Stefnumörkun í loftslagsmálum

Kyoto-bókunin við Rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar var samþykkt á fundi aðildarríkja samningsins í árslok 1997. Eins og kunnugt er dróst nokkuð að endalega yrði gengið frá útfærslu ákvæða bókunarinnar þ.m.t. hinu s.n. íslenska ákvæði en frá því var gengið á 7. fundi aðildarríkjaþings samningsins í Marrakesh í nóvember 2001 (sjá nánar í skýrslu umhverfisráðherra til 127. löggjafarþings, þskj. 349). Nú liggur því fyrir hverjar skuldbindingar Íslands og annarra ríkja verða samkvæmt Kyoto-bókuninni. Heimildir Íslands til útstreymis gróðurhúsalofttegunda eru tvíþættar:

Umfangsmikið samráð hefur farið fram innan stjórnarráðsins um stefnumörkun í loftslagsmálum. Sérstakur stýrihópur ráðuneytisstjóra fól starfshópi, skipuðum fulltrúum sömu ráðuneyta, að vinna drög að þessari stefnumörkun. Að þessu starfi hafa komið fulltrúar forsætis-, utanríkis-, fjármála-, sjávarútvegs-, iðnaðar-, samgöngu-, landbúnaðar- og umhverfisráðuneyta.

Stefnumörkunin felur í sér tillögur um eftirfarandi ráðstafanir á næstu árum sem leiða muni til lækkunar á útstreymi gróðurhúsalofttegunda eða aukningar á bindingu kolefnis. Þessar ráðstafanir eru:

· Dregið verði úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum með almennum aðgerðum og með breytingum á skattlagningu á dísilbílum, sem leiði til aukningar í innflutningi á slíkum bílum til einkanota.
· Tryggt verði að fyrirtæki í áliðnaði geri fullnægjandi ráðstafanir til þess að halda útstreymi flúorkolefna frá framleiðslunni í lágmarki.
· Leitað verði leiða til að draga úr orkunotkun í fiskiskipaflotanum.
· Dregið verði úr urðun úrgangs og útstreymi gróðurhúsalofttegunda frá urðunarstöðum.
· Aukin verði binding kolefnis með skógrækt og landgræðslu.
· Áhersla verði lögð á rannsóknir á þeim þáttum sem áhrif hafa á útstreymi gróðurhúsalofttegunda og þróun lausna og úrræða til að mæta því.
· Efld verði fræðsla og upplýsingagjöf til almennings um leiðir til þess að draga úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda.


Endurskoðuð útstreymisspá

Umhverfisráðuneytið skipaði starfshóp um útstreymisbókhald og útstreymisspár vegna gróðurhúsalofttegunda undir formennsku Hollustuverndar ríkisins með þátttöku Rannsóknastofnunar landbúnaðarins, Vegagerðar ríkisins, Orkustofnunar, Þjóðhagsstofnunar og Fiskifélags Íslands. Í samráði við þennan starfshóp hefur Hollustuvernd endurskoðað útstreymisspá fyrir þær gróðurhúsalofttegundir sem falla undir Kyoto-bókunina. Þessi endurskoðun byggir á nýrri eldsneytisspá Orkuspárnefndar og útfærslu íslenska ákvæðisins. Þessi spá tekur mið af þeim ráðstöfunum sem taldar eru upp hér að framan að undanskildum bindingaaraðgerðum og rannsóknum og fræðslu.

Samkvæmt þessari spá verður meðalútstreymi koltvíoxíðígilda á skuldbindingatímabilinu 3.200 þúsund tonn eða við útstreymismörk áður en tekið hefur verið tillit til bindingar kolefnis með landgræðslu og skógrækt sjá 1. töflu. Sú binding hefur þegar verið aukin um 100 þ. tonn frá árinu 1990. Varlega áætlað má gera ráð fyrir því að ný svæði sem tekin verða til landgræðslu eða skógræktar fram að fyrsta skuldbindingartímabili bókunarinnar bæti öðrum 100 þ. tonnum við.


1. tafla. Spá um útstreymi frá Íslandi á fyrsta skuldbindingartímabili Kyoto bókunarinnar (án koltvíoxíðlosunar frá nýrri stóriðju eftir árið 1990).

	Spá um meðalútstreymi 2008 - 2012 (þús. t. CO2ígildi á ári)
Samgöngur	764
Iðnaður	928
Fiskiskip	731
Tæki og vinnuvélar	217
Jarðhiti	163
Heimili	18
Ýmis önnur starfsemi	379
Heildarútstreymi	3200
Binding kolefnis með landgræðslu og skógrækt	-200
Heildarútstreymi að teknu tilliti til bindingar	3000
Útstreymisheimild Íslands	3200

Eldsneytisnotkun ræður miklu um útstreymi gróðurhúsalofttegunda. Útstreymisspáin byggir á spá Orkuspárnefndar um eldsneytisnotkun. Orkuspárnefnd er samstarfsvettvangur nokkurra helstu fyrirtækja, stofnana og samtaka á sviði orkumála auk Hagstofu Íslands og Þjóðhagstofnunar. Ný eldsneytisspá nefndarinnar kom út í júlí 2001. Til grundvallar spánni eru lagðar forsendur um þróun mannfjölda, landsframleiðslu, fiskveiða og flutninga á landi, í lofti og á legi, auk annarra þátta.

Eldsneytisspá Orkuspárnefndar gerir ráð fyrir jafnri aukningu í útstreymi frá samgöngum vegna aukingar í bílafjölda. Á móti kemur um 7% minnkun á meðaleldsneytisnotkun á ekinn km og minni akstur á hvern bíl. Miðað er við að 10 % af bensínnotkuninni færist yfir í gasolíu vegna breyttrar skattlagningar á dísilbíla. Samgönguráðuneytið og Vegagerðin hafa unnið umfangsmikla úttekt á útstreymi gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum ásamt spá um losun til 2030. Sú spá er nokkru lægri en spá orkuspárnefndar og munar þar að meðaltali um 55 þúsund tonnum á ári á skuldbindingartímabilinu. Ástæður þess eru einkum aðrar forsