Greinargerð viðskiptaráðuneytis í tilefni ályktunar Samtaka atvinnulífsins.

11. febrúar 2002

Framkvæmdastjórn Samtaka atvinnulífsins (SA) samþykkti nýverið ályktun þar sem því er beint til efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis að fram fari skoðun á ákvæðum samkeppnislaga nr. 8/1993. Í ályktuninni og greinargerð sem henni fylgdi eru einkum gerðar athugasemdir við ákvæði samkeppnislaga sem fjalla um leit og haldlagningu, sektarheimildir laganna og bannákvæði þeirra. Í tilefni af þessari ályktun SA vill viðskiptaráðuneytið taka eftirfarandi fram:


1. Ákvæði 40. gr. samkeppnislaga um leit og haldlagningu gagna
Samkvæmt 40. gr. samkeppnislaga er Samkeppnisstofnun heimilt að gera nauðsynlegar athuganir á starfsstað fyrirtækja og leggja hald á gögn þegar ríkar ástæður eru til að ætla að brotið hafi verið gegn lögunum. Jafnframt segir í ákvæðinu að við framkvæmd þessara aðgerða skuli fylgja reglum laga um meðferð opinberra mála. Leit samkvæmt samkeppnislögum er ávallt framkvæmd á grundvelli dómsúrskurðar.

Í greinargerð sem fylgdi áðurnefndri ályktun SA eru ýmsar athugasemdir gerðar við þetta ákvæði samkeppnislaga og framkvæmd á því. Er í því sambandi m.a. vísað til reglna sem gilda um vettvangsrannsóknir framkvæmdastjórnar EB og Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) og til reglna sem gilda í einstökum EES-ríkjum. Í greinargerðinni er það gagnrýnt að Samkeppnisstofnun hafi rýmri heimildir við húsleit heldur en ESA, sem m.a. felst í því að stofnunin getur lagt hald á frumgögn en ESA hafi einungis heimild til að taka afrit af skjölum á starfsstað fyrirtækis. Heldur SA því fram að sambærilegar reglur og gilda hjá ESA gildi í öðrum ríkjum eins og t.d. Danmörku og Svíþjóð. Er gefið til kynna í greinargerðinni að taka eigi upp þessar reglur hér á landi.

Ráðuneytið vill fyrst nefna að heimild Samkeppnisstofnunar í 40. gr. samkeppnislaga er á engan hátt óvenjuleg í íslenskum rétti. Þannig er að finna í 5. gr. laga nr. 110/1999 um Póst- og fjarskiptastofnun hliðstæða heimild til þeirrar stofnunar og í 9. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sambærilega heimild til handa Fjármálaeftirlitinu. Jafnframt verður að líta til þess að ákvæði EES-samningsins leggja engar skuldbindingar á íslensk stjórnvöld varðandi reglur eða framkvæmd húsleitar í samkeppnismálum. Getur hvert EES-ríki fyrir sig skipað þessum málum með þeim hætti sem best er talið henta í viðkomandi ríki.

Ráðuneytið vekur athygli á því að samkvæmt könnun sem framkvæmdastjórn EB lét gera hafa samkeppnisyfirvöld í einstökum aðildarríkjum yfirleitt ríkari heimildir heldur en hún (og þar með ESA) til að framkvæma rannsóknir, þ.m.t. húsleitir, í samkeppnismálum. Ástæða þess er m.a. sú að framkvæmdastjórn EB hefur ekki lögregluvald. Athugun á samkeppnislöggjöf nokkurra EES-ríkja leiðir þetta í ljós:

· Í Austurríki þarf dómsúrskurð til að framkvæma leit og samkeppnisyfirvöld mega ekki leggja hald á gögn.
· Í Belgíu er unnt að framkvæma leit hjá fyrirtækjum og á heimilum stjórnenda fyrirtækja. Dómsúrskurð þarf vegna leitar á heimilum. Unnt er að innsigla skjöl og afrita þau.
· Á grundvelli dómsúrskurðar geta bresk samkeppnisyfirvöld framkvæmt húsleit í fyrirtækjum og á heimilum, ef skjöl viðskiptalegs eðlis eru geymd þar. Bresk samkeppnisyfirvöld hafa heimild til að leggja hald á frumgögn og mega halda þeim í þrjá mánuði.
· Í Danmörku hafa þarlend samkeppnisyfirvöld sams konar heimildir og framkvæmdastjórn EB. Þau geta framkvæmt vettvangsrannsókn hjá fyrirtækjum og tekið afrit af gögnum. Þeim er hins vegar ekki heimilt að leggja hald á frumgögn. Hins vegar liggja nú fyrir drög að frumvarpi til breytinga á dönsku samkeppnislögunum þar sem lagt er til að samkeppnisyfirvöld geti undir vissum kringumstæðum lagt hald á frumgögn. Er við það miðað að þeim verði skilað að afritun lokinni.
· Finnsk samkeppnisyfirvöld hafa áþekkar heimildir og framkvæmdastjórn EB. Ekki þarf dómsúrskurð til að framkvæma leit.
· Í Frakklandi geta þarlend samkeppnisyfirvöld leitað bæði á skrifstofum fyrirtækja og heimilum forsvarsmanna fyrirtækja og lagt hald á frumgögn. Leitin fer fram með aðstoð lögreglu og á grundvelli dómsúrskurðar.
· Í Grikklandi þarf dómsúrskurð til húsleitar ef búist er við mótstöðu, annars ekki. Grísk samkeppnisyfirvöld hafa heimild til að leggja hald á frumgögn. Einnig hafa þau heimild til að leita á heimilum.
· Hollensk samkeppnisyfirvöld geta framkvæmt húsleit og innsiglað starfsstöð fyrirtækis. Þau geta einnig undir vissum kringumstæðum lagt hald á frumgögn.
· Írsk samkeppnisyfirvöld þurfa dómsúrskurð til að framkvæma húsleit og mega taka afrit af gögnum. Búið er að leggja fram frumvarp til breytinga á þarlendum samkeppnislögum sem miðar að því að veita heimild til að leita á heimilum æðstu yfirmanna fyrirtækja.
· Ítölsk samkeppnisyfirvöld hafa áþekkar heimildir og framkvæmdastjórn EB. Ekki þarf dómsúrskurð til að framkvæma leit.
· Í Noregi geta samkeppnisyfirvöld framkvæmt húsleit og lagt hald á frumgögn. Frumgögnum þarf ekki að skila á meðan málsmeðferð fer fram. Dómsúrskurð þarf til húsleitar. Einnig geta þau leitað á heimilum starfsmanna fyrirtækja og er þeirri heimild talsvert beitt.
· Spænsk samkeppnisyfirvöld geta framkvæmt húsleit á grundvelli dómsúrskurðar og lagt hald á frumgögn og haldið þeim í 10 daga.
· Sænsk samkeppnisyfirvöld hafa áþekkar heimildir og framkvæmdastjórn EB.
· Í Þýskalandi geta samkeppnisyfirvöld á grundvelli dómsúrskurðar framkvæmt leit í fyrirtækjum og á heimilum. Ef mikið liggur við er unnt að framkvæma leit án úrskurðar. Þau geta einnig lagt hald á frumgögn.

Til samanburðar við framangreint veita lög nr. 8/1993 Samkeppnisstofnun heimild til leitar og haldlagningar gagna á starfsstað fyrirtækja að því tilskildu að ríkar ástæður séu til að ætla að brotið hafi verið gegn samkeppnislögum, og þarf dómsúrskurð til að leit verði framkvæmd. Lögin heimila hins vegar ekki t.d. leit á heimilum fyrirsvarsmanna fyrirtækja, eins og víða er gert. Þróun reglna af þessu tagi í öðrum Evrópuríkjum hefur reyndar gengið í þá átt að veita samkeppnisyfirvöldum rýmri leitarheimildir, fremur en að draga úr þeim.

Ráðuneytið telur að ekki sé jafnmikill munur á framkvæmd húsleitar af hálfu Samkeppnisstofnunar og ESA og gefið er í skyn af hálfu SA. Þetta sést þegar reglur ESA og dómafordæmi sem skýra þær eru könnuð. Hér má fyrst líta til þess að húsleit ESA er framkvæmd á grundvelli eigin ákvörðunar stofnunarinnar en húsleit Samkeppnisstofnunar er gerð á grundvelli dómsúrskurðar. Verður því ekki annað séð en að réttaröryggi íslenskra fyrirtækja sé meira að þessu leyti þegar leit er framkvæmd á grundvelli samkeppnislaga. Í dómsúrskurði á grundvelli samkeppnislaga, jafnt og í ákvörðun ESA, er tekið fram hvaða fyrirtæki sé verið að rannsaka og meint brot tilgreind eins nákvæmlega og unnt er. Hér verður þó ávallt að hafa í huga að eðli málsins samkvæmt er oft ekki fyllilega ljóst í upphafi rannsóknar hversu umfangsmikil brot eru. Hvorki er ESA skylt að upplýsa fyrirtæki við húsleit um þær upplýsingar sem stofnunin býr yfir og tengjast meintu broti, né er ESA skylt að setja fram ítarlegan lagalegan rökstuðning um eðli hins meinta brots. Það eru starfsmenn ESA, líkt og starfsmenn Samkeppnisstofnunar, sem leggja á það mat við húsleit hvaða gögn kunni að hafa þýðingu vegna málsins.

