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (CPT) frá 6. nóvember 1998.


6. Annað sem máli skiptir
Ljóst er að geðræn vandamál eiga oft rætur sínar að rekja til félagslegra aðstæðna. Þá sýna rannsóknir að vissum hópum, svo sem þeim sem greindir hafa verið ofvirkir, er hættara við að leggjast út á braut afbrota síðar.
Í skýrslu nefndar um stefnumótun í málefnum geðsjúkra kemur fram að vaxandi fjöldi barna og unglinga sé í mikilli áhættu varðandi geðsjúkdóma og í skýrslunni er fjallað ítarlega um forvarnir gegn geðsjúkdómum. Þar kemur meðal annars fram að flest bendir til þess að hver geðsjúkdómur hafi marga áhættuþætti. Fjallað er sérstaklega um áhættuþætti er varða geðsjúkdóma barna, svo sem fæðingarþyngd, lága greindarvísitölu, truflun á málþroska, lesblindu og atferlistruflanir. Þá eru tilteknir sem áhættuþættir í fjölskyldu miklir hjónabandserfiðleikar foreldra, erfiður fjárhagur og basl, lítið húsrými, stór systkinahópur, andfélagsleg hegðun föður og geðsjúkdómur móður. Í umfjöllun um verndandi atriði gegn geðrænum erfiðleikum hjá börnum og unglingum eru sérstaklega nefndir góðir skólar þar sem saman fer hæfilegt aðhald og agi og örvun til náms. Tillögur nefndar um stefnumótun í málefnum geðsjúkra varðandi forvarnir eru svohljóðandi:

Sem dæmi um forvarnaverkefni má nefna verkefnið "Nýja barnið", sem unnið hefur verið að í tæp 11 ár við Heilsugæsluna á Akureyri undir handleiðslu félagsráðgjafa. Markmið verkefnisins er að draga úr tilfinningaröskun barna á fyrstu æviárunum. Það er gert með því að þróa starfsaðferðir í heilsuverndarstarfi í þá átt að huga að sálrænum og félagslegum áhættuþáttum. Rannsóknir sýna að ótrufluð og eðlileg skilyrði í frumbernsku til að mynda tilfinningatengsl og öðlast tilfinningalegt öryggi og þar með heilbrigðan innri mann eru grundvöllur heilbrigðis síðar á ævinni.
Í skýrslu nefndar um stefnumótun í málefnum geðsjúkra er ítarlegur kafli sem fjallar sérstaklega um börn og unglinga. Þar segir meðal annars að mikilvægast sé að allir taki höndum saman og vinni að sama markmiði barninu eða unglingnum til heilla. Fram kemur að skortur sé á þjónustu fyrir nemendur með alvarlega erfiðleika og að dregið hafi verið úr sérfræðiþjónustu við börn, auðvelda þurfi aðgengi að geðheilsugæslu og auka samvinnu milli skólaheilsugæslu og skólasálfræðiþjónustu. Saman þurfi þessir aðilar aukið svigrúm til að geta sinnt meðferð barna og unglinga í geðrænum vanda. Mikilvægt sé að stuðningsþjónusta við börn og fjölskyldur þeirra í skólum og heilsugæslustöðvum verði stóraukin. Í niðurstöðum segir ljóst að nauðsynlegt sé að efla geðheilbrigðisþjónustu við börn og unglinga og fjölskyldur þeirra á öllum stigum. Þá þurfi að beita sér fyrir samstarfi BUGL, Barnaverndarstofu, SÁÁ og vímuefnaskorar Landspítalans varðandi mat og meðferð á unglingum með hegðunar- og vímuefnavandamál. Geðstefnunefnd leggur til að kannaður verði möguleiki á opnun sérstakrar unglingamóttöku sem sinnti heilbrigðis-, félagsmála- og fræðsluþjónustu. Jafnframt er að finna í skýrslu nefndarinnar ítarlegar tillögur um stefnumótun varðandi áfengis- og annan vímuefnavanda barna og unglinga.
Í kjölfar útgáfu skýrslu geðstefnunefndar hefur heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra sett á fót starfshóps til að skoða sérstaklega lausnir varðandi geðheilbrigðisþjónustu við börn og unglinga. Sá hópur hefur meðal annars lagt til að barna- og unglingageðdeild Landspítalans verði efld og í kjölfarið hefur yfirstjórn sjúkrahúsanna í Reykjavík skipað tillögum þess efnis í forgang við undirbúning fjárlagafrumvarps fyrir árið 2000.



VIII. NIÐURSTÖÐUR OG TILLÖGUR
1. Umfang vandans
Hér á landi fer ekki fram samræmd og heildstæð skráning á landsvísu á málefnum sem varða afbrot og því eru upplýsingar um afbrot barna ekki aðgengilegar. Slík afbrotafræðileg skráning er nauðsynleg til að unnt sé að meta vandann, umfang hans og þróun frá ári til árs. Þessar upplýsingar eru meðal annars mikilvægar við skipulag löggæslu og fyrirbyggjandi aðgerðir eftir því hvernig brotastarfsemin breytist í tímans rás. Nefndin vekur athygli á mikilvægi þess að hafin verði skráning á landsvísu á afbrotum og tengdum atriðum. Slík skráning þarf að vera heildstæð þannig að unnt sé að veita allar nauðsynlegar upplýsingar um afbrot, þar með talið hvaða og hve mörg brot börn fremja. Einnig er mikilvægt að hafa til hliðsjónar afbrotafræðilega skráningu í nágrannalöndum til að auðvelda samanburð við aðrar þjóðir.
Til að afla upplýsinga um afbrot framin af börnum hafði nefndin ekki tök á að efna til viðamikillar rannsóknar en aflaði þess í stað fyrirliggjandi upplýsinga hjá Lögreglustjóranum í Reykjavík og barnaverndar- og félagsmálanefndum í stærstu sveitarfélögum landsins. Þessar upplýsingar gefa nokkra vísbendingu um umfang vandans án þess þó að unnt sé á grundvelli þeirra að meta svo óyggjandi sé hvort hann fari vaxandi eða þróun hans að öðru leyti. Á hinn bóginn er óhætt að fullyrða í samræmi við viðteknar skoðanir þeirra sem að þessum málum starfa að vandinn sé allnokkur, en sú ályktun styðst meðal annars við upplýsingar frá Lögreglustjóranum í Reykjavík um brot framin af börnum á fjögurra mánaða tímabili á árinu 1998 og fjölda tilkynninga um lögregluafskipti af börnum til Barnaverndarnefndar Reykjavíkur á því ári og Félagsmálastofnunar Kópavogs á árunum 1996-1998.
Samkvæmt skipunarbréfi nefndarinnar ber henni að leggja mat á hver sé fjöldi barna sem gerst hafa sek um ítrekuð eða alvarleg afbrot. Svo sem áður er rakið er álitamál hvernær brot barns verður talið ítrekað eða alvarlegt. Ef lagt er til grundvallar að brot séu ítrekuð eða alvarleg þegar börn eru dæmd til að sæta skilorðsbundinni eða óskilorðsbundinni fangelsisrefsingu verður ráðið af töflu 10 í VI. kafla að börn sem þannig var ástatt um á árinu 1996 voru 44, á árinu 1997 voru þau 76 og á árinu 1998 voru börnin 114. Þetta bendir til þess að þeim börnum fjölgi sem gerast sek um ítrekuð eða alvarleg brot. Þó verður að gæta að því að þessi hópur barna er ekki umtalsverður hluti af þeim börnum sem komast í kast við lögin og því verður ekki fullyrt að heildarfjöldi barna sem gerast brotleg við lög fari vaxandi.
Við mat á fjölda barna sem fremja ítrekuð eða alvarleg afbrot verður einnig að líta til þess að ótalin eru börn yngri en 15 ára og því ósakhæf fyrir aldurs sakir. Hversu mörg þau eru verður því ekki metið út frá dæmdri refsingu en aðgengilegar upplýsingar um fjölda þessara barna liggja ekki fyrir. Reynsla þeirra sem að þessum málum starfa bendir þó til þess að sjaldgæft sé að svo ung börn gerist sek um ítrekuð eða alvarleg afbrot.
Í skipunarbréfi er nefndinni einnig falið eftir því sem unnt er að meta fjölda þeirra barna sem hætt er við að stefni á braut afbrota vegna neyslu vímuefna, vanda af félagslegum toga eða öðrum aðstæðum, þannig að heilsu og þroska þeirra sé veruleg hætta búin. Ekki er einhlítt hvernig lagt verður mat á fjölda þessara barna, en hafa má hliðsjón af þeim hópi sem þarf það mikinn stuðning vegna hegðunar sinnar að vistun á stofnun utan heimils komi til álita. Á meðferðarheimilum Barnaverndarstofu og í Virkinu eru vistuð 56 börn og á biðlista eftir meðferðarúrræði eru um 47 börn. Samtals eru þetta því rúmlega 100 börn. Þessar tölur gefa nokkra vísbendingu um fjölda barna sem þannig er ástatt um, en þó verður að hafa í huga að langur biðtími eftir meðferðarúrræði á vegum Barnaverndarstofu hefur væntalega í för með sér að síður er sótt um vistun fyrir börn í öllum þeim tilvikum, sem þörf er fyrir slíkt úrræði. Þá verður að gæta þess að barnaverndarnefndir geta metið með mismunandi hætti hvort ástæða er til að sækja um vistun fyrir barn á meðferðarheimili. Með hliðsjón af þessu má ætla að þessi hópur barna sé nokkuð fjölmennari en sem nemur þeim fjölda barna sem dvelja á meðferðarheimilum og bíða eftir slíku úrræði.
Svo sem nánar er rakið í kafla V.3 hefur umsóknum um vistun barna á meðferðarheimilum Barnaverndarstofu fjölgað verulega, en það verður einkum skýrt með hækkun á sjálfræðisaldri úr 16 í 18 ár. Á þessu kunna þó að vera fleiri skýringar eins og aukin neysla harðari vímuefna og er því ástæða til að óttast að börnum sem hætt er við að stefni á braut afbrota fari fjölgandi.


2. Um störf barnaverndarnefnda
Mikilvægur þáttur í barnaverndarstarfi er stuðningur við börn, sem stefna velferð sinni í hættu með hegðun sinni. Í flestum tilvikum lýsir slík skaðleg hegðun sér í afbrotum eða neyslu vímuefna og fer þetta tvennt gjarnan saman ásamt vanda af félagslegum toga. Þegar barn er í hættu vegna eigin hegðunar ber viðkomandi barnaverndarnefnd að veita sérstaka aðstoð með viðtölum, ráðgjöf, vistun á stofnun eða heimili eða öðrum tiltækum stuðningsaðgerðum.
Þegar grunur leikur á að barn hafi framið refsiverðan verknað hvílir tilkynningarskylda til viðkomandi barnaverndarnefndar á lögreglu. Í mörgum tilvikum berast barnaverndarnefndum einnig tilkynningar frá öðrum um erfðileika barns vegna eigin hegðunar, svo sem frá skólum eða öðrum sem annast barnið. Því verður yfirleitt að gera ráð fyrir að barnaverndarnefndum berist upplýsingar um erfiðleika barns nokkuð fljótt eftir að þeirra verður vart. Viðkomandi barnaverndarnefnd á því í mörgum tilvikum að hafa svigrúm til að grípa til aðgerða áður en erfðileikar barns verða verulegir, en helst er að vænta að unnt sé með árangri að veita barni stuðning áður en málefni þess eru komin í óefni. Hvernig barnaverndarstarf tekst til að þessu leyti skiptir því miklu við að koma í veg fyrir að börn lendi á braut afbrota.
Til að barnaverndarnefndir geti aðstoðað börn sem eiga í erfiðleikum vegna eigin hegðunar er brýnt að lögregla gæti tilkynningarskyldu sinnar þegar hún hefur þurft að hafa afskipti af barni vegna hegðunar þess. Í kjölfarið er síðan mikilvægt að barnaverndarnefnd geri foreldrum barns grein fyrir málsatvikum þannig að þeir geti brugðist við vanda barnsins. Jafnvel í smæstu málum hefur ótvírætt forvarnagildi að bregðast við máli, svo sem með því að rita foreldrum bréf. Í alvarlegri málum þarf hins vegar að grípa til annarra viðeigandi aðgerða eftir því sem ástæða þykir til í hverju tilviki. Samkvæmt upplýsingum frá barnaverndarnefndum og félagsmálanefndum í stærri sveitarfélögum virðist framkvæmdin að þessu leyti vera viðunandi. Til að tryggja samræmda framkvæmd og árangur í barnaverndarstarfi leggur nefndin hins vegar til að teknar verði saman leiðbeiningar um fyrstu aðgerðir þegar barn gerist brotlegt við lög. Slíkar leiðbeiningar væru barnaverndarnefndum gagnlegar og gætu stuðlað að vandaðri vinnubrögðum. Með hliðsjón af hlutverki Barnaverndarstofu kæmi í hennar hlut að semja leiðbeiningar þessar.
Nefndin leggur áherslu á að í barnaverndarstarfi verði leitað nýrra leiða til að koma til móts við þarfir barna sem eiga í erfiðleikum vegna hegðunar sinnar og hafa gerst brotleg við lög. Í því sambandi vekur nefndin sérstaka athygli á hópastafi sem reynt hefur verið með góðum árangri hjá Félagsþjónustunni í Reykjavík og Félagsmálastofnun Kópavogs. Það starf miðar að því að vekja börn til vitundar um afbrot og skaðlegar afleiðingar þeirra fyrir þau sjálf og aðra. Með þessu er skapað úrræði sem getur verið valkostur í stað viðurhlutameiri úrræða eins og dvöl á meðferðarheimili. Þannig kann barn að komast hjá því að verða vistað á meðferðarheimili ef viðurhlutaminni úrræði skila árangri. Þetta er ótvírætt í þágu barnanna og fjölskyldna þeirra og dregur jafnframt úr álagi á meðferðarheimili fyrir börn. Með hliðsjón af þessu leggur nefndin til að framhald verði á hópastarfi og að tryggt verði að það bjóðist einnig börnum sem búa utan Reykjavíkur og Kópavogs.


3. Meðferðarheimili fyrir börn
Svo sem rakið er í V. kafla eru 52 rými fyrir börn á meðferðarheimilum Barnaverndarstofu og 4 rými á meðferðarheimilinu Virkið. Einnig dvelja börn í Rauðakrosshúsinu, en þar fer ekki fram eiginleg meðferð heldur er börnum boðið húsaskjól, fæði og annar stuðningur. Frá ársbyrjun 1998 hefur fjölgað ört umsóknum um meðferð fyrir börn hjá Barnaverndarstofu. Samkvæmt nýjustu upplýsingum eru 28 börn á biðlista eftir greiningarvistun á Stuðlum og 19 börn bíða langtímameðferðar. Samtals bíða því 47 börn meðferðar. Þá hefur ekki verið unnt að sinna öllum beiðnum lögreglu og barnaverndarnefnda um neyðarvistun að Stuðlum.
Aukin eftirspurn eftir vistun barna á meðferðarheimilum verður helst rakin til hækkunar sjálfræðisaldurs úr 16 í 18 ár, en áhrifa þeirrar breytingar gætir ekki að fullu enn þar sem hækkun sjálfræðisaldurs tekur til barna sem öðlast sjálfræði eftir 1. janúar 1998 þegar ný lögræðislög nr. 71/1997 tóku gildi. Þannig hafa börn fædd seinni hluta ársins 1981 ekki náð 18 ára aldri en þar sem þau höfðu þegar öðlast sjálfræði fyrir gildistöku laganna halda þau því, sbr. bráðabirgðaákvæði laganna. Sá hópur sem veita verður þjónustu á grundvelli barnaverndarlaga á því enn eftir að stækka um sem nemur rúmlega hálfum fæðingarárgangi. Því má gera ráð fyrir frekari fjölgun umsókna um vistun á meðferðarheimilum. Þá verður einnig að reikna með auknu álagi á meðferðarheimili sökum þess að mál eldri barna á aldrinum 16-18 ára eru jafnan flóknari og erfiðari viðfangs en mál yngri barna. Það sama leiðir einnig af vaxandi neyslu harðra fíkniefna, sem starfsfólk Barnaverndarstofu telur sig merkja.
Þegar litið er til fjölda barna á biðlista eftir vistun á meðferðarheimilum og þess að gera verður ráð fyrir að biðtími eigi eftir að lengjast frekar með vaxandi eftirspurn er mjög brýnt að stórauka framboð á meðferðarrýmum fyrir börn. Þörf er fyrir fjölgun á öllum stigum vistunarúrræða, enda annar ekkert þeirra eftirspurn. Því verður að fjölga rýmum í neyðarvistun og greiningu og á heimilum, sem taka börn til langtímameðferðar. Að öllu virtu telur nefndin að ekki verði komist hjá því að fjölga um sem nemur að minnsta kosti 20-30 meðferðarrýmum til að þjónustan geti talist viðunandi. Það nemur rétt um helmingi af þeim fjölda barna sem nú bíður meðferðar og því verður að gera ráð fyrir frekari fjölgun meðferðarrýma ef þörfin fer áfram vaxandi. Í þessu sambandi er rétt að vekja aftur athygli á því að langur biðtími eftir meðferðarvistun kann að draga úr fjölda umsókna um slíka vistun og þeim kynni því að fjölga með auknu framboði meðferðarrýma.


4. Niðurfelling saksóknar
Við mat á því hvort fallið verði frá saksókn hefur aldur áhrif og verður að gera ráð fyrir því að þessari heimild verði frekar beitt gagnvart þeim sem eru ungir og reynslulausir. Þetta getur verið heppilegt í ýmsum tilvikum, svo sem þegar brot er ekki alvarlegt og framið af yfirsjón, sem ætla verður að sé einstakt tilvik. Þetta felur einnig í sér tækifæri fyrir barnið að komast hjá sakfellingu og refsingu, sem getur reynst barni íþyngjandi til framtíðar litið. Á hinn bóginn varar nefndin við óhóflegri beitingu þessarar heimildar, enda getur hún ekki átt við í alvarlegri tilvikum þar sem nauðsynlegt er að barnið sæti ábyrgð samhliða því sem komið sé til móts við þarfir þess með virkum úrræðum. Annað felur í sér misvísandi skilaboð til barna og getur dregið úr varnaðaráhrifum refsingar.


5. Skilorðsbundin frestun ákæru og skilorðsdómar
Þegar ákvörðun er tekin um að fresta ákæru á hendur barni er algengast að ákvörðunin sé bundin því skilyrði að barnið sæti eftirliti. Samkvæmt upplýsingum frá Fangelsismálastofnun ríkisins standast flest börn skilyrði ákærufrestunar og því verður að ætla að þetta úrræði skili viðunandi árangri. Til að ná frekari árangri telur nefndin þó rétt að kannað verði hvort unnt sé að auka stuðning við börn meðan þau sæta eftirliti, en í þeim efnum getur komið til álita aukin samvinna við barnaverndarnefndir og aðra sem veita börnum stuðning.
Þá vekur nefndin athygli á því að ekki er algengt í dómum að frestun ákvörðunar eða fullnustu refsingar sé bundin skilyrði um að barn sæti eftirliti. Einnig virðist eftirlitið ekki vera virkt í þessum tilvikum þar sem dómar berast ekki til fullnustu fyrr en nokkrum vikum eða mánuðum eftir uppkvaðningu. Nefndin telur ástæðu til að kannað verði hvort ekki sé ástæða til að beita eftirliti í auknum mæli og með virkari hætti þegar refsing er skilorðsbundin með það að markmiði að veita barni stuðning til að það haldi ekki áfram á braut afbrota. Í þessu sambandi er ástæða til að endurskoða reglur um skilorðsdóma og fyrirkomulag eftirlitsins.


6. Fullnusta fangelsisrefsingar og gæsluvarðhald
Með tilliti til velferðar barna er mjög brýnt að koma með öllum tiltækum ráðum í veg fyrir að þau afpláni fangelsisrefsingu. Slíkt getur verið barni mikil raun og haft í för með sér skaðlegar afleiðingar vegna áhrifa fangelsisrefsingar og þess samfélagsanda sem þar ríkir jafnan. Á þessum sjónarmiðum eru reist lagaviðhorf um ákvörðun refsingar þegar börn eiga í hlut, en þau viðhorf eru ríkjandi í dómaframkvæmd, svo sem ráða má af þeim tölulegu upplýsingum, sem fram koma í VI. kafla. Þannig kemur í raun einungis í undantekningartilvikum til þess að börn séu vistuð í fangelsi, en í þeim tilvikum verður að leita allra leiða til að draga úr skaðlegum áhrifum afplánunar, svo sem við ákvörðun um fyrirkomulag hennar og hvar hún fer fram.
Svo sem nánar er rakið í kafla VI.4 hafa Fangelsismálastofnun og Barnaverndarstofa gert samkomulag um að fangar yngri en 18 ára skuli að jafnaði afplána refsingu með vistun á meðferðarheimilum sem rekin eru á grundvelli barnaverndarlaga. Með þessu er ungum föngum gert kleif að afplána refsingu utan fangelsa og vistast í meðferð með öðrum börnum. Nefndin fagnar þessu samkomulagi og telur það mun vænlegra en þann kost að koma á fót sérstöku fangelsi eða fangelsisdeild fyrir unga afbrotamenn. Einnig leggur nefndin áherslu á að áfram verði haldið á þessari braut og kannað hvort unnt verði að láta börn afplána í meðferð án tillits til vilja þeirra, þannig að komist verði með öllu hjá því að börn afpláni refsingu innan fangelsa. Með þessu yrði framkvæmdin færð til samræmis við alþjóðasamning um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og samning um réttindi barnsins þannig að íslensk stjórnvöld gætu fallið frá fyrirvörum sem miða að því undanþiggja Ísland frá þjóðréttarlegri skuldbindingu um að vista ekki börn í fangelsum með fullorðnum mönnum.
Þá vekur nefndin athygli á því að börn, sem gert er að sæta gæsluvarðhaldi, eru vistuð í hegningarhúsinu við Skólavörðustíg eða á Litla-Hrauni. Ekki síður en þegar ungir fangar eiga í hlut telur nefndin mikilvægt að börn, sem ekki hafa verið fundin sek og telja ber saklaus uns sekt þeirra er sönnuð fyrir dómi, verði ekki vistuð í fangelsum. Það á sérstaklega við þegar barn í gæsluvarðhaldi sætir ekki einangrun og getur því umgengist aðra. Við þær aðstæður er mjög óæskilegt að barn hafi samneyti við dæmda afbrotamenn. Til að koma í veg fyrir þetta telur nefndin koma til álita að Barnaverndarstofu, í samráði við Fangelsismálastofnun, verði falið að vista börn í gæsluvarðaldi og mælist nefndin til þess að þetta verði athugað nánar.


7. Heilbrigðisþjónusta við unga afbrotamenn
Heilbrigðisþjónusta við unga afbrotamenn hefur ekki verið skilgreind sérstaklega og ekki eru fyrir hendi sérstök úrræði innan heilbrigðisþjónustunnar sem afmörkuð eru þessum hópi. Nefndin kynnti sér þá starfsemi sem beinst getur að þeim hópi sem hér um ræðir, einkum á barna- og unglingageðdeild Landspítalans og meðferð unglinga á vegum SÁÁ, ræddi við sérfræðinga og leitaði eftir tillögum til úrbóta. Jafnframt kynnti nefndin sér skýrslu nefndar um stefnumótun í málefnum geðsjúkra, sem fjallar meðal annars sérstaklega um geðheilbrigðisþjónustu við börn, unglinga og fanga.
Nefndin telur augljóst að ýmsir möguleikar séu þegar fyrir hendi innan vébanda þeirra stofnana sem reknar hér á landi, en nauðsynlegt er að vinna að markvissari nýtingu þeirra og verulega aukinni samvinnu meðal þeirra sem hafa yfir mismunandi úrræðum að ráða. Nefndin leggur megináherslu á að samvinna verði aukin meðal heilsugæslu, skóla, Barnaverndarstofu, félagsmálayfirvalda, barna- og unglingageðdeildar Landspítalans, SÁÁ, og annarra stofnana sem veita einstaklingum undir 18 ára aldri heilbrigðisþjónustu. Jafnframt er nauðsynlegt að samvinna framangreindra aðila við lögreglu og fangelsismálayfirvöld sé markviss. Nefndin telur ástæðu til þess að leggja sérstaka áherslu á að meðferð unglinga á vegum SÁÁ verði unnin í sem mestri samvinnu við aðrar stofnanir sem veita einstaklingum undir 18 ára aldri þjónustu, svo sem barnaverndaryfirvöld og geðdeildir. Til þess að móta slíka samvinnu er lagt til að settur verði á fót starfshópur fulltrúa framangreindra aðila, undir forystu barna- og unglingageðdeildar Landspítalans, BUGL. Hópnum verði falið að móta verklag til að tryggja aukna samvinnu þeirra aðila sem sinna þjónustu við börn og unglinga sem eiga við vanda að etja. Nefndin leggur til að starfshópurinn taki þegar til starfa og skili heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, félagsmálaráðherra og dómsmálaráðherra skýrslu um störf sín innan eins árs og geri tillögur um fyrirkomulag slíks samstarfs til framtíðar. Nefndin leggur einnig til að framangreindum starfshópi verði falið að kanna sérstaklega hvort og þá hvernig megi fylgjast betur með einstaklingum í áhættuhópum, jafnvel allt frá fæðingu, og hvort til greina komi að aðstoða viðkvæmustu einstaklingana þegar á leikskóla og/eða grunnskólastigi.
Nefndin telur að efla þurfi þjónustu við þá unglinga sem eiga við geðræn vandamál að etja. Því er lagt til að í fjárlagatillögum fyrir árið 2000 verði gert ráð fyrir fjárveitingum til að undirbúa opnun greiningarmiðstöðvar og bráðamóttöku, hugsanlega í samvinnu BUGL og Barnaverndarstofu þar sem meta megi þörf fyrir meðferðarúrræði og veita börnum og unglingum sem fyrst raunhæfa úrlausn vandamála sinna. Jafnframt verði leitað allra leiða til að efla almenna geðheilbrigðisþjónustu við þennan hóp þannig að viðunandi úrræði til lengri og skemmri meðferðar séu til staðar. Nefndin leggur til að kannaðir verði möguleikar á því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti og Barnaverndarstofa geri samning um þjónustu við skjólstæðinga Barnaverndarstofu, hliðstæðan þeim sem gerður hefur verið við Fangelsismálastofnun vegna heilbrigðisþjónustu við fanga. Nauðsynlegt er að vinna markvisst að því að bæta geðheilbrigðisþjónustu við fanga, þannig að tryggt verði að unnið sé í hvívetna á grundvelli tillagna, sem lagðar hafa verið fram og unnið er að á því sviði.

Benedikt Bogason, formaður
Bragi Guðbrandsson
Davíð Bergmann Davíðsson
Guðrún Ögmundsdóttir
Gunnar M. Sandholt
Ragnhildur Arnljótsdóttir
Þorsteinn A. Jónsson