Opinberar eftirlitsreglur

Inngangur

Hið opinbera lítur eftir sífellt fleiri þáttum í atvinnulífi landsmanna. Eftirlitsstarfsemi á vegum ríkis eða sveitarfélaga er nauðsynleg á mörgum sviðum í þeim tilgangi að tryggja öryggi fólks, eigna og umhverfis. Hins vegar stappar nærri að ofvöxtur sé hlaupinn í reglusetningu og eftirlitsumfang opinberra aðila. Of miklar eða strangar hömlur af ýmsu tagi geta hægt á nýsköpun og dregið úr atvinnustarfsemi. Í sumum ríkjum er talið að fjölgun opinberra eftirlitsreglna sé sérstakt efnahagsvandamál, þar sem ekki sé nægjanlegt tillit tekið til þeirra sem eftirlitið beinist að og að þrengt sé um of að atvinnulífinu.

Ætla má að vandamál af þessum toga séu enn sem komið er heldur minni hérlendis en sums staðar ytra. Hins vegar er þróun reglustýringar hér á landi með sama hætti og þar, þótt skemmra sé á veg komin. Hinu opinbera ber því skylda til að endurskoða í sífellu eigin reglusetningu og eftirlitsmál og leitast við að tryggja hvort tveggja í senn; að kröfur á hendur fyrirtækjum og einstaklingum séu aðeins settar ef nauðsyn ber til og um leið að þær séu settar ef nauðsyn ber til.

Eftirlit, þar sem þess er talin þörf, má hins vegar framkvæma á margvíslegan máta. Tilhögun reglusetningar, og eftirlits með því að henni sé framfylgt, getur skipt sköpum um það hvort of miklu sé kostað til við að ná markmiðum reglnanna og því haft bein áhrif á hagvöxt og lífskjör. Sums staðar þarf að endurskoða hlutverk opinberra eftirlitsaðila hér á landi svo starfsemi þeirra skarist ekki eða skilji eftir sig tómarúm. Víða má fela opinbert eftirlit í hendur sjálfstætt starfandi faggildum aðilum og nýta kosti samkeppni á þessu sviði. Hverju sinni þarf að velja eftirlitsaðferðir sem auka viðleitni fyrirtækja til að byggja upp innra eftirlit og gæðakerfi. Mörg álitaefni opinberra eftirlitsaðila lúta þannig að velferð og efnahag þjóðarinnar.

Íslensk stjórnvöld hafa skuldbundið sig til að fylgja eftir tilmælum OECD um umbætur í reglustýringu. Í stefnuyfirlýsingu núverandi ríkisstjórnar og þeirrar sem áður sat er finna stefnumál sem tengjast opinberri eftirlitsstarfsemi og reglusetningu. Þar segir meðal annars: „Dregið verði úr skrifræði í samskiptum borgaranna við stjórnvöld og óþarfa laga- og reglugerðarákvæði verða afnumin.“ Enn fremur segir: „Tryggt verður að eftirlitsaðilar íþyngi fyrirtækjum ekki um of með starfsemi sinni.“

Lögum nr. 27/1999 er m.a. ætlað að vinna að ofangreindum markmiðum. Bæklingur þessi inniheldur lögin og reglugerð með lögunum sem forsætisráðherra setti 1. desember 1999. Hér er einnig að finna gátlista við setningu eftirlitsreglna, sem er fylgiskjal með reglugerðinni. Að auki eru í bæklingnum upplýsingar um ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur og greinargerð sem fylgdi frumvarpi forsætisráðherra um efnið, þegar það kom fyrst fram árið 1994.

Rit þetta er einkum ætlað opinberum eftirlitsaðilum og öðrum þeim sem tengjast setningu, framkvæmd og endurskoðun eftirlitsreglna. Eins er bæklingurinn gagnlegur fyrir þá sem áhuga hafa á hagkvæmni í samskiptum hins opinbera við borgarana og stefnumörkun Alþingis um framkvæmd opinbers eftirlits á Íslandi.

Orri Hauksson,
formaður ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur.

Reglugerð um eftirlitsreglur hins opinbera

Nr. 812 1. des. 1999

I. Kafli 
Gildissvið, markmið og skilgreiningar

1. gr.
Gildissvið
Reglugerð þessi nær til reglna um sérstakt eftirlit á vegum hins opinbera með starfsemi einstaklinga, fyrirtækja og stofnana, þar með taldra reglna sem ætlað er að stuðla að öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, neytendavernd, samkeppni, eðlilegum viðskiptaháttum og getu fyrirtækja til að standa við skuldbindingar sínar.

Reglugerðin nær ekki til stjórnsýslueftirlits og innra eftirlits hins opinbera, þar með talins fjárhagslegs eftirlits, löggæslu, tollgæslu og eftirlits í tengslum við skatta og gjöld, sifjamál, vernd barna og ungmenna, reynslulausn og ákærufrestun.

2. gr.
Markmið
Markmið reglugerðar þessarar er að opinbert eftirlit stuðli að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum og neytendavernd. Eftirlit á vegum hins opinbera má ekki leiða til mismununar né takmarka athafnafrelsi nema almannahagsmunir krefjist.

3. gr.
Skilgreiningar
Í reglugerð þessari hafa eftirfarandi orð merkingu sem hér greinir:

Eftirlitsreglur: Lög, reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli sem kveða á um sérstakt eftirlit á vegum hins opinbera með starfsemi einstaklinga og fyrirtækja.
Eftirlitsstjórnvald: Stjórnvald sem hefur með höndum eftirlit samkvæmt 1. mgr. 1. gr.
Eftirlitshandbók: Skjal sem felur í sér leiðbeiningar og lýsingu á verklagsreglum, vinnuferlum, ábyrgðarsviði, vikmörkum og samræmda túlkun á ákvæðum reglna.
Greiningaraðferðir: Aðferðir við að meta áhrif reglna með tilliti til kostnaðar, árangurs, áhrifa og annarra þátta, svo sem kostnaðar og nytjagreining (e. costbenefit analysis) og kostnaðar og áhrifagreining (e. costeffectiveness analysis).

4. gr.
Mat á æskilegu umfangi og fyrirkomulagi eftirlits

Þegar ráðgert er að stofna til eftirlits eða endurskoða eftirlitsreglur skal viðkomandi stjórnvald meta þörf fyrir eftirlit, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Slíkt mat getur m.a. falist í áhættumati, mati á alþjóðlegum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á hvort ná megi sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits.
Við mat stjórnvalds samkvæmt 1. mgr. skal höfð hliðsjón af ákvæðum II. til V kafla reglugerðar þessarar.

5. gr.
Greining á þörf fyrir eftirlit

Við mat á þörf fyrir eftirlitsreglur skal stjórnvald skilgreina þau markmið sem ætlunin er að ná fram, Jafnframt skal stjórnvald framkvæma áhættumat á þeim valkosti að grípa ekki inn í athafnir einstaklinga og fyrirtækja, þ. á m. skal meta hvort þjóðfélagið geti orðið fyrir fjárhagslegu tjóni af þeim sökum. Áhætta skal metin á grundvelli viðurkenndra vísindalegra aðferða og nýjustu þekkingar á hverju sviði fyrir sig eftir því sem við verður komið.
Mat stjórnvalds ber að styðjast við könnun á því hvort til sé skýr lagalegur grunnur til að byggja eftirlit á. Jafnframt þarf að kanna hvort fyrir hendi eru alþjóðlegar skuldbindingar um eftirlit og að hve miklu leyti alþjóðlegt eftirlit dregur úr þörf fyrir sérstakt eftirlit hér á landi. Loks þarf stjórnvald að kanna hvort hjá öðrum stjórnvöldum er fyrir hendi eftirlit með sömu eða hliðstæðum þáttum og leitast við að samþætta hið nýja eftirlit því sem fyrir er.

6. gr.
Mat á kostnaði við eftirlit

Stjórnvald skal meta kostnað sem eftirlitsreglur hafa í för með sér. Með kostnaði er bæði átt við beinan kostnað hins opinbera og kostnað atvinnulífs og einstaklinga.
Jafnframt mati á beinum kostnaði skv. 1. mgr. skal meta óbeinan kostnað samfélagsins af framkvæmd eftirlitsreglna. Slíkur kostnaður getur m.a. orðið til ef eftirlitsstarfsemi dregur úr samkeppnishæfni innlendra fyrirtækja, nýsköpun o.s.frv.
Til að koma í veg fyrir mismunun, röskun á samkeppnishæfni eða ójafna samkeppnisstöðu skal stjórnvald meta fjárhagsleg áhrif eftirlitsreglna á einstök svið þjóðfélagsins og atvinnugreinar.

7. gr.
Mat á gildi og árangri eftirlits

Stjórnvald skal meta þjóðhagslegt gildi eftirlitsreglna. Við slíkt mat skal tekið tillit til gildis eftirlits og einnig jákvæðra áhrifa þess á aðra þætti en þá sem meginmarkmið þess snýr að. Jafnframt skal leitast við að meta fjárhagslegt gildi eftirlitsreglna með því að bera saman kostnað við framkvæmd þeirra og áætlaðan árangur. Ef heildarumfang eftirlits er mikið skal beita viðameiri greiningaraðferðum svo sem kostnaðar og nytjagreiningu eða kostnaðar og áhrifagreiningu.
Stjórnvald skal þróa aðferðir til að meta hvort árangur eftirlits á starfssviði þess sé í samræmi við markmið viðkomandi eftirlitsreglna.

8. gr.
Mat á skipulagi eftirlits

Ef niðurstaða mats á gildi eftirlits er sú að það sé til þess fallið að ná fram markmiðum sínum og að heildargildi eftirlitsins sé til ávinnings fyrir þjóðfélagið skal meta hvaða eftirlitsaðferð hentar best. Leitast skal við að samþætta framkvæmd eftirlitsins milli einstakra eftirlitsstjórnvalda.

9. gr.
Meginsjónarmið við val á eftirlitsað ferð

Við val á eftirlitsaðferð skal stjórnvald meta hversu mikil hætta er á óæskilegum frávikum og hversu auðvelt er að setja skilgreindar reglur um framkvæmd eftirlits. Jafnan skal miðað við að valin sé sú eftirlitsaðferð sem hefur mestan þjóðfélagslegan ávinning í för með sér að teknu tilliti til heildarkostnaðar.
Ávallt skal gera ákveðnar hæfiskröfur til þeirra stofnana, fyrirtækja og einstakra eftirlitsmanna sem framkvæma eiga eftirlitið. Staðfesta skal hæfi með faggildingu þar sem við á.
Við val á eftirlitsaðferð skal jafnan miða við að opinber afskipti verði eins takmörkuð og unnt er og dregið verði úr beinni ábyrgð hins opinbera á eftirliti en þess í stað lögð áhersla á ábyrgð þeirra einstaklinga og fyrirtækja sem eftirlit beinist að. Við eftirlit skal leitast við að beita almennum viðmiðunum og sértækar kröfur ekki gerðar nema nauðsyn beri til.
Val á aðferð skal miða við að unnt sé að velja á milli fleiri en einnar aðferðar til að uppfylla settar reglur og fleiri en eins aðila til að annast eftirlit þar sem unnt er. Jafnframt skal leitast við að sveigjanleiki eftirlitskerfisins verði sem mestur, að samþætta eftirlitsþætti og að gera þeim sem eftirlit beinist að kleift að nota heildstæðar aðferðir við að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru. Sérstaklega skal leitast við að samþætta eftirlit sem beinist að sams konar eða svipuðum atriðum þannig að allar kröfur einstakra eftirlitsstjórnvalda verði samhæfðar og eftirlit megi í sem mestum mæli framkvæma af einum og sama eftirlitsaðila.

10. gr.
Eftirlitsaðferðir
Stjórnvald skal meta hvaða eftirlitsaðferð hentar best í hverju tilviki um sig í samræmi við meginsjónarmið skv 9. gr. Eftirtaldar aðferðir koma til greina:

1. Upplýsingaskylda einstaklinga og fyrirtækja til eftirlitsstjórnvalda.
2. Innra eftirlit fyrirtækja í samræmi við skilgreindar reglur og aðferðir með upplýsingaskyldu til eftirlitsstjórnvalda.
3. Vottun faggilds aðila um að vara, gæðakerfi og/eða starfsmenn uppfylli skilgreindar reglur. Vottorði skal framvísað til eftirlitsstjórnvalds.

4. Eftirlit opinberra aðila framkvæmt af sjálfstæðum aðilum er uppfylla hæfiskröfur eftirlitsstjórnvalds og skilyrði laga um vog, má1 og faggildingu.

5. Beint eftirlit framkvæmt af eftirlitsstjórnvaldi.

11. gr.
Skipan stjórnsýslu
Þegar eftirlitsreglur eru settar skal leitast við að samþætta stjórnsýslu eftirlitsmála eftir því sem unnt er í því skyni að auka hagkvæmni og einfalda samskipti einstaklinga og fyrirtækja við stjórnvöld. Leitast skal við að tryggja að það séu ekki sömu aðilar sem setji reglur og annist framkvæmd eftirlits. Sérstaklega skal leitast við að skilja á milli framkvæmdar eftirlits og annarra þátta og að tryggja að til séu skilgreindar kæruleiðir innan stjórnsýslunnar.

12. gr.
Fjármögnun
Leita skal hagkvæmra leiða til að fjármagna eftirlitsstarfsemi. Stefnt skal að því að kostnaðurinn verði sem mest borinn af þeim aðilum sem eftirlit beinist að.

13. gr.
Ábyrgð eftirlitsstjórnvalda
Skipulag eftirlits skal vera með þeim hætti að ljóst sé hvaða aðilar bera ábyrgð á hverjum þætti þess. Eftirlitið skal vera gegnsætt, þannig að ljóst sé í hverju það er fólgið og hvort því sé sinnt með þeim hætti sem reglur segja til um.

14. gr.
Framsetning
Eftirlitsreglur skulu vera eins einfaldar, skýrar og auðskiljanlegar og unnt er. Í reglunum skal koma skýrt fram með hvaða þáttum haft er eftirlit, á hvern hátt eftirlitið er framkvæmt og af hverjum.

Eftirlitsreglur skulu settar fram á aðgengilegan hátt í eftirlitshandbókum og skal efni þeirra vera aðgengilegt þeim sem eftirlit beinist að. Eftirlitsstjórnvald skal veita fullnægjandi upplýsingar um eftirlitsreglur og eftirlitsstarfsemi á starfssviði sínu og tryggja að s1íkar upplýsingar séu aðgengilegar almenningi.

15. gr.
Kynning
Áður en nýjar eftirlitsreglur eru settar eða reglum breytt skal stjórnvald hafa samráð við ráðuneyti, stofnanir og önnur stjórnvöld sem málið varðar eða halda uppi eftirlitsstarfsemi sem beinist að einhverju leyti að sömu viðfangsefnum. Jafnframt skal hafa samráð við þá sem eftirlit beinist að. Þeim skal gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri og gera tillögur um fyrirkomulag eftirlits.

16. gr.
Mat fyrir setningu eftirlitsreglna
Stjórnvald skal leggja mat á eftirlitsreglur í samræmi við ákvæði til V kafla áður en þær eru settar. Ef um er að ræða stjórnarfrumvarp skal matið liggja fyrir áður en frumvarpið er lagt fyrir ríkisstjórn. Þegar um er að ræða reglugerðir, reglur eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli skal mat liggja fyrir áður en þau eru borin upp til staðfestingar.

17. gr.
Mat á gildandi eftirlitsreglum
Stjórnvald skal reglulega endurskoða eftirlitsreglur á starfssviði þess og ekki sjaldnar en á fimm ára fresti. Eftirlitsreglur sem settar eru eftir gildistöku reglugerðar þessarar skulu hafa takmarkaðan gildistíma eða endurskoðunarákvæði og skal hámarksgildistími eða tímabil endurskoðunarákvæða vera fimm ár. Endurskoðun eftirlitsreglna skal ávallt fara fram áður en gildistími er útrunninn eða þegar komið er að endurskoðun samkvæmt ákvæðum reglnanna.

Endurskoðun eftirlitsreglna skv. 1. mgr. skal miða við ákvæði II. til V kafla reglugerðarinnar.

18. gr.
Skrá yfir gildandi eftirlitsreglur
Stjórnvald skal halda tæmandi skrá yfir þær eftirlitsreglur sem það setur. Skrár og tilkynningar um breytingar á þeim skulu sendar forsætisráðuneyti. Skrárnar skulu vera aðgengilegar almenningi og unnt að nálgast þær á rafrænu formi. Forsætisráðherra skal hafa forgöngu um að skrárnar séu settar fram með samræmdum hætti.

19. gr.
Skýrsla um endurskoðun eftirlitsreglna
Stjórnvald skal árlega senda forsætisráðuneyti skýrslu um breytingar á eftirlitsreglum sem undir það heyra og stöðu endurskoðunar skv. 17. gr. Þar skal jafnframt koma fram áætlun um framhald endurskoðunarinnar.

20. gr.
Skipan ráðgjafarnefndar
Forsætisráðherra skipar nefnd til ráðgjafar um eftirlit á vegum hins opinbera og framkvæmd laga um opinberar eftirlitsreglur og reglugerðar þessarar. Nefndin skal skipuð fimm mönnum sem hafa þekkingu á opinberu eftirliti eða viðfangsefnum þess. Heimilt er að skipa tvo varamenn, sem hafa seturétt á nefndarfundum með málfrelsi og tillögurétt.

Skipunartími nefndarinnar skal vera þrjú ár í senn.

21. gr.
Hlutverk ráðgjafarnefndar
Hlutverk ráðgjafarnefndar er að vinna að framgangi laga um opinberar eftirlitsreglur og reglugerðar þessarar. Nefndin skal jafnframt vinna að því að auka hagkvæmni og skilvirkni í opinberu eftirliti með það fyrir augum að opinbert eftirlit nái markmiðum sínum um velferð, öryggi, heilbrigði og eðlilega viðskiptahætti, en íþyngi einstaklingum og fyrirtækjum eins lítið og kostur er, leiði ekki til mismununar eða takmarki athafnafrelsi nema almannahagsmunir krefjist.

22. gr.

Verkefni ráðgjafarnefndar
Ráðgjafarnefnd skal sinna hlutverki sínu með eftirfarandi hætti:

1. Taka eftirlitsreglur eða framkvæmd tiltekinnar eftirlitsstarfsemi til athugunar í heild eða að hluta. Athuganir nefndarinnar skulu vera almenns eðlis og mega ekki grípa inn í meðferð einstakra mála, sem eftirlitsstjórnvöld hafa til úrlausnar.
2. Veita umsagnir um lagafrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum um eftirlitsreglur.
3. Fylgjast með að endurskoðun eftirlitsreglna sé í samræmi við lög nr. 27/1999 og setja fram ábendingar um endurskoðun eftir því sem við á.
4. Veita stjórnvöldum ráðgjöf um endurskoðun eftirlitsreglna og framkvæmd eftirlits í samræmi við markmið laga nr. 27/1999.
   

23. gr.
Málsmeðferð
Ráðgjafarnefnd tekur má1 til athugunar skv. 1. tölul. 22. gr. að eigin frumkvæði eða eftir rökstuddum ábendingum. Nefndin ákveður sjálf hvort ábending gefur tilefni til athugunar af hennar hálfu.

Nefndin beinir niðurstöðum athugana sinna til viðkomandi stjórnvalds og eftir atvikum til þess ráðherra er stjórnvald heyrir stjórnfarslega undir.
Sinni stjórnvald ekki ábendingum nefndarinnar eða virðir ráðgjöf hennar að vettugi skal nefndin gera viðkomandi ráðherra og forsætisráðherra kunnugt um það.
Nefndin skal í störfum sínum gæta vandaðra stjórnsýsluhátta og fara að meginreglum stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt.

24. gr.
Skýrsla forsætisráðherra um framkvæmd laganna

Forsætisráðherra skal að jafnaði á þriggja ára fresti gefa Alþingi skýrslu um áhrif laga um opinberar eftirlitsreglur, störf ráðgjafar nefndar og önnur tengd atriði, svo sem um breytingar á eftirlitsreglum og endurskoðun gildandi reglna. Forsætisráðherra getur falið ráðgjafarnefnd að undirbúa einstaka hluta skýrslunnar.

25. gr.
Gildistaka og lagaheimild

Reglugerð þessi er sett samkvæmt heimild í 3., 6. og 7. gr. laga m 27/1999 um opinberar eftirlitsreglur og öðlast gildi við birtingu.

Ráðuneyti ber að skila forsætisráðuneyti skrá samkvæmt 18. gr. fyrir 1. mars árið 2000 ásamt áætlun um endurskoðun gildandi laga ákvæða og reglna um opinbert eftirlit á starfssviði þess í samræmi við ákvæði 19. gr. Skal áætlunin miðast við að endurskoðun gildandi
eftirlitsreglna verði lokið fyrir 1. janúar 2005.

Gátlisti með reglugerð um eftirlitsreglur hins opinbera

Samkvæmt lögum og reglugerð um opinberar eftirlitsreglur ber að meta mikilvægi, nauðsyn og hagkvæmni opinberra eftirlitsreglna á tiltekinn hátt. Eftirfarandi gátlista er bæði ætlað að auðvelda framkvæmd slíks mats og samræma framsetningu á niðurstöðum þess. Gátlistinn verður einnig birtur á vef stjórnarráðsins.

Í gátlistanum eru talin upp þau atriði sem meta skal við gerð nýrra eftirlitsreglna og endurskoðun eldri reglna. Við hvert þessara atriða skal færa helstu niðurstöður í stuttu og skýru máli. Ef matsliður á ekki við skal getið um ástæður þess. Jafnframt skal tilvísun til annarra gagna færð á listann eftir því sem við á og þau lögð með honum. Ef nauðsyn ber til að gera frekari grein fyrir ástæðum niðurstaðna eða aðstæðum sem áhrif hafa á niðurstöður mats skal ennfremur færa um það athugasemd á listann.

Mat á eftirlitsreglum hins opinbera

Ráðuneyti:
Eftirlitsstjórnvald:
Heiti eftirlitsreglna:
Fyrirhuguð gildistaka:
Nýjar Reglur:
Endurskoðun á reglum:

Ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur

VII. kafli reglugerðar um eftirlitsreglur hins opinbera fjallar um ráðgjafarnefnd forsætisráðherra og ríkisstjórnarinnar. Nefndin er skipuð til þriggja ára í senn og er ætlað að vinna að framgangi laganna um opinberar eftirlitsreglur. Hlutverk nefndarinnar er þannig að vinna að aukinni hagkvæmni og skilvirkni í opinberu eftirliti. Eftirlitið á að ná markmiðum sínum um velferð, öryggi, heilbrigði og eðlilega viðskiptahætti án þess að íþyngja einstaklingum meira en nauðsyn er, án þess að leiða til mismununar og án þess að takmarka athafnafrelsi umfram það sem almannahagsmunir krefjast.

Verkefnum nefndarinnar er skipt í fernt:

1. Taka eftirlitsreglur eða framkvæmd tiltekinnar eftirlitsstarfsemi til athugunar í heild eða að hluta. Athuganir nefndarinnar skulu vera almenns eðlis og mega ekki grípa inn í meðferð einstakra mála, sem eftirlitsstjórnvöld hafa til úrlausnar.
2. Veita umsagnir um lagafrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum um eftirlitsreglur.
3. Fylgjast með að endurskoðun eftirlitsreglna sé í samræmi við lög nr. 27/1999 og setja fram ábendingar um endurskoðun eftir því sem við á.
4. Veita stjórnvöldum ráðgjöf um endurskoðun eftirlitsreglna og framkvæmd eftirlits í samræmi við markmið laga nr. 27/1999.

Nefndin tekur mál til athugunar að eigin frumkvæði eða eftir rökstuddum ábendingum. Í reglugerðinni segir að nefndin skuli sjálf ákveða hvort ábendingar gefi tilefni til athugunar af hennar hálfu. Um málsmeðferð nefndarinnar segir ennfremur: "Nefndin beinir niðurstöðum athugana sinna til viðkomandi stjórnvalds og eftir atvikum til þess ráðherra er stjórnvald heyrir stjórnfarslega undir. Sinni stjórnvald ekki ábendingum nefndarinnar eða virðir ráðgjöf hennar að vettugi skal nefndin gera viðkomandi ráðherra og forsætisráðherra kunnugt um það. Nefndin skal í störfum sínum gæta vandaðra stjórnsýsluhátta og fara að meginreglum stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt."

Nefndin var skipuð í júlí 1999 í framhaldi af setningu laganna um opinberar eftirlitsreglur. Um nefndarmenn segir m.a. í reglugerðinni: „Nefndin skal skipuð fimm mönnum sem hafa þekkingu á opinberu eftirliti eða viðfangsefnum þess. Heimilt er að skipa tvo varamenn, sem hafa seturétt á nefndarfundum með málfrelsi og tillögurétt.“

Orri Hauksson aðstoðarmaður forsætisráðherra var skipaður formaður. Aðrir sem skipaðir voru í nefndina eru Ágúst Þór Jónsson verkfræðingur, Kristín Guðmundsdóttir fjármálastjóri Granda, Sigurður M. Magnússon forstjóri Geislavarna ríkisins og Þórunn H. Sveinbjörnsdóttir varaformaður verkalýðsfélagsins Eflingar. Varamenn voru skipaður Árni Páll Árnason héraðsdómslögmaður og Guðmundur K. Steinbach verkfræðingur. Með nefndinni starfar Haukur Ingibergsson skrifstofustjóri í fjármálaráðuneytinu.

Greinargerð nefndar

um eftirlitsstarfsemi hins opinbera

Formáli

Í forsætisráðuneytinu hefur lengi verið til athugunar að leggja nýjan grunn að opinberu eftirliti. Fyrsta frumvarp um efnið var smíðað af nefnd um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem skipuð var um haustið 1993 og skilaði áliti árið eftir. Síðan þá hefur frumvarpið tekið ýmsum breytingum, bæði efni þess og nafn. Það varð loks að lögum vorið 1999 undir heitinu Lög um opinberar eftirlitsreglur. Hér á eftir fylgir upphafleg greinargerð nefndarinnar með fyrsta frumvarpinu og sýnir hún af hvaða rótum málið er sprottið.

Frumvarpið er samið á vegum nefndar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem skipuð var af forsætisráðherra 9. september 1993. Nefndinni var ætlað að móta samræmda heildarstefnu á sviði skoðunar, prófunar og eftirlits á vegum hins opinbera. Í nefndina voru skipaðir fulltrúar allra þeirra ráðuneyta sem annast framkvæmd eftirlitsreglna af einu eða öðru tagi, auk fulltrúa forsætisráðuneytisins sem var formaður nefndarinnar. Það er lýsandi fyrir umfang opinberrar eftirlitsstarfsemi að í nefndinni voru fulltrúar allra ráðuneyta nema utanríkisráðuneytis og Hagstofu Íslands. Í nefndina voru skipaðir:

• Eyjólfur Sveinsson, forsætisráðuneyti, formaður
• Ari Edwald, dóms- og kirkjumálaráðuneyti
• Brynjólfur Sandholt, landbúnaðarráðuneyti
• Dögg Pálsdóttir, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti
• Halldór Árnason, sjávarútvegsráðuneyti
• Halldór Árnason, fjármálaráðuneyti
• Ragnhildur Hjaltadóttir, samgönguráðuneyti
• Sigurbjörg Sæmundsdóttir, umhverfisráðuneyti
• Stefán Baldursson, menntamálaráðuneyti
• Sturlaugur Tómasson, félagsmálaráðuneyti
• Sveinn Þorgrímsson, iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti

Með nefndinni störfuðu Haukur Ingibergsson og Sigurður Helgason frá Hagsýslu ríkisins.

Samkvæmt skipunarbréfi nefndarinnar voru meginverkefni hennar:

• að gera úttekt á umfangi og eðli opinberrar eftirlits og öryggisstarfsemi í landinu
• að meta á hvern hátt samræmingu og samþáttun verkefna hjá ólíkum eftirlits-, skoðunar- og prófunaraðilum verður við komið
• að láta gera hagkvæmnismat með samanburði núverandi fyrirkomulags við líklega valkosti
• að láta endurskoða gildandi reglugerðir
• að gera tillögur um framtíðarskipan

Við gerð tillögu að framtíðarskipan átti nefndin að taka mið af eftirtöldum markmiðum:

• að heildarkostnaður við opinbert eftirlit lækki
• að þjónusta á sviði prófunar, skoðunar og eftirlits batni
• að hagrætt verði í eftirlitsstarfi hins opinbera með samræmingu aðgerða skyldra aðila og samþættingu verkefna
• að beinn kostnaður hins opinbera lækki með flutningi þjónustu frá ríki sveitarfélögum út á frjálsan markað
• að beina gjaldtöku til þeirra aðila sem þjónustunnar njóta

Ástæður þess að nefndin var sett á stofn eru margvíslegar. Um nokkurt skeið hafa hagsmunaaðilar látið í ljósi áhyggjur vegna umfangs eftirlitsstarfsemi. Þær raddir heyrast að eftirlitsstarfsemi orðin of umfangsmikil og kosti fyrirtækin of mikið. Einnig er kvartað yfir því að eftirlit hinna ýmsu stjórnvalda sé ómarkvisst og samhæfingu skorti. Þannig sé mögulegt að gerðar séu andstæðar kröfur fyrirtækja og að ólíkir eftirlitsaðilar hafi eftirlit með sömu þáttum.

Með samningnum um Evrópskt efnahagssvæði var gengist undir þær skyldur að setja í íslenska löggjöf mikinn fjölda af reglum Evrópusambandsins. Stór hluti þessara reglna gerir kröfur um eftirlit að einhverju tagi. Það er ljóst að það er mikið átak fyrir lítið stjórnkerfi eins og hið íslenska að setja og framkvæma þessar reglur. Það er einnig ljóst að það getur verið erfitt að tryggja hagkvæma framkvæmd reglnanna, enda eru þær í mörgum tilfellum sniðnar að öðrum þörfum en ríkja hér á landi. Á hinn bóginn eru reglurnar oft sveigjanlegar, þannig að það á að vera unnt að framkvæma þær með hagkvæmum hætti. Það er því mikilvægt að sérstaklega sé hugað að því að eftirlitsreglur vegna EES-samningsins séu settar með samræmdum hætti og að framkvæmd þeirra sé eins hagkvæm og kostur er á.

Endurskoðun á eftirlitsstarfseminni er einnig þáttur í þeirri almennu viðleitni stjórnvalda að hagræða í ríkisrekstri og endurmeta hvaða verkefni er eðlilegt að ríkið annist. Það er ástæðulaust að ríkið sé að hafa eftirlit þegar innra eftirlit og gæðastjórnun fyrirtækjanna getur skilað sama árangri. Á síðari árum hafa verið að þróast aðferðir til að fela sjálfstæðum aðilum eftirlitsþætti, t.d. skoðanir og prófanir. Þetta hefur margvíslega kosti sem nánar verður vikið að síðar.

Nefndin vann að ýmsum verkefnum í tengslum við eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Í upphafi var lögð áhersla á að greina helstu þætti í eftirlitsstarfseminni. Unnar voru greinargerðir um eftirlitsstarfsemi á vegum einstakra ráðuneyta. Eftirlitsstarfsemin er mjög fjölþætt og eftirlitsstarf fer fram á vegum nær allra ráðuneyta. Samhæfing hinna ýmsu eftirlitskerfa er takmörkuð og brýn þörf virðist vera fyrir samhæfingu og sameiginlega stefnu.

Þróunin í eftirlitsmálum erlendis var könnuð. Í flestum OECD-ríkjum hefur eftirlitsstarfsemi verið endurskoðuð vegna aukins umfangs og kostnaðar, ónógra gæða og skorts á lögmæti. Það virðist vera víðtæk samstaða um að nauðsynlegt sé að endurskoða eftirlitsstarfsemi og stjórna heildarumfangi eftirlits.

Unnin var tillaga að heildarstefnu um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem ríkisstjórnin samþykkti. Stefnan tekur til helstu þátta á sviði eftirlitsmála en er jafnframt ætlað að vera gátlisti um þá þætti og valkosti sem nauðsynlegt er að meta og taka afstöðu til þegar nýjar reglur um eftirlit eru settar eða eldri reglur endurskoðaðar. Markmið stefnunnar er að lækka heildarkostnað, einfalda og bæta þjónustu, færa verkefni út til sjálfstæðra aðila og beina gjaldtöku til þeirra sem þjónustunnar njóta. Nefndin samdi frumvarp þetta um eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Einnig hefur nefndin skoðað nokkur svið sérstaklega og unnið að tillögum að breytingum. Þær miða að því að einfalda og samþætta eftirlit með hverju viðfangsefni. Þau svið sem nefndin hefur skoðað eru:

• eftirlit með skipum
• eftirlit með matvælum
• markaðseftirlit

Fjölmargir aðilar annast þá eftirlitsstarfsemi sem stjórnvöld gera kröfu um. Hér er um að ræða sérhæfðar eftirlitsstofnanir og aðrar ríkisstofnanir, sveitarfélög og einkaaðila. Sérhæfðar eftirlitsstofnanir ríkisins sinna flestar eftirliti sem tengjast öryggi og vernd heilsu og umhverfis. Dæmi um slíkar stofnanir eru:

• Brunamálastofnun ríkisins
• Fjarskiptaeftirlit ríkisins (1)
• Geislavarnir ríkisins
• Hollustuvernd ríkisins
• Kvikmyndaskoðun
• Lyfjaeftirlit ríkisins

• Löggildingarstofan
• Rafmagnseftirlit ríkisins (2)
• Siglingamálastofnun ríkisins (3)
• Vinnueftirlit ríkisins

Aðrar sérhæfðar eftirlitsstofnanir annast eftirlit með viðskiptalífi og viðskiptaháttum. Þessar stofnanir eru:

• Bankaeftirlit (4)
• Samkeppnisstofnun
• Tryggingaeftirlitið (5)

___________________________________________
(1) Nú Póst- og fjarskiptastofnun, sbr. lög nr. 147/1996
(2) Sameinað Löggildingarstofu, sbr. lög nr. 155/1996
(3) Nú Siglingastofnun Íslands, sbr. lög nr. 6/1966
(4) Nú í Fjármálaeftirlitinu, sbr. lög nr. 87/1998
(5) Nú í Fjármálaeftirlitinu, sbr. lög nr. 87/1998

Ýmsar stofnanir sinna eftirliti ásamt öðrum verkefnum eða tengjast opinberri eftirlits- og öryggisstarfsemi á einn eða annan hátt. Dæmi um slíkar stofnanir eru:

• Ferðamálaráð
• Fiskistofa
• Flugmálastjórn
• Iðntæknistofnun
• Landlæknir
• Rannsóknastofnun byggingariðnaðarins
• Sýslumenn
• Umferðarráð
• Veiðistjóri
• Yfirdýralæknir

Á vegum sveitarfélaga fer einnig fram eftirlit. Sem dæmi um slíkt eftirlit má nefna:

• Byggingaeftirlit
• Eldvarnaeftirlit
• Heilbrigðiseftirlit

Einkaaðilar annast eftirlit að fyrirlagi stjórnvalda. Sem dæmi um slík aðila má nefna:

• Skoðunarstofur bifreiða
• Skoðunarstofur í fiskiðnaði

Auk alls þessa annast ráðuneyti framkvæmd ýmissa sérhæfðra eftirlitsverkefna.

Ljóst er að eftirlitsreglur eru mjög umfangsmiklar, jafnt í lögum, reglugerðum og öðrum reglum (auglýsingum, orðsendingum, verklagsreglum, gjaldskrám o.fl.). Ekki er unnt að leggja heildarmat á umfang reglnanna, t.d. fjölda reglna eða fjölda blaðsíðna. Þó er ljóst að magn eftirlitsreglna eykst mjög um þessar mundir vegna gildistöku ýmiss konar eftirlitsreglna í tengslum við EES-samninginn. Mikilvægt er að geta haldið utan um þessa þætti þar sem breytingar á fjölda og umfangi eftirlitsreglna er mikilvægur mælikvarði á þróun eftirlitsstarfsemi.

Mjög erfitt er að meta kostnaðinn við opinbera eftirlitsstarfsemi. Lauslegt mat bendir til þess að kostnaður ríkisins vegna eftirlits geti verið 1,5-2 milljarðar króna. Til viðbótar þessum beina eftirlitskostnaði kemur kostnaður vegna eftirlits sveitarfélaga og eftirlits einkaaðila samkvæmt reglum sem ríkið setur. Stór hluti kostnaðar vegna eftirlits er greiddur með gjöldum sem ýmist eru innheimt beint frá þeim sem eftirlitið beinist að eða sem almenn gjöld með svipuðum hætti og skattar og vörugjald. Ekki er óalgengt að kostnaður einstakra fyrir-tækja vegna beinna eftirlitsgjalda nemi nokkrum milljónum króna. Við þetta bætast síðan gjöld sem innheimt eru með tryggingagjaldi sem hluti af rafmagnsverði, brunatryggingu o.fl.

Þótt erfitt sé að meta beinan kostnað vegna eftirlits er enn erfiðara að meta óbeinan kostnað. Óbeinn kostnaður verður til með ýmsum hætti. Þannig getur það eitt að afla þekkingar um ákvæði eftirlitsreglna haft kostnað í för með sér. Kröfur stjórnvalda geta kallað á ýmiss konar fjárfestingar hjá fyrirtækjum og kostnað vegna sérstakra vinnubragða, skráningar o.s.frv. Þá getur fórnarkostnaður orðið verulegur, t.d. ef eftirlit kemur í veg fyrir nýja og hagkvæmari skipulagningu framleiðslu, vöruþróun o.s.frv. Að sjálfsögðu eru það oftast neytendur sem bera þennan kostnað að lokum í hærra vöruverði en ella.