Eins og áður sagði getur ESA ekki lagt hald á gögn heldur einungis tekið afrit af þeim á starfsstöð fyrirtækis. Leggur SA mikla áherslu á þetta atriði. Að mati ráðuneytisins er réttaröryggi íslenskra fyrirtækja ekki minna þótt Samkeppnisstofnun geti, líkt og fjölmargar systurstofnanir hennar, lagt hald á frumgögn. Minnt er hér á að þessar aðgerðir Samkeppnisstofnunar fara fram samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála. Í því felst m.a. að á starfsstöð fyrirtækis útbúa starfsmenn Samkeppnisstofnunar skrá yfir haldlögð gögn og fá fyrirtækin afrit af þeirri skrá. Samkeppnisstofnun hefur upplýst ráðuneytið um það að samkvæmt vinnureglum hennar séu starfsmenn fyrirtækja hvattir til að vera viðstaddir þegar leit fer fram á skrifstofum þeirra. Starfsmönnum fyrirtækja hefur aldrei verið vísað út úr skrifstofum meðan leit fer fram hjá þeim. Stofnunin hefur einnig upplýst að henni hafi aldrei borist athugasemdir frá viðkomandi fyrirtækjum um framgangsmáta hennar að þessu leyti. Loks hefur stofnunin upplýst að í aðgerðum af þessum toga séu lögmenn viðkomandi fyrirtækja oft viðstaddir leitina og gæti hagsmuna þeirra. Þannig hafi t.d. verið í þeim aðgerðum sem fram fóru í desember sl.

Ráðuneytinu hefur verið greint frá því að þegar frumgögn hafa verið afrituð hjá Samkeppnisstofnun sé þeim skilað eins fljótt og unnt er. Viðkomandi fyrirtæki fá senda lista yfir afrituð gögn og þeim hefur verið boðið að skoða þau hjá Samkeppnisstofnun. Þegar rannsókn Samkeppnisstofnunar er komin á rekspöl er í málum af þessum toga tekin saman svokölluð frumathugun þar sem gerð er nákvæm grein fyrir þeim þáttum í starfsemi fyrirtækjanna sem kunna að orka tvímælis og þeim gögnum frá fyrirtækjunum sem styðja slíkar ályktanir. Með þessari frumathugun fylgir listi yfir öll gögn málsins. Viðkomandi fyrirtæki geta síðan gert athugasemdir við frumathugun Samkeppnisstofnunar og lagt fram ný gögn áður en málið er endanlega afgreitt.

Samtök atvinnulífsins telja einnig að persónuverndarsjónarmiða sé ekki gætt við framkvæmd þessara aðgerða. Ráðuneytið telur að hér verði að hafa í huga að í eðli leitar felst að þeir sem hana framkvæma geta komist í tæri við persónuleg gögn ef slík gögn eru geymd á starfsstöðum fyrirtækja. Gildir í því sambandi einu hvort verið er að rannsaka samkeppnislagabrot, skattalagabrot, fjársvik o.s.frv. Til að tryggja leynd viðkvæmra upplýsinga eru í samkeppnislögum og í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins lagðar trúnaðarskyldur á þá sem framkvæma leit. Ráðuneytinu er ekki kunnugt um það að starfsmenn Samkeppnisstofnunar hafi misfarið með trúnaðarupplýsingar.

Að öllu þessu virtu telur ráðuneytið að reglur samkeppnislaga um leit og haldlagningu séu ekki í ósamræmi við það sem tíðkast í öðrum Evrópulöndum eða feli í sér skert réttaröryggi. Telur ráðuneytið því ekki á þessu stigi ástæðu til að ráðast í breytingar á ákvæðum samkeppnislaga sem þetta varða.


2. Sektarheimildir samkeppnisyfirvalda
Í greinargerð SA er látið að því liggja að sú orðalagsbreyting sem gerð var á 1. mgr. 52. gr. samkeppnislaga hafi verið gerð á röngum forsendum og að til stuðnings henni hafi verið vísað með röngum hætti til EES/EB-samkeppnisréttar. Að mati ráðuneytisins fær þetta ekki staðist.

Með lögum nr. 107/2000 var 1. málslið 1. mgr. 52. gr. samkeppnislaga breytt með þeim hætti að orðið leggur var tekið upp í stað orðanna getur lagt. Eftir breytinguna hljóðaði ákvæðið svo:

Eins og fram kemur í athugasemdum í frumvarpi til breytinga á samkeppnislögum var tilgangur þeirrar orðalagsbreytingar sem gerð var á 1. mgr. 52. gr. sá að taka af tvímæli um það, að meginreglan sé sú að stjórnvaldssektir séu lagðar á vegna brota á ákvæðum samkeppnislaga. Segir í athugasemdunum að sú meginregla stuðli að því að markmið samkeppnislaga nái fram að ganga, þar sem stjórnvaldssektir samkvæmt lögunum hafi bæði almenn og sérstök varnaðaráhrif. Frekari athugasemdir var ekki að finna um þessa tilteknu breytingu.

Hins vegar virðist á því byggt í greinargerð SA að í frumvarpi til breytinga á samkeppnislögum hafi, varðandi ofangreinda breytingu á 1. mgr. 52. gr. samkeppnislaga, verið vísað sérstaklega til EES/EB-réttar. Eins og athugasemdir við ákvæðið í frumvarpinu bera með sér var hvergi vísað til EES/EB-réttar varðandi þá breytingu sem gerð var á 1. mgr. 52. samkeppnislaga. Hins vegar er vísað til EES-réttar varðandi breytinguna sem gerð var á 2. mgr. ákvæðisins. Ekki er því um það að ræða að rangar upplýsingar af einhverju tagi varðandi EES/EB-samkeppnisrétt hafi komið fram varðandi þá breytingu sem gerð var á 1. mgr. 52. gr. samkeppnislaga.

Framangreind áherslubreyting sem gerð var á 1. mgr. 52. gr. samkeppnislaga er að mati ráðuneytisins eðlileg og í fullu samræmi við EES/EB-samkeppnisrétt. Ekki fær staðist sú fullyrðing SA að sektum sé beitt í undantekningatilvikum hjá framkvæmdastjórn EB. Framkvæmdastjórnin hefur margoft beitt sektarheimildum sínum og eru sektir meginreglan í málum sem varða t.d. verðsamráð, markaðsskiptingu og misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Framkvæmdastjórnin hefur frá upphafi sektað yfir 650 fyrirtæki og var t.d. á síðastliðnu ári sektað í tólf málum. Heildarfjárhæð sekta sem framkvæmdastjórnin hefur lagt á frá upphafi er um 315 milljarðar kr. Í þessu samhengi má einnig hafa í huga að í áðurnefndu frumvarpi til breytinga á dönsku samkeppnislögunum er ráð fyrir því gert að styrkja sektarákvæði laganna til að tryggja að sektarákvarðanir stuðli með varnaðaráhrifum sínum að því að markmið laganna nái fram að ganga.

Í ljósi þessa alls telur ráðuneytið að ekki verði séð þörf þess að ráðast í breytingar á sektarákvæðum samkeppnislaga.


3. Ákvæði samkeppnislaga um bann við samkeppnishömlum og um samrunaeftirlit
Ráðuneytið fellst ekki á það mat SA að ástæða sé til að endurskoða bannákvæði samkeppnislaga, þ.e. bann 10. gr. laganna við samkeppnishamlandi samráði og bann 11. gr. við misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Ákvæði þessi eru efnislega samhljóða hliðstæðum ákvæðum í EES-samningnum. Þá minnir ráðuneytið á að breið samstaða var á Alþingi um þær breytingar sem gerðar voru á 10. og 11. gr. laganna með lögum nr. 107/2000. Auk þess voru flestir umsagnaraðilar sammála þeim breytingum eða gerðu ekki athugasemdir.

Viðskiptaráðuneytið telur í ljósi þess sem hér var rakið, að ekki verði séð þörf þess að endurskoða umrædd ákvæði að svo stöddu. Hið sama gildir um samrunaákvæði laganna.