Minnisblað um ákvæði laga nr. 1/1999 um krókabáta - september 2001
Baldur Guðlaugsson, Eiríkur Tómasson, Karl Axelsson,
Kolbeinn Árnason og Þorgeir Örlygsson
Minnisblað frá 17. maí 2001,
um ákvæði laga nr. 1/1999 um krókabáta
September 2001
Minnisblað
um ákvæði laga nr. 1/1999 um krókabáta
September 2001
Minnisblað
Dags.: 17. maí 2001
Efni: Ákvæði laga 1/1999 um krókabáta
Inngangur
Í þessu minnisblaði er ætlunin að reifa í sem fæstum orðum þau sjónarmið sem hafa verið uppi um stjórnskipulega nauðsyn þess að breyta núgildandi fiskveiðistjórnunarkerfi varðandi krókabáta, í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli Valdimars Jóhannessonar gegn íslenska ríkinu frá 3. desember 1998, í þá veru sem ráðgert er með lögum 1/1999 auk þess sem hlaupið er yfir forsögu ákvæða núgildandi laga um krókabáta. Þá verður gerð tilraun til að leggja mat á þau rök sem hafa verið færð fram fyrir mismunandi niðurstöðum.Sögulegt yfirlit 1983 - 1990
Í grundvallaratriðum hefur stjórn fiskveiða síðan byggt á sömu meginreglum frá árinu 1984. Fram að gildistöku laga nr. 38/1990 var eigi að síður um að ræða val mismunandi rúmt eftir tímabilum, milli aflakvóta og sóknarmarks, sem fól þá í sér heimild til að stunda veiðar ákveðinn dagafjölda jafnhliða nokkrum aflatakmörkunum. Var með því m.a. komið til móts við þá aðila sem höfðu slaka aflareynslu á viðmiðunarárunum.
Með 10. gr. tilvitnaðra laga nr. 82/1983 var ráðherra heimilað með reglugerð að ákvarða hámark þess afla sem veiða mætti úr einstökum fiskistofnum, svo og skiptingu þess afla milli skipa m.a. með hliðsjón af aflareynslu og fl. Reglugerð nr. 44/1984, um stjórn botnfiskveiða 1984, var sett samkvæmt ákvæðum laga nr. 81/1976, sbr. lög nr. 82/1983. Í 3. gr. hennar var kveðið á um að við veitingu veiðileyfa kæmu til greina útgerðir þeirra skipa, sem stunduðu botnfiskveiðar á tímabilinu 1. nóvember 1982 til 31. október 1983 og ekki hefðu horfið varanlega úr rekstri. Auk þess kæmu til greina útgerðir nýrra eða nýkeyptra fiskiskipa, sem ekki hefðu verið að veiðum á framangreindu tímabili og búin væru til botnfiskveiða, enda hefðu samningar um kaupin verið gerðir milli hlutaðeigandi útgerðar og seljanda fyrir 31. desember 1983. Við úthlutun veiðiheimilda til skipa 10 brl. og stærri var gert ráð fyrir að miðað yrði við aflareynslu á tímabilinu 1. nóvember 1980 til 31. október 1983 með ýmsum afbrigðum þó, sbr. einkum 6. gr. reglugerðarinnar. Enn var og gert ráð fyrir, svo sem fyrr segir, að menn ættu þess kost í ákveðnum tilvikum að veiða skv. sóknarmarki eða a.m.k. val þar að lútandi.
Með gildandi lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, var aflamarkskerfið fest í sessi með ótímabundnum hætti, en þó þannig að í lögunum var ákvæði þess efnis að þau skyldu endurskoðuð fyrir árslok 1992. Sóknarmarkskerfið var algjörlega afnumið og var reynslan af því samhliða aflamarkskerfinu talin slæm. Samkvæmt 3. gr. laganna skal sjávarútvegsráðherra, að fengnum tillögum Hafrannsóknarstofnunar, ákveða með reglugerð þann heildarafla, sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland, sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögunum skulu miðast við það magn. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. má enginn stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland, nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Skulu leyfin gefin út til árs í senn. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. gat ráðherra ákveðið með reglugerð, að auk almenns veiðileyfis skyldu veiðar á ákveðnum tegundum nytjastofna, veiðar í tiltekin veiðarfæri, veiðar ákveðinna gerða skipa eða veiðar á ákveðnum svæðum vera háðar sérstöku veiðileyfi. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1990 komu þau skip ein til greina við veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni, sem fengu veiðileyfi skv. 4. og 10. gr. laga nr. 3/1988. Ennfremur bátar undir 6 brúttólestum að uppfylltum nokkrum skilyrðum. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. er almenn regla, að veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem sæta ekki takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr., eru frjálsar öllum þeim skipum, sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. skal veiðiheimildum á þeim tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af, úthlutað til einstakra skipa. Hverju skipi skal úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips og helst hún óbreytt milli ára.
Ýmsar breytingar hafa verið gerðar á lögunum um stjórn fiskveiða frá árinu 1990. Voru þannig gerðar nokkrar breytingar á lögunum, með breytingarlögum nr. 87/1994. Meðal annars voru gerðar nokkrar minniháttar breytingar á 2. mgr. 5. gr. um rétt til endurnýjunar fiskiskipa og 2. mgr. 7. gr. um afla sem veiddur væri utan aflamarkskerfisins, auk minniháttar breytinga á reglum um tilfærslu aflamarks skv. 12. gr. laganna. Með lögum nr. 83/1995 var 2. mgr. 5. gr. enn breytt og settar nákvæmari reglur um heimildir til endurnýjunar fiskiskipa. Í athugasemdum við frumvarpið kemur m.a. fram að tilgangurinn með breytingu 2. mgr. 5. gr. sé að tryggja að afkastageta flotans aukist ekki. Enn var 5. gr. laganna breytt með lögum nr. 133/1997 og komu þá sex nýjar málsgreinar inn fyrir þágildandi 2. mgr. Þessum greinum var síðan breytt með lögum nr. 49/1998.
Dómur Hæstaréttar 3. desember 1998
Á árinu 1997 höfðaði Valdimar Jóhannesson mál á hendur íslenska ríkinu til ógildingar ákvörðunar sjávarútvegsráðuneytisins frá 10. desember 1996 þess efnis að synja honum leyfis til veiða í atvinnuskyni og aflaheimilda í fiskveiðilandhelgi Íslands í þeim tegundum sjávarafla sem tilgreindar voru í umsókninni.Hinn 3. desember 1998 kvað Hæstiréttur síðan upp efnisdóm í málinu, Hrd.1998/4076. Taldi Hæstiréttur að ekki hefði verið rétt af sjávarútvegsráðuneytinu að hafna umsókn Valdimars á þeim forsendum, sem lagðar voru til grundvallar í bréfi þess frá 10. desember 1996 og var því synjunin felld úr gildi. Kom fram í dóminum að skilyrði hins umdeilda ákvæðis 5. gr. laganna um stjórn fiskveiða væri í andstöðu við jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og þau sjónarmið um jafnræði sem gæta þyrfti við takmörkun á atvinnufrelsi samkvæmt 1. mgr. 75. gr. hennar. Í forsendum dómsins segir m.a. svo orðrétt:
Löggjafanum er rétt að takmarka fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, ef uggvænt þykir, að fiskistofnar séu í hættu. Byggist það á almennum valdheimildum handhafa löggjafarvaldsins og fullveldisrétti ríkisins, sbr. 2.- 4. gr. laga nr. 41/1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar standa því ekki í vegi, að í lögum sé mælt fyrir um slíkar takmarkanir, enda sé almannahagsmunum fyrir að fara. Af forsögu núgildandi fiskveiðistjórnunarlaga er ljóst, að löggjafinn hefur talið, að almannaheill ræki til takmörkunar veiðanna. Ekki eru efni til þess, að því mati verði haggað af dómstólum. Þær skorður, sem atvinnufrelsi á sviði fiskveiða við strendur Íslands eru þannig reistar með lögum, verða á hinn bóginn að samrýmast grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. Dómstólar eiga úrskurðarvald um það, hvort löggjafinn hafi að því leyti gætt réttra sjónarmiða.
Undirbúningur og setning laga 1/1999
Að gengnum dómi Hæstaréttar frá 3. desember 1998 setti sjávarútvegsráðherra á fót nefnd sérfræðinga til að greina dóminn og koma með tillögur að viðbrögðum við honum. Nefnd þessa skipuðu lögfræðingarnir Árni Kolbeinsson, Baldur Guðlaugsson, Eiríkur Tómasson og Þorgeir Örlygsson. Í framhaldi af vinnu nefndarinnar lagði sjávarútvegsráðherra fram frumvarp til breytinga á lögunum um stjórn fiskveiða, nr. 38/1990, sem gerði ráð fyrir breytingum m.a. á 5. gr. laganna í þá veru að hinum sérstöku takmörkunum skv. 5. gr. verði aflétt og aðgangur verði frjáls og leyfi megi gefa út til allra skipa að fullnægðum almennum skilyrðum. Í athugasemdum við frumvarpið koma fram niðurstöður sérfræðinganna og rök þeirra fyrir breytingunum, þar segir m.a.:,, Hliðstæð regla hefur verið í gildi frá þeim tíma og er nú í áðurnefndri 5. gr. laga nr. 38/1990. Með dómi Hæstaréttar er þessari reglu hnekkt og það talið andstætt fyrrgreindum stjórnarskrárákvæðum að veita ekki veiðileyfi öðrum en þeim er hafa forræði yfir skipum sem fyrir eru í fiskiskipaflotanum. Er óhjákvæmilegt að við þessu sé brugðist af hálfu löggjafans þannig að settar verði reglur um veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni í stað þeirrar sem Hæstiréttur hefur ógilt......
Í ljósi þessa og erfiðleika við að móta virkar reglur til að hafa stjórn á stærð flotans án þess að veita aðilum sem fyrir eru forgang umfram aðra er lagt til í frumvarpinu að hinum sérstöku takmörkunum skv. 5. gr. verði aflétt og aðgangur verði frjáls og leyfi megi gefa út til allra skipa að fullnægðum almennum skilyrðum. Þau skilyrði verði að skip hafi gilt haffærisskírteini og sé skrásett á skipaskrá enda fullnægi eigandi þess og útgerðarmaður skilyrðum laga um að mega stunda fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Með þessu er horfið frá því skilyrði að þeir komi einir til greina við útgáfu almenns leyfis til fiskveiða sem hafa yfir að ráða skipum sem haldið var til veiða á ákveðnum tíma og er þessi breyting til samræmis við fyrrnefndan dóm Hæstaréttar.
Hluti smábátaflotans, svonefndir krókabátar, eru utan við aflahlutdeildarkerfið. Eru veiðar þeirra takmarkaðar með þorskaflahámarki eða sóknardagafjölda. Eðlilegastur skilningur á dómi Hæstaréttar er sá að óheimilt sé að binda leyfi til þessara veiða við þá eina sem hafi yfir að ráða bátum sem haldið hafði verið til veiða á ákveðnum tíma. Veiðum báta í þessu kerfi er ekki stýrt með fyrir fram ákveðnum aflaheimildum til einstakra báta af öllum þeim tegundum sem sæta almennt veiðitakmörkunum. Því er ljóst að óheftur aðgangur nýrra aðila að veiðileyfum hefði önnur áhrif en í aflahlutdeildarkerfinu þar sem veiðileyfi í þessum kerfum felur jafnframt í sér aðgang að veiðum úr óskiptum aflaheimildum. Er ljóst að óheftur aðgangur nýrra báta að dagakerfinu mundi stofna útgerð þess bátaflota í óefni og aðgangur að þorskaflahámarkskerfinu mundi leiða til óheftra veiða á öðrum tegundum en þorski og skerða aflaheimildir þeirra sem hafa aflahlutdeild í þessum tegundum.
Reynsla undanfarinna ára sýnir að veiðigeta krókabáta er orðin slík að útilokað er að veiðar þeirra geti verið án stjórnunar, frekar en annarra skipa og báta, þegar engum takmörkunum á flotastærð verður við komið. Við þær aðstæður hlýtur ávallt að vera nauðsynlegt að setja þessum bátum einhvern hámarksafla í öllum tegundum. Væri veiðum þessara báta áfram stýrt með hliðstæðum hætti og nú er mundu allir bátar undir tiltekinni stærð geta fengið leyfi til að veiða úr slíkum sameiginlegum hámarksafla. Við þær aðstæður yrði veiðimöguleiki þeirra sem nú hafa atvinnu af þessum veiðum harla lítill. Er sóknargeta þeirra báta sem nú stunda veiðar með dagatakmörkunum raunar þegar verulega umfram þær aflaheimildir sem þeim eru ætlaðar til frambúðar samkvæmt lögum. Eina færa leiðin til að gera þessa útgerðarmenn jafnsetta öðrum er að breyta veiðiheimildum þeirra yfir í aflahlutdeild samhliða því að óheftur aðgangur opnast að veiðileyfum fyrir nýja aðila. Fyrirvaralaus breyting af þessu tagi mundi hins vegar hafa verulega röskun í för með sér og því er lagt til að kerfunum verði viðhaldið á stuttum aðlögunartíma. Því er lagt til að til loka yfirstandandi fiskveiðiársins búi þeir bátar sem nú eru í svonefndu krókakerfi einir að því en nýir bátar af þessari stærð verði að stunda veiðar samkvæmt aflahlutdeildarkerfinu. Frá og með upphafi næsta fiskveiðiárs er lagt til að aflaheimildum sem ætlaðar hafa verið bátum sem veitt hafa samkvæmt þessum kerfum verði dreift á einstaka báta í formi aflahlutdeildar.
Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum felur það í sér þá meginbreytingu að ekki eru lengur settar takmarkanir á stærð fiskiskipaflotans. Hins vegar eru ekki gerðar breytingar á aflahlutdeildarkerfinu að öðru leyti en því að það nær eftir breytinguna til alls fiskiskipaflotans. Gert er ráð fyrir að hver og einn sem fullnægir almennum skilyrðum laga geti fengið almennt veiðileyfi án tillits til þess hvort hann á fiskiskip sem haldið var til veiða á ákveðnum tíma eins og nú gildir. Í þessu felst annars vegar réttur til veiða á tegundum utan "kvóta" og hins vegar möguleiki til að fá framseldar frá öðrum aflaheimildir af tegundum sem heildarafli er takmarkaður af.
Í athugasemdum um ákvæði I til bráðabirgða í frumvarpinu, sem fjallar um krókabáta, segir m.a.:
,, Ákvæði um það hverjir geti fengið leyfi til veiða með línu og handfærum, fyrir báta minni en 6 brl. að stærð, svonefnd krókaleyfi, er nú að finna í 5. gr. laga um stjórn fiskveiða. Er talið ótvírætt að þau fái ekki staðist eftir dóm Hæstaréttar í málinu nr. 145/1998. Þetta skapar mikinn vanda varðandi veiðar krókabáta vegna þess að í verulegum mæli eru aflaheimildir þeirra beinlínis tengdar við veiðileyfi þótt ákveðin sameiginleg aflaviðmiðun gildi varðandi þorsk hjá dagabátum og þorskaflahámarksbátar hafi einstaklingsbundna magntakmörkun í þorski. Aflaheimildir krókabáta eru því ekki aðgreindar frá veiðileyfum þeirra hliðstætt því sem gerist varðandi aflahlutdeildarbátana. Þykir einsýnt að vinda verði bráðan bug að breytingum á þessu fyrirkomulagi hjá krókabátunum en samkvæmt þessu ákvæði er þó lagt til að breytingin verði ekki fyrr en við upphaf næsta fiskveiðiárs enda óhægt um vik að breyta um fyrirkomulag á miðju fiskveiðiári."
Segja má að ekki hafi verið umdeilt að gengnum dómi Hæstaréttar frá 3. desember 1998 að úthlutun leyfa til veiða í atvinnuskyni skv. þágildandi 5. gr. laga um stjórn fiskveiða fengi ekki staðist í óbreyttri mynd. Deilur risu hinsvegar um það hvort dómurinn tæki jafnframt skv. efni sínu til úthlutnar aflaheimilda í þeim tegundum sem heildarafli er takmarkaður af, skv. 7. gr. laganna, og ef svo væri ekki hvort sömu sjónarmið yrðu lögð til grundvallar við úrlausn á stjórnskipulegu gildi þess ákvæðis og beitt hafði verið um 5. gr. í tilvitnuðum dómi. Mátu stjórnvöld og löggjafinn það með þeim hætti að umræddur dómur útheimti eingöngu breytingar á fyrirkomulagi 5. gr. laganna, sbr. það sem sagt var hér að framan.
Dómur Hæstaréttar 6. apríl 2000
Í dómi Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 var fjallað um hvort 7. laga um fiskveiðistjórnun stæðist 1. mgr. 65. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Í þessum dómi var nokkuð fjallað um forsendur og niðurstöður í áðurnefndum dómi Hæstaréttar frá 3. desember 1998. Þar kemur m.a. fram að Hæstiréttur telur að í dóminum frá 3. desember 1998 hafi ekki verið fjallað um rétt aðila til afla- eða veðiheimilda heldur aðeins um rétt hans til að öðlast almennt veiðileyfi. Í dóminum segir enn fremur, þegar borin eru saman álitaefni þau er varða 5. gr. laga 38/1990 annars vegar og 7. gr. sömu laga hins vegar:
,,Lögum um stjórn fiskveiða nr. 38/1990 er ekki markaður tiltekinn gildistími, eins og fyrrnefndum eldri lögum nr. 118/1984, nr. 97/1985 og nr. 3/1988. Með þeirri skipan á fiskveiðistjórn, sem nú er við lýði, eiga þeir, sem hafa byrjað útgerð eftir fyrrgreind viðmiðunartímabil eða vilja auka aflaheimildir sínar, ekki kost á því að fá úthlutað nýjum heimildum í stofnum, sem bundnir eru heildaraflatakmörkunum. Samkvæmt 5. gr. laga nr. 38/1990, eins og henni var breytt með 1. gr. laga nr. 1/1999, getur hver sá íslenskur ríkisborgari, sem ræður yfir skrásettu fiskiskipi með haffærisskírteini, hins vegar sótt um almennt veiðileyfi og nýtt sér heimild 1. mgr. 7. gr. fyrrnefndu laganna til veiða á tegundum, sem ekki lúta heildaraflatakmörkunum. Hann getur að auki fengið aflaheimildir í þeim tegundum, sem sæta slíkum takmörkunum, með kaupum á varanlegri aflahlutdeild eða aflamarki til tiltekins tíma. Þessum skorðum á aðgangi manna að nytjastofnum verður ekki jafnað til þeirrar ómálefnalegu mismununar, sem hlaust af reglum 5. gr. laga nr. 38/1990, sem áskildu veiðileyfi með hliðsjón af eignarhaldi á skipum á tilteknum tíma án tillits til þess, hvort nauðsyn bar til aflatakmarkana, og lokuðu þannig í meginatriðum aðgangi manna að atvinnugreininni. Var sú mismunun talin andstæð 1. mgr. 65. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar í áðurnefndum dómi Hæstaréttar 3. desember 1998.}}
Álitsgerð Sigurðar Líndal og Skúla Magnússonar
Um takmarkanir á heimildum krókabáta til fiskveiða
Í álitsgerð Sigurðar Líndal og Skúla Magnússonar, um takmarkanir á heimildum krókabáta til fiskveiða, sem unnin var fyrir Landsamband smábátaeigenda í nóvember 2000, er m.a. fjallað um dóm Hæstaréttar frá 3. desember 1998 og hvernig túlka beri hann með hliðsjón af reglum um veiðar krókabáta og hvort það sé andstætt reglum 65. og 75. gr. stjórnarskrár að takmarka fjölda krókabáta með leyfum.Um takmarkanir á heimildum krókabáta til fiskveiða
Í álitsgerðinn, kafla 3.1., er lagt útfrá því sem segir í dómi Hæstaréttar í Vatneyrarmálinu og feitletrað er hér að ofan. Um þetta segir í álitsgerðinni:
,,Samkvæmt framangreindu gerir Hæstiréttur skýran greinarmun á þeim takmörkunum til fiskveiða, sem leiddu annars vegar af ákvæðum laga 38/1990 um almenn leyfi til veiða í atvinnuskyni og hins vegar af áskilnaði laga um afla- og veiðiheimildir í stofnum bundnum heildaraflatakmörkunum. Í rökstuðningi Hæstaréttar kemur fram að áskilnaður laganna um veiðileyfi með hliðsjón eignarhaldi á skipum á tilteknum tíma hafi reist skorður við aðgangi manna að nytjastofnum án tillits til þess hvort nauðsyn bar til aflatakmarkana. Rökstuðningur Hæstaréttar stendur samkvæmt þessu skýrlega til þess að áskilnaður laganna um veiðileyfi hafi lokað aðgangi manna að atvinnugreininni með ómálefnalegum hætti einmitt vegna þess að engin þörf var á slíkum takmörkunum."
Í 3.2. kafla álitsgerðarinnar, sem ber yfirskriftina ,,Á dómur Hæstaréttar 3. desember 1998 við um veiðar krókabáta?", segir m.a.:
,,Eins og áður greinir verður að túlka dóm Hæstaréttar 3. desember 1998 með hliðsjón af þeim tvöföldu takmörkunum, sem allur þorri fiskiskipaflotans laut, það er áskilnaði um veiðileyfi annars vegar og aflaheimildir (kvóta) hins vegar. Í samræmi við forsendur réttarins 6. apríl 2000 verður að skilja dóminn 3. desember 1998 á þá leið að með hliðsjón af því að veiðar séu þegar takmarkaðar með aflaheimildir sé engin þörf á frekari takmörkunum með veiðileyfakerfi til þess að takmarka flotastærð og hindra ofveiði...................
Samkvæmt framangreindu verður að telja að rökstuðningur og niðurstaða Hæstaréttar í dóminum 3. desember 1998 sé grundvölluð á þeirri forsendu að veiðar séu takmarkaðar með aflaheimildum. Eins og áður greinir hafa veiðar alls þorra krókaflabátaflotans ekki verið háðar aflaheimildum (kvóta) heldur dagatakmörkunum og svokölluðu þorskaflahámarki..............Þau rök réttarins, að áskilnaður laganna um veiðileyfi hafi lokað aðgangi manna að atvinnugreininni með ómálefnalegum hætti, þar sem engin þörf var á slíkum takmörkunum, getur þannig ekki átt við með sama hætti um veiðar krókabáta og þá báta sem bundnir voru aflaheimildum. Að þessu virtu er ekki unnt að túlka forsendur réttarins í dómi 3. desember 1998 svo rúmt að þær eigi skýlaust við um veiðar krókabáta eða skjóti loku fyrir að fjöldi þeirra sé takmarkaður."
Í 4. kafla álitsgerðarinnar sem ber yfirskriftina ,,Er heimilt að takmarka fjölda krókabáta með leyfum?", segir m.a. í undirkafla 4.1.:
,,Það var því aðeins að því gefnu, að kvótakerfið var fyrir hendi, að framangreint leyfakerfi taldist ekki styðjast við viðhlítandi rök. Ekkert í dómum Hæstaréttar bendir hins vegar til þess að talið sé að aðeins kvótakerfi í fiskveiðum fullnægi því skilyrði að takmarkanir séu reistar á efnislegum mælikvarða. Þvert á móti benda ummæli í fyrrgreindum dómi réttarins frá 6. apríl 2000 til þess að löggjafinn eigi úr öðrum kostum að velja, eins og áður greinir...............
Ef veiðar krókabátaflotans eru ekki takmarkaðar með einstaklingsbundnum aflaheimildum, heldur til dæmis dagatakmörkunm, má leiða að því veigamikil rök að takmarkanir á fjölda slíkra krókabáta séu málefnalegar og standist 1. mgr. 65. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Nánar tiltekið þjóna takmarkanir fjölda þessara báta í raun sama tilgangi og áskilnaður um aflaheimildir hjá stærri skipum. Með takmörkunum á fjölda báta í sóknardagakerfi er þannig komið til móts við atvinnuhagsmuni útgerðarmanna krókabáta með svipuðum hætti og gert hefur verið með úthlutun aflaheimilda til eigenda stærri skipa. Rétturinn til fiskveiða er með öðrum orðum bundinn við þá, sem stundað hafa veiðar á ákveðnu tímabili, og þá sem koma í þeirra stað. Komið er í veg fyrir að hlutur þeirra rýrni óhóflega vegna inngöngu nýrra aðila í veiðunum með tilheyrandi aukningu á afkastagetu.
Í annan stað ber að hafa í huga að takmarkanir á veiðum krókabáta hafa miðast við tiltekinn afla þorsks. Krókabátar hafa því getað stundað veiðar úr á öðrum tegundum en þorski án magntakmarkana. Þegar um er að ræða tegundir bundnar heildaraflatakmörkunum leiðir afli krókabáta í þessum tegundum til skerðingar á aflamarki þeirra báta sem stunda veiðar á sömu tegund samkvæmt almenna kvótakerfinu. Þessar heimildir hafa sérstaka þýðingu fyrir þá krókabáta, sem stundað hafa veiðar með þorskaflahámarki, þar sem veiðar þeirra eru ekki bundnar við ákveðna sóknardaga, eins og áður segir. Að gefnu þessu fyrirkomulagi er ljóst að aukinn fjöldi krókabáta er til þess fallinn að auka veiðar á tegundum, sem ekki eru sérstaklega takmarkaðar hjá krókabátum, en eru allt að einu bundnar heildaraflatakmörkunum og háðar aflamarki hjá stærri bátum. Hér má sérstaklega nefna veiðar á ýsu, ufsa og steinbít. Auknar veiðar krókabáta í þessum tegundum væru augljóslega til þess fallnar að skerða aflamark þeirra báta sem stunda veiðar í hinu almenna kvótakerfi. Samkvæmt þessu myndi það einnig vera til þess fallið að tryggja atvinnuhagsmuni útgerðamanna stærri báta, ef fjöldi krókabáta er takmarkaður.
Samkvæmt framangreindu þykja veigamikil rök standa til þess að fjöldi krókabáta sé takmarkaður, ef veiðum þeirra er ekki stjórnað með áskilnaði um aflaheimildir heldur með dagatakmörkunum eða þorskaflahámarki. Myndi sú skerðing á hinu almenna atvinnufrelsi, sem af þessu leiddi, vafalaust teljast málefnaleg og fullnægja jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar með vísan til framangreindra raka, enda er hér í raun um sambærilega skerðingu á atvinnufrelsinu að ræða og leiðir af áskilnaði um aflaheimildir vegna veiða stærri báta og talin eru stjórnskipulega gild í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar 6. apríl 2000. Þessi niðurstaða stenst ótvírætt gagnvart veiðum úr þeim stofnum, sem bundnir eru heildaraflatakmörkunum, en þær veiðar krókabáta, sem mesta fjárhagslega þýðingu hafa, mundu allar vera úr slíkum stofnum."
Rétt er að vísa nánar til niðurstöðu kafla álitsgerðarinnar um samandregnar niðurstöður byggðar á framangreindum röksemdum.
Niðurstaða
Í dómi Hæstaréttar 3. desember 1998 tekur niðurstaðan afdráttarlaust til gildis 5. gr. laga 38/1990 og er tekið skýrlega fram að greinin standist ekki 1. mgr. 65. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar dómurinn er skoðaður má ætla að átt sé við 5. gr. laganna í heild sinni, hvort heldur átt sé við smærri eða stærri báta, enda hvergi ráðagerð um annað í dómum Hæstaréttar. Þetta var niðurstaða þeirra sem komu að undirbúningi þess frumvarps sem varð að lögum nr. 1/1999, eins og áður er rakið. Til stuðnings þessari niðurstöðu hefur einnig verið bent á að kröfugerð stefnanda var ekki byggð á því að hann hefði yfir að ráða tilteknu skipi, heldur sótti hann um veiðileyfi og aflaheimildir fyrir sig persónulega og því vafasamt að ætla að Hæstiréttur hafi aðeins verið að svara spurningum varðandi einn flokk báta í umræddum dómi. Í dóminum er ekki fjallað um gildi 7. gr. eins og skýrt hefur komið fram. Af þessu er hægt að álykta að Hæstiréttur telji takmarkanir 7. gr. um aflaheimildir ganga skemur en takmarkanir hinnar gömlu 5. gr. um veiðileyfi í því að takmarka aðgang að auðlindinni. Þannig gangi ákvæði 7. gr. ekki lengra en nauðsynlegt sé í takmörkunum sínum með hliðsjón af þeim markmiðum sem ætlunin er að ná, en 5. gr. sé hins vegar þannig úr garði að með henni sé lengra gengið en nauðsynlegt sé til að ná markmiðunum. Er þessi niðurstaða og í samræmi við orðskýringar dómsins. Með öðrum orðum er hægt að halda því fram að Hæstiréttur hafi gert skýran greinarmun á ákvæðunum tveimur í 5. og 7. gr. og talið takmarkanir 5. gr. ganga óþarflega langt á meðan 7. gr. stæðust viðmið áður nefndra greina stjórnarskrárinnar.Að gengnum dómi Hæstaréttar þann 6. apríl 2000, í hinu svokallaða Vatneyrarmáli, vöknuðu spurningar um hvort hann hefði áhrif á túlkun á dómi Hæstaréttar 3. desember 1998, hvað varðaði gildi hinnar gömlu 5. gr. laganna um stjórn fiskveiða, eins og að framan er rakið. Þannig hafa verið færð rök fyrir því að einungis hafi með dómnum verið tekin afstaða til gildis 5. gr. á þann hátt að engin viðhlítandi rök séu til að mismuna landsmönnum með kröfu um veiðileyfi, þar sem verndun fiskistofnanna og takmörkun á afkastagetu flotans sé nægilega tryggð með áskilnaði laga nr. 38/1990 um aflaheimildir í tegundum bundnum heildaraflatakmörkunum. Því hefur á grundvelli þessa verið haldið fram að niðurstaða dómsins hafi ekki fordæmisgildi um það fyrirkomulag að takmarka fjölda krókabáta við þær aðstæður að veiðar þeirra eru ekki takmarkaðar með áskilnaði um aflaheimildir. Samkvæmt þessu sjónarmiði myndu takmarkanir á fjölda krókabáta af þessum ástæðum almennt teljast málefnalegar og heimilar gagnvart ákvæðum 1. mgr. 65. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.
Þegar þetta er skoðað má vera ljóst að erfitt er að gefa einhlítt svar við þeirri spurningu hvort Hæstiréttur hafi með dómi sínum frá 3. desember 1998 tekið afstöðu til þess hvort takmarkanir 5. gr. þágildandi laga um stjórn fiskveiða stæðust ákvæði 1. mgr. 65. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar hvað varði reglur um krókabáta, enda vafa undirorpið hvort sjónarmiðanna sem hér hafa verið rakin yrði ofan á ef á reyndi.
Við túlkun dóma gildir sú regla afdráttarlaust að þá beri að skýra með þrengjandi hætti og að gæta beri varfærni við túlkun sem kviki frá skýru orðalagi þeirra. Þegar ofangreint er skoðað verður niðurstaðan frekar á þann veg að ætla að Hæstiréttur hafi með dómi sínum frá 3. desember 1998 komist að þeirri niðurstöðu að aðgangstakmarkanir 5. gr. laga 38/1990 standist ekki 1. mgr. 65. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, og að þessi niðurstaða taki jafnt til krókabáta sem og annarra tegunda skipa og báta. Þetta grundvallast helst á því að í niðurstöðu sinni vísar dómurinn með afdráttarlausum hætti til 5. gr. og er þar tekið skýrlega fram að greinin standist ekki 1. mgr. 65. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Önnur túlkun virðist grundvallast á mjög rýmkandi skýringu dómsins sem samræmist tæplega orðalagi hans. Þessi niðurstaða er einnig studd þeim rökum að dómurinn er án nokkurs fyrirvara hvað varðar 5. gr. og hlýtur því að taka til fyrirkomulags greinarinnar í heild sinni. Enn fremur er vert að benda á að niðurstaða Hæstaréttar í dóminum frá 6. apríl 2000 var sú að 7. gr. laganna stæðist umrædd ákvæði stjórnarskrár og að Hæstiréttur hafi ekki tekið afstöðu til hennar í hinum fyrri dómi. Með öðrum orðum að Hæstiréttur hafi gert skýran greinarmun á ákvæðunum tveimur í 5. og 7. gr. og talið takmarkanir 5. gr. ganga óleyfilega langt á meðan ákvæði 7. gr. stæðust viðmið áður nefndra greina stjórnarskrárinnar. Má því ætla að þessi niðurstaða sem samræmist þeirri niðurstöðu sem sérfræðingahópur sjávarútvegsráðherra komst að eftir dóminn frá 3. desember 1998 standist og að niðurstaða Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 styrki þá niðurstöðu frekar en veiki hana. Á grundvelli þessa má síðan ætla að hver frestun á því að að afnema slíkar aðgagnstakmarkanir til veiða á krókabátum verði til þess að ólíklegra sé að núgildandi stjórnkerfi krókabáta standist 1. mgr. 65. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.
________________ ______________ ____________
Baldur Guðlaugsson Eiríkur Tómasson Karl Axelsson
______________ ______________
Kolbeinn Árnason Þorgeir Örlygsson