Erlendis er reynslan sú að óbeinn kostnaður fyrirtækja vegna eftirlits er mun hærri en kostnaður opinberra aðila. T.d. er áætlað að í Bandaríkjunum sé kostnaður fyrirtækja 55 sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila. Þó að menn gefi sér að kostnaður fyrirtækja hér á landi sé ekki nema 10 sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila getur heildarkostnaður vegna eftirlitsstarfsemi samt sem áður verið um 20 milljarðar króna. Hér er að sjálfsögðu um hreina ágiskun að ræða en hún sýnir engu að síður að heildarkostnaður vegna eftirlits getur verið umtalsverður. Þar sem stór hluti almenns neysluvarnings er innfluttur er líklegt að verulegur hluti raunverulegs eftirlitskostnaðar verði til í framleiðsluríkjunum en hafi áhrif hér á landi í formi hærra vöruverðs. Rétt er að árétta að hár kostnaður er ekki vandamál í sjálfu sér ef ábati þjóðfélagsins er meiri en kostnaðurinn. Hins vegar er líklegt að þegar kostnaðurinn er að miklu leyti falinn, eins og í þessu tilfelli, geti verið tilhneiging til að vanmeta hann og ofmeta raunverulegan ábata þjóðfélagsins af eftirlitsstarfsemi.

Í nútímaþjóðfélögum með markaðshagkerfi er þörf fyrir margháttuð og flókin afskipti hins opinbera ef þjóna á gildum þjóðfélagsins og hagsmunum almennings með fullnægjandi hætti. Á undanförnum áratugum hefur eftirlitsstarfsemi orðið mikilvæg aðferð til að hafa áhrif á efnahagsstarfsemi og félagslega þætti. Árangur stjórnkerfisins er að verulegu leyti háður árangri eftirlitsstarfseminnar. Ríkið hefur nokkur tæki til að ná markmiðum sínum. Þau mikilvægustu eru fjármagn, vinnuafl og reglur. Þær reglur, sem ríkið setur, eru af ýmsu tagi, m.a. reglur um stjórnskipan og skipulag hins opinbera, reglur sem veita borgurunum tiltekin réttindi, þjónustu og fjármagn og reglur sem takmarka frelsi borgaranna. Eftirlitsstarfsemi hefur verið skilgreind sem aðferð sem hefur áhrif á athafnir einstaklinga og fyrirtækja með því að:

• gera tilteknar kröfur í lögum og reglugerðum
• hafa eftirlit með því að við kröfunum sé orðið
• þvinga fram breytingar ef ekki er orðið við kröfunum, m.a. með hótun um viðurlög

Þetta þýðir að í eftirliti felst ávallt takmörkun á möguleikum einstaklinga og fyrirtækja til athafna. Slíkar reglur eru því aðeins settar til að reyna að tryggja mikilvæga þjóðfélagslega hagsmuni. Þeir hagsmunir, sem eftirlitsstarfsemi leitast við að tryggja, eru einkum tvenns konar:

• Félagslegir hagsmunir svo sem öryggi einstaklinga og eigna, heilbrigði, vernd umhverfis og vernd neytenda
• Efnahagslegir og viðskiptalegir hagsmunir svo sem eðlilegar leikreglur og stöðugleiki í viðskiptum og efnahagslífi, samkeppni og sanngjarnir viðskiptahættir

Með eftirlitsstarfsemi er verið að reyna að tryggja mikilvæga þjóðfélagslega hagsmuni með því að hafa áhrif á og takmarka athafnir einstaklinga og fyrirtækja. Eftirlitsstarfsemi hlýtur oft að vera umdeild því að þar togast á þeir hagsmunir sem henni er ætlað að þjóna og sú meginregla lýðræðisþjóðfélaga að takmarkanir á athöfnum skuli vera eins litlar og unnt er. Nýskipan eftirlitsstarfsemi beinist ekki síst að því að reyna að draga úr takmörkunum á athöfnum án þess að fórna upphaflegum markmiðum.

Þrátt fyrir að allir geti verið sammála um að mikilvægt sé að vernda þá hagsmuni sem eftirlitsstarfsemi beinist að, er það ekki gefið að raunverulegur árangur sé í samræmi við þann kostnað sem eftirlitsstarfsemin hefur í för með sér.

Eftirlitsstarfsemi hefur aukist mikið á undanförnum áratugum og virðist vinda upp á sig eftir að henni er komið á fót. Ástæðurnar fyrir þessu eru nokkrar. Opinberar stofnanir hafa tilhneigingu til að auka umsvif sín og þetta virðist sérstaklega eiga við um eftirlitsstofnanir. Hagsmunahópar knýja á um eftirlit á tilteknum sviðum. Þá er athyglisvert að aðhald í ríkisfjármálum hefur valdið því að eftirlit er oft notað fremur en þær aðferðir sem hækka ríkisútgjöld. Nýjar kröfur og þarfir, t.d. um aukið öryggi og vernd umhverfis, hafa kallað á aukið eftirlit.

Eftirlit hefur ekki aukist á öllum sviðum. Á sviði efnahagslífsins hefur mjög verið dregið úr eftirlitsstarfsemi og settar almennar leikreglur í stað umfangsmikilla afskipta. Þannig hefur verið dregið úr afskiptum af verðlagi, gjaldeyrismálum, vaxtamálum og viðskiptum og efnahagsstarfsemi almennt. Í staðinn hefur eftirlit, sem ætlað er að þjóna félagslegum markmiðum um öryggi, heilsuvernd, neytendavernd og umhverfisvernd aukist.

Fjölgun eftirlitsreglna getur verið vandamál í sjálfu sér. Það eru takmörk fyrir því hvað einstaklingar og fyrirtæki geta haft þekkingu á mörgum reglum. Eftir því sem reglunum fjölgar, því minni líkur eru á að farið sé eftir þeim. Verði eftirlitsreglur of margar fer fjöldinn að vinna gegn upphaflegum markmiðum þeirra. Þetta getur jafnvel gerst þó að hver einstök regla sé í sjálfu sér skynsamleg.

Sífellt hefur komið betur í ljós að eftirlitsreglur hafa ekki aðeins áhrif einar og sér, heldur mynda þær með öðrum eftirlitsreglum flókið eftirlitskerfi. Áhrif þessa kerfis geta verið allt önnur en ætluð áhrif einstakra reglna. Því er mikilvægt að hafa yfirsýn yfir heildaráhrif eftirlitsreglna og reyna að hafa áhrif á eftirlitskerfið í heild sinni.

Heildarkostnaður eftirlitsstarfsemi getur verið mjög mikill en mjög erfitt er að meta hann. Heildarkostnaðurinn hefur verið metinn í Bandaríkjunum og er áætlað að hann sé 4-10% af vergri landsframleiðslu eða 15-25% af upphæð fjárlaga. Inni í þessu mati er ekki óbeinn kostnaður vegna eftirlitsstarfsemi eins og minni nýsköpun í atvinnulífi og áhrif á samkeppnisstöðu Bandaríkjanna. Mjög lítill hluti af þessum kostnaði er beinn kostnaður ríkisins. Áætlað er að kostnaður einkaaðila vegna eftirlits sé 55 sinnum hærri en kostnaður opinberra aðila.

Ýmis ríki telja að reyna verði að hafa áhrif á þennan kostnað og stjórna honum. Einn þáttur í því hefur verið að reyna að setja upp svonefnd eftirlitsfjárlög, þ.e. skilgreina með formlegum hætti hversu mikið eftirlitið má kosta þjóðfélagið. Hver eftirlitsstofnun fær síðan eftirlitsfjárveitingu og má heildarkostnaður þjóðfélagsins vegna starfsemi hennar ekki fara umfram fjárveitinguna.

Kostnaður er að sjálfsögðu aðeins annar af tveimur þáttum sem meta þarf til að komast að gildi eftirlitsstarfsemi. Hinn þátturinn er sá árangur eða þær tekjur sem eftirlitsstarfsemin skilar. Lítið eru um að stjórnvöld reyni að meta raunverulegan árangur eftirlitsstarfsemi og oftast eru eftirlitsreglur settar án þess að reynt sé að áætla kostnað og árangur. Ýmsar athuganir benda til að eftirlitsstarfsemi kosti oft meira og skili minni árangri en reiknað var með og trufli að auki starfsemi markaðarins.

Oft er það óskýrt hvaða árangri á að ná með eftirlitsstarfsemi. Vissulega beinist eftirlitið að tilteknum vandamálum en oft skortir raunverulegar rannsóknir á orsökum og afleiðingum þeirra. Möguleikarnir á því að koma í veg fyrir tjón með opinberu eftirliti eru oft ofmetnir. Sem dæmi um þetta má nefna eftirlitsstarfsemi sem miðar að því að draga úr hættu á slysum og heilbrigðisvandamálum en hún hefur vaxið mjög á undanförnum áratugum. Oft er erfitt að meta hver áhættan er í hverju tilfelli fyrir sig og hversu mikið er unnt að minnka hana með eftirlitsstarfsemi. Mikilvægt er að bera saman lækkun áhættu við kostnaðinn við að lækka hana. Oft eykst jaðarkostnaður mjög hratt. Þótt það geti t.d. verið tiltölulega ódýrt að lækka áhættu um 25% getur verið 10 sinnum dýrara að lækka hana um 50% og 100 sinnum dýrara að lækka hana um 75%.

Það er mjög erfitt að meta hversu miklum fjármunum á að verja til eftirlitsstarfsemi. Of mikill kostnaður vegna eftirlits getur dregið úr samkeppnishæfni. Á hinn bóginn getur skortur á eftirliti dregið úr trausti neytenda á gæðum og öryggi vöru og valdið beinu tjóni. Aðalatriðið er að reynt sé að meta bæði kostnað og árangur og móta umfang eftirlits eftir því mati.

Það er ekki aðeins kostnaðurinn við eftirlitsstarfsemi og skortur á árangri sem getur verið vandamál. Eftirlitsstarfsemi er þess eðlis að hún getur unnið gegn grundvallarsjónarmiðum um þingræði og lýðræði. Eftirlitsstarfsemi nýtur oft takmarkaðs þingræðislegs og lýðræðislegs aðhalds. Ástæður þessa eru margvíslegar:

• Hefðbundin eftirlitstæki ríkiskerfisins ná að litlu leyti til eftirlitsstarfsemi. Fjárlög ná þannig aðeins til beins rekstrarkostnaðar eftirlitsstofnana en meginhluti kostnaðar vegna eftirlits fellur á aðila utan ríkiskerfisins. Ekkert beint aðhald er að þessum kostnaði.
• Eftirlitsstarfsemi er það flókin og tæknilega sérhæfð að ákvarðanir eru látnar í hendur sérfræðingum sem oftast starfa hjá viðkomandi eftirlitsstofnunum. Erfitt getur verið að draga mörkin milli tæknilegra ákvarðana og pólitískrar stefnumótunar. Ákvarðanir, sem hafa víðtæk efnahagsleg og þjóðfélagsleg áhrif, á að taka á pólitískum forsendum en þar sem slíkar ákvarðanir virðast oft tæknilegar eru þær í raun teknar af sérfræðingum. Möguleikar ráðuneyta og stjórnmálamanna til að hafa áhrif á eftirlitsstarfsemina eru því oft takmarkaðir. Almenningur á erfitt með að hafa áhrif af sömu ástæðum.
• Erfitt er að fylgjast með framkvæmd eftirlits. Mjög algengt er að í lögum sé mikið vald framselt í hendur framkvæmdaraðila og oft eru það eftirlitsstofnanir sem skrifa reglugerðir án þess að embættismenn ráðuneyta og ráðherrar hafi raunverulega yfirsýn yfir efni og afleiðingar þeirra.
• Eftirlitsreglur hafa langtímaáhrif þó að þær aðstæður sem þær miðuðust við og þau gildi, sem þeim var ætlað að þjóna, hafi breyst. Erfitt er að meta raunveruleg áhrif þeirra og því er þeim ekki breytt þótt ástæður séu til þess.

Á undanförnum árum hefur athygli stjórnvalda í OECD-ríkjunum í auknum mæli beinst að eftirliti. Þau hafa vaxandi áhyggjur of eftirlitsstarfseminni og óttast neikvæð áhrif hennar á atvinnulíf og þjóðfélag. Því hafa flest ríkin sett af stað áætlanir um nýskipan eftirlitsstarfsemi. Nýskipan og umbótum er ætlað að bæta notkun eftirlits til að þjóna markmiðum um lýðræði, ábyrgð, þátttöku og gegnsæi og auka árangur eftirlitsstarfsemi og þjóðhagslegt gildi hennar. Nýskipan þjónar því bæði efnahagslegum og lýðræðislegum markmiðum. Nýskipan eftirlitsstarfsemi hefur yfirleitt falist í eftirtöldum þáttum:

• Yfirsýn yfir umfang eftirlitsstarfsemi og mat á heildaráhrifum hennar.

Einn mikilvægasti þátturinn í nýskipan eftirlitsstarfsemi hefur verið að skapa yfirsýn yfir eftirlitsstarfsemina til að meta umfang, einkenni og afleiðingar hennar og skapa þannig grunn að heildstæðum umbótum. Til að mæta þessu hafa stjórnvöld í mörgum OECD-ríkjum sett upp kerfi til að fylgjast með eftirlitsstarfsemi, m.a. umfangi eftirlits, og hafa áreiðanlegar upplýsingar um magn eftirlitsreglna. Mikilvægur þáttur í að tryggja lýðræðislegt aðhald með eftirlitsstarfsemi er að löggjafinn fái aðgengilegar upplýsingar um eftirlit, kostnað og árangur þess.

• Mat á kostnaði og árangri eftirlitsstarfsemi.

Eins og fram hefur komið er kostnaðar- og árangursmat lykilþáttur í mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits. Markmiðið er að dregið sé úr eftirliti sem ekki skilar þjóðfélagslegum ábata og auka þannig velferð og styrkja samkeppnisstöðu fyrirtækja.

• Umbætur á reglum og skipulagi og aðferðir til að tryggja að farið sé að settum reglum.

Mögulegt er að bæta árangur eftirlitsstarfsemi með því að vanda undirbúning og beina starfseminni eins markvisst og unnt er að skilgreindum markmiðum.

• Þróun nýrra valkosta við hefðbundið eftirlit.

Hið opinbera ræður yfir mörgum öðrum aðferðum en eftirliti til að hafa áhrif á athafnir. Oft getur verið hagkvæmt að nota aðrar aðferðir en beint eftirlit opinberra aðila, svo sem fjárhagslegar aðferðir, markaðsaðferðir, upplýsingar og fræðslu, reglur og eftirlit að frumkvæði hagsmunaaðila.

• Setning meginreglna um eftirlitsstarfsemi.

Árangursríkt getur verið að stjórnkerfið fylgi samræmdum leiðbeiningum um eftirlitsstarfsemi. Því hafa mörg ríki mótað stefnu um eftirlitsmál í formi gátlista sem stjórnvöldum er gert að fara eftir við samningu eftirlitsreglna og framkvæmd eftirlits.

Mikið veltur á því að vel sé staðið að undirbúningi og framkvæmd umbóta og þær heyri undir áhrifaaðila í stjórnkerfinu og gangi þvert á stjórnkerfið. Meginvandamál eftirlitsstarfsemi er að hún er skipulögð eftir þröngum fagsviðum og ýmsum mikilvægum þáttum er annaðhvort sinnt á ósamhæfðan hátt eða alls ekki sinnt. Aðilar, sem annast framkvæmd umbóta, eru jafnframt samhæfingaraðilar í eftirlitsstarfsemi.

Þegar rætt er um eftirlitsstarfsemi og þau vandamál sem hún getur haft í för með sér má ekki gleyma að á undanförnum árum hafa orðið mikilvægar breytingar á eftirlitsstarfsemi hér á landi. Segja má að grunnurinn að nýskipan eftirlitsstarfsemi hafi að hluta til verið lagður.

Mjög hefur verið dregið úr eftirliti ríkisins með viðskiptalífi og efnahagsstarfseminni almennt. Í stað nákvæms eftirlits eru kraftar markaðarins nýttir til að skapa hagkvæmni og stöðugleika. Frelsi í viðskiptum, bæði innflutningi og útflutningi, hefur aukist, og sama gildir um fjármagnsmarkaðinn, t.d. með auknu frjálsræði í gjaldeyris- og vaxtamálum og aukinni samkeppni. Mikilvægasta breytingin á þessu sviði felst þó e.t.v. í nýjum samkeppnislögum þar sem samkeppni og markaðsbúskapur eru endanlega fest í sessi sem meginregla í viðskiptum og horfið er frá verðlagseftirliti til samkeppniseftirlits.

Mikið af því eftirliti, sem nú hefur verið afnumið, átti rætur að rekja til kreppu- og eftirstríðsáranna. Í þessu sambandi er athyglisvert að þetta eftirlit hefur oft verið kennt við höft eða haftabúskap. Hvað sem um upphaflegt gildi eftirlitsreglna má segja er ljóst að jafnvel hinar gagnlegustu eftirlitsreglur geta verið fljótar að breytast í höft þegar aðstæður breytast.

Starfsumhverfi eftirlitsstarfsemi tekur miklum breytingum um þessar mundir. Með nýjum stjórnsýslulögum eru starfshættir eftirlitsstofnana felldir í fastara form. Lögfesting þátta eins og leiðbeiningarskyldu, rannsóknarreglu, jafnræðisreglu, meðalhófsreglu, andmælaréttar, upplýsingaréttar, rökstuðnings úrskurða, kæruheimildar o.fl. getur í mörgum tilfellum haft veruleg áhrif á framkvæmd eftirlits.

Með aukinni alþjóðlegri samvinnu og samruna heimamarkaða í stærri markaðssvæði verður mikil breyting á eftirlitsstarfsemi. Eftirlitsaðilar í einstökum ríkjum eru ekki lengur að hafa eftirlit með afmörkuðum heimamarkaði, heldur eru þeir orðnir þátttakendur í eftirlitsneti fjölmargra eftirlitsaðila. Ákvæði um að eftirlitsaðilar starfi eftir samræmdum reglum og geri samræmdar kröfur er að finna í fjölmörgum alþjóðasamningum og er EES-samningurinn mikilvægastur þeirra.

Á undanförnum árum hefur verið unnið að þróun ýmissa grunnþátta í tæknilegu eftirliti. Staðlaráð hefur verið eflt og aukin áhersla er lögð á þátttöku í staðlastarfi, bæði hér á landi og í alþjóðlegum staðlastofnunum. Unnið er að uppbyggingu mælifræði sem er grunnur að öryggi í viðskiptum, prófunum eftirlitsaðila, ýmiss konar rannsóknar- og þróunarstarfi og iðnframleiðslu. Faggildingaraðili hefur tekið til starfa, en með faggildingu er hægt að staðfesta hæfni eftirlitsaðila (prófunar-, vottunar-, og skoðunarstofa). Vottunarstarf er að hefjast hér á landi, sérstaklega vottun gæðakerfa.

Allir þessir þættir skapa mikilvægar forsendur fyrir nýskipan eftirlitsstarfsemi. Þannig gefur stöðlun færi á að stjórnvöld dragi úr setningu nákvæmra reglna um ýmis atriði en feli þess í stað hagsmunaaðilum að móta þær með sammæli. Faggilding gefur möguleika á að eftirlitsþættir, sem hingað til hafa verið í höndum opinberra eftirlitsstofnana, séu færðir til sjálfstæðra fyrirtækja.

Jafnframt hafa nýjar aðferðir verið reyndar í stað hefðbundins eftirlits. Með gæðastjórnun og innra eftirliti má draga úr opinberu eftirliti. Með því að leggja á gjöld og skatta og beita öðrum fjárhagslegum aðferðum má oft ná meiri árangri en með eftirliti. Sama gildir um fræðslu, hún skilar oft meiri árangri en eftirlit. Allar þessar aðferðir hafa verið reyndar hér á landi og mikilvægt er að halda þróun þeirra áfram.

Auk almennra breytinga á tæknilegu eftirliti hefur átt sér stað mikilvæg nýskipan á ýmsum sviðum. Verulega hefur verið dregið úr opinberu eftirliti með fiskiðnaði og eftirlitið að miklu leyti fært til fyrirtækjanna og til sjálfstæðra skoðunarstofa. Unnið er að nýskipan rafmagnsöryggismála sem gerir ráð fyrir aukinni áherslu á innra eftirlit og að skoðanir verði í höndum sjálfstæðra skoðunarstofa. Í tengslum við nýskipan rafmagnsöryggismála hefur verið unnið að þróun markaðseftirlits sem er framkvæmt af sjálfstæðri skoðunarstofu. Með stofnun Bifreiðaskoðunar Íslands var tæknileg og fagleg geta til skoðunar ökutækja byggð upp og nú geta allar faggiltar skoðunarstofur tekið að sér skoðun ökutækja. Með skilagjaldi á einnota umbúðir drykkjarvara var gjaldtöku bent til að koma í veg fyrir umhverfisspjöll og tryggja endurvinnslu.

Þrátt fyrir að ýmislegt hafi áunnist við að tryggja aukna hagkvæmni og sveigjanleika í eftirlitsstarfsemi hins opinbera er ljóst að þörf er á sífelldri endurskoðun og hagræðingu eftirlitsstarfsemi. Eftirlit er í eðli sínu starfsemi sem tekur sífelldum breytingum og stöðugt eru að bætast við nýjar eftirlitsreglur og eftirlitssvið. Stjórnvöld á hverjum tíma verða að hafa vakandi auga með umfangi eftirlitsstarfseminnar og reyna að móta samræmda stefnu um helstu þætti. Í ljósi þessa gerði nefndin tillögur að heildarstefnu um eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem samþykkt var á fundi ríkisstjórnarinnar. Tilgangur stefnunnar er að:

• einfalda kröfur til fyrirtækja um eftirlit og gera þeim auðveldara að uppfylla þær
• auka þjóðhagslegt gildi eftirlits
• draga úr heildarkostnaði við eftirlit
• samþætta eftirlit
• færa verkefni til sjálfstæðra aðila
• beina gjaldtöku til þeirra sem þjónustunnar njóta

Settar eru fram kröfur um hvaða aðferðir á að viðhafa við undirbúning og setningu eftirlitsreglna. Einungis þær eftirlitsreglur, sem uppfylla tiltekin skilyrði, komast til framkvæmda.

Aðferðirnar felast m.a. í formlegu áhættumati, mati á kostnaði og þjóðhagslegu gildi. Það ber að kanna ólíka valkosti og meta með formlegum hætti hvaða eftirlitsaðferð á best við hverju sinni. Einnig er gert ráð fyrir því að haft sé samráð, bæði innan og utan stjórnkerfisins. Tilgangur þess er ekki síst sá að þeir sem málið varðar komi að ákvörðunartöku og veiti stjórnvöldum aðhald við setningu eftirlitsreglna.

Settar eru fram nokkrar meginreglur um skipan eftirlits og um val á eftirlitsaðferð. Meðal annars eru settar fram reglur um að afskipti hins opinbera skuli vera eins takmörkuð og unnt er, að eftirlit skuli vera sveigjanlegt, að þeir sem eftirlit beinist að skuli geta valið milli ólíkra aðferða og aðila og að þeir geti notað heildstæðar aðferðir við að uppfylla ákvæði ýmissa reglna. Einnig eru settar meginreglur sem eiga að tryggja markvissa stjórnsýslu, svo sem um samþættingu verkefna, aðskilnað framkvæmdar frá stjórnsýslu, skýra ábyrgð og gegnsæi. Reglur eiga að vera einfaldar og veita fullnægjandi upplýsingar um eftirlit.

Stefnan um eftirlitsstarfsemi hins opinbera er birt sem fylgiskjal IV með frumvarpi þessu.

Megintilgangur frumvarps þessa er að skapa fastan grundvöll fyrir samhæfingu opinberrar eftirlitsstarfsemi og tryggja vönduð vinnubrögð við undirbúning og setningu eftirlitsreglna sem og við endurskoðun þeirra. Forsætisráðuneyti er falið að gegna þessu samhæfingarhlutverki og fylgjast með því að farið sé að ákvæðum laganna. Það skal hafa yfirsýn yfir eftirlitsstarfsemi og annast heildarmat á áhrifum hennar, tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni og móta aðferðir við mat á eftirlitsstarfsemi.

Lögin hafa að geyma ákvæði um að þörf fyrir eftirlitsstarfsemi, áhrif hennar og þjóðfélagslegt gildi skuli meta með formlegum hætti. Gert er ráð fyrir að þau ráðuneyti, sem standa að undirbúningi og gerð eftirlitsreglna (lagafrumvarpa og reglugerða), framkvæmi matið. Forsætisráðherra skal með reglugerð setja ákvæði um mat á reglugerðum og þær aðferðir við eftirlit sem leitast skal við að fylgja í lögum og reglugerðum. Þannig er forsætisráðherra falið ákveðið stefnumarkandi hlutverk um þróun eftirlitsstarfsemi.

Gerð er krafa um að stjórnvöld haldi skrá yfir eftirlitsreglur sem sé aðgengileg almenningi. Skrár frá öllum stjórnvöldum og breytingar á þeim skulu sendar forsætisráðuneyti sem þannig fær yfirsýn yfir allar gildandi eftirlitsreglur. Reglugerðir skulu hafa takmarkaðan gildistíma eða endurskoðunarákvæði. Við samningu, endurskoðun og framlengingu reglugerða fer fram mat á áhrifum þeirra.

Gert er ráð fyrir að skipuð verði sérstök nefnd til ráðgjafar um eftirlitsstarfsemi hins opinbera og framkvæmd laganna.

1. Mat á æskilegu umfangi eftirlits.

Þegar ráðgert er að stofna til eftirlits sem ætlað er að leysa tiltekinn vanda eða þegar greina þarf þörf fyrir eftirlit skulu viðkomandi stjórnvöld láta gera úttekt á eftirgreindum þáttum áður en tillögur eru gerðar um eftirlit og fyrirkomulag þess.

1.1. Greining á þörf fyrir eftirlit.

1.1.1. Skilgreina nákvæmlega þann vanda sem er ætlað að vinna gegn og greina orsakir hans, helstu einkenni og afleiðingar.

1.1.2. Meta þá áhættu sem fólgin er í því að grípa ekki inn í athafnir einstaklinga og fyrirtækja með formlegu áhættumati og m.a. meta það fjárhagslega tjón sem þjóðfélagið verður fyrir. Áhætta skal meta á grundvelli viðurkenndra vísindalegra aðferða og nýjustu þekkingar á hverju sviði fyrir sig.
1.1.3. Kanna hvort til sé skýr lagalegur grunnur til að byggja eftirlit á.
1.1.4. Kanna hvort fyrir hendi séu alþjóðlegar skuldbindingar um eftirlit.

1.1.5. Meta að hve miklu leyti alþjóðlegt eftirlit dregur úr þörf fyrir sérstakt eftirlit hér á landi.

1.2. Mat á kostnaði við eftirlit.

1.2.1. Meta kostnað sem eftirlitsstarfsemi hefur í för með sér. Með kostnaði er átt við beinan kostnað opinberra aðila og kostnað atvinnulífs og einstaklinga.

1.2.2. Meta óbeinan kostnað samfélagsins. Slíkur kostnaður getur m.a. orðið til ef eftirlitsstarfsemi dregur úr samkeppnishæfni innlendra fyrirtækja, nýsköpun o.s.frv.
1.2.3. Til að koma í veg fyrir mismunun og ójafna samkeppnisstöðu verði fjárhagsleg áhrif á einstök svið þjóðfélagsins og atvinnugreinar metin.

1.3. Mat á gildi og árangri eftirlits.

1.3.1. Meta þjóðhagslegt gildi eftirlits. Við slíkt mat skal bæði metið beint gildi eftirlits og einnig jákvæð áhrif þess á aðra þætti en þá sem meginmarkmið þess snýr að.
1.3.2. Leitast skal við að leggja fjárhagslegt mat á þjóðhagslegt gildi eftirlits.

1.3.3. Nota skal viðurkenndar aðferðir til að bera saman kostnað og áætlaðan árangur. Ef heildarumfang eftirlits er mikið skal beita viðameiri greiningaraðferðum svo sem kostnaðar og nytjagreiningu (e. cost-benefit analysis) eða kostnaðar- og áhrifagreiningu (e. cost-effectiveness analysis).
1.3.4. Þróa skal aðferðir til að meta hvort árangur eftirlits sé sá sem í upphafi var reiknað með.

2. Skipulag eftirlits.

Ef niðurstaða ofangreinds mats er sú að eftirlit geti leyst tiltekinn vanda og að ávinningur þess sé meiri en kostnaður skal meta hvaða eftirlitsaðferð hentar best. Við mat á því er byggt á nokkrum meginatriðum.

2.1. Eftirlitsaðferðir.

Meta verður hvaða eftirlitsaðferð hentar best í hverju tilfelli fyrir sig. Þær eftirlitsaðferðir, sem koma til greina, eru sýndar í sérstökum "eftirlitspíramíta":

Beint eftirlit opinberra aðila
Eftirlit opinberra aðila framkvæmt af sjálfstæðum aðilum
Vottorð óháðs aðila um samræmi við skilgreindar reglur
Innra eftirlit samkvæmt skilgreindum reglum (gæðastjórnun)
Opinberir aðilar hafa áhrif á fyrirtæki og einstaklinga með fjárhagslegum aðferðum, samningum og fræðslu
Stöðlun að frumkvæði og á ábyrgð fyrirtækja og samtaka
Frelsi fyrirtækja og einstaklinga til athafna á markaði innan almenns lagaramma þjóðfélagsins

2.2. Meginatriði við val á eftirlitsaðferð.
2.2.1. Við val á eftirlitsaðferð sé metið hversu mikil hætta er á óæskilegum frávikum og hversu auðvelt er að setja skilgreindar reglur um framkvæmd eftirlits.

2.2.2 Að valin sé sú eftirlitsaðferð sem hefur mestan ávinning í för með sér að teknu tilliti til heildarkostnaðar.
2.2.3. Að opinber afskipti séu eins takmörkuð og unnt er og dregið verði úr beinni ábyrgð hins opinbera á eftirliti en þess í stað lögð áhersla á ábyrgð einstaklinga og fyrirtækja. Að ekki séu settar sértækar kröfur í lögum og reglugerðum nema slíkt sé nauðsynlegt og fremur sé beitt almennum reglum þegar slíkt er unnt.
2.2.4. Að þeir sem eftirlit beinist að geti valið milli mismunandi aðferða við að uppfylla settar reglur og milli hæfra eftirlitsaðila.
2.2.5. Að sveigjanleiki eftirlitskerfisins verði sem mestur, að leitast sé við að samþætta eftirlitsþætti og að þeir sem eftirlit beinist að geti notað heildstæðar aðferðir við að uppfylla ó1ík ákvæði um eftirlit.
2.2.6. Þau meginatriði sem að ofan eru nefnd verða best tryggð ef valin er eftirlitsaðferð eins neðarlega í eftirlitspíramítanum og unnt er. Mjög ríkir hagsmunir verða að vera til þess að réttlætanlegt sé að færa eftirlitsstarfsemi frá neðri þrepum píramítans til hinna efri.

3. Stjórnsýsla og reglur.

Við mat á skipan stjórnsýslueftirlits skal byggt á tilteknum meginsjónarmiðum. Þær reglur (lög, reglugerðir, verklagsreglur) sem settar eru skulu einnig uppfylla tiltekin skilyrði.

3.1. Skipan stjórnsýslu.

3.1.1. Samþætta skal stjórnsýslu eftirlitsmála eftir því sem unnt er með það að markmiði að auka hagkvæmni og einfalda samskipti einstaklinga og fyrirtækja við stjórnvöld.
3.1.2. Gæta skal að því að ekki séu árekstrar milli þeirra hlutverka sem einstökum stjórnvöldum eru falin. Með þessu er átt við að það séu ekki sömu aðilar sem setji reglur, annist framkvæmd eftirlits, meti niðurstöður, felli úrskurði og ákvarði viðurlög. Sérstaklega er mikilvægt að skilið sé á milli framkvæmdar eftirlits og annarra þátta. Einnig er mikilvægt að til séu skilgreindar áfrýjunarleiðir innan stjórnsýslunnar.
3.1.3. Leita skal hagkvæmra leiða til að fjármagna eftirlitsstarfsemi. Æskilegt er að kostnaðurinn komi sem mest inn í verð þeirrar vöru og starfsemi sem er þess eðlis að þörf er talin á eftirliti. Einnig er æskilegt að kostnaðurinn lendi í ríkara mæli á þeim sem brjóta settar reglur en þeim sem virða þær.
3.1.4. Skipulag eftirlits skal vera með þeim hætti að ljóst sé hvaða aðilar bera ábyrgð á hverjum þætti þess. Eftirlitið skal vera gegnsætt, þannig að það sé ljóst í hverju það felst og hvort því sé sinnt með þeim hætti sem reglur segja til um.

3.2. Reglur.
3.2.1. Þær reglur og kröfur, sem settar eru, skulu vera eins einfaldar og unnt er og á eins skýru og auðskiljanlegu máli og unnt er. Stjórnvöld skulu veita fullnægjandi upplýsingar um eftirlitsstarfsemi.
3.2.2. Áður en nýjar reglur eru settar eða reglum breytt skal hafa samráð við önnur ráðuneyti og stofnanir sem málið varðar eða halda uppi eftirlitsstarfsemi sem beinist að einhverju leyti að sömu viðfangsefnum.
3.2.3. Áður en nýjar reglur eru settar eða reglum breytt skal hafa samráð við þá sem eftirlit beinist að. Þeim skal gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri og gera tillögur um fyrirkomulag eftirlits.

Lög um opinberar eftirlitsreglur

Nr. 27 18. mars 1999

1. gr. 
Lög þessi ná til reglna um sérstakt eftirlit á vegum hins opinbera með starfsemi einstaklinga og fyrirtækja, þar með taldra reglna sem er ætlað að stuðla að öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, neytendavernd, samkeppni, eðlilegum viðskiptaháttum og getu fyrirtækja til að standa við skuldbindingar sínar. Lögin ná ekki til stjórnsýslueftirlits og innra eftirlits hins opinbera, þar með talins fjárhagslegs eftirlits, löggæslu, tollgæslu og eftirlits í tengslum við skatta og gjöld, sifjamál, vernd barna og ungmenna, reynslulausn og ákærufrestun.

2. gr.
Markmið laga þessara er að opinbert eftirlit stuðli að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum og neytendavernd. Eftirlit á vegum hins opinbera má ekki leiða til mismununar né takmarka athafnafrelsi nema almannahagsmunir krefjist.

3. gr.
Þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til opinbers eftirlits skal viðkomandi stjórnvald meta þörf fyrir eftirlit, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Slíkt mat getur m.a. falist í áhættumati, mati á alþjóðlegum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á hvort ná megi sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits.

Þegar stjórnarfrumvarp sem felur í sér ákvæði um eftirlit er lagt fyrir ríkisstjórn skal leggja fram greinargerð um mat skv 1. mgr. Enn fremur skulu slíkar greinargerðir liggja fyrir þegar þess háttar reglur um eftirlit eru staðfestar í öðrum tilvikum.
Forsætisráðherra skal setja nánari reglur um mat á eftirlitsreglum og þær aðferðir við eftirlit sem leitast skal við að fylgja við undirbúning að setningu laga og reglna.

4. gr.
Eftirlitsreglur skulu hafa takmarkaðan gildistíma eða endurskoðunarákvæði. Hámarksgildistími eftirlitsreglna eða hámarkstímabil endurskoðunarákvæða þeirra skal vera fimm ár. Við samningu eftirlitsreglna, framlengingu þeirra og endurskoðun skal fylgja ákvæðum 1. og 3. mgr. 3. gr.

Stjórnvald skal halda tæmandi skrá yfir þær eftirlitsreglur sem það setur. Skráin og tilkynningar um breytingar á henni skulu sendar forsætisráðuneyti. Skráin skal vera aðgengileg almenningi.

5. gr. 
Forsætisráðuneyti skal:

1. hafa yfirsýn yfir eftirlitsreglur og annast heildarmat á áhrifum þeirra og eftirlits á vegum hins opinbera
   
2. leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirliti á vegum hins opinbera
   
3. móta aðferðir við mat á opinberu eftirliti
   

6. gr.
Forsætisráðherra skipar nefnd til ráðgjafar um eftirlit á vegum hins opinbera og framkvæmd laga þessara. Nefndin skal skipuð fimm mönnum og skulu þeir hafa þekkingu á opinberu eftirliti eða viðfangsefnum þess. Meiri hluti nefndarmanna skal ekki vinna við eða bera ábyrgð á framkvæmd opinberra eftirlitsreglna. Skipunartími nefndarinnar skal vera þrjú ár. Þeir aðilar sem eftirlit beinist að og aðrir þeir sem hagsmuni hafa of opinberu eftirliti geta óskað eftir athugun nefndarinnar á tilteknum þáttum þess. Ráðherrar geta sent nefndinni til umsagnar má1 er varða opinbert eftirlit. Jafnframt getur nefndin átt frumkvæði að athugunum á vissum þáttum eftirlitsins. Starf nefndarinnar skal miða að því að opinberar eftirlitsreglur séu í samræmi við ákvæði 3. gr. og að eftirlit á vegum hins opinbera sé jafnan eins hagkvæmt og kostur er fyrir þau fyrirtæki og einstaklinga sem eftirlitið beinist að og fyrir hið opinbera. Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra um að eftirlitsreglur verði endurskoðaðar. Forsætisráðherra getur í reglugerð sett nánari ákvæði um skipan og starf nefndarinnar.

7. gr.
Forsætisráðherra er heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.

8. gr. 
Forsætisráðherra skal að jafnaði á þriggja ára fresti gefa Alþingi skýrslu um áhrif laga þessara, störf ráðgjafarnefndarinnar og önnur tengd atriði.

9. gr. 
Lög þessi öðlast þegar gildi.

Ákvæði til bráðabirgða

Ráðuneyti skulu gera áætlun um að endurskoða gildandi lagaákvæði og reglur um opinbert eftirlit. Við endurskoðunina skal fara fram mat á reglunum í samræmi við ákvæði 3. gr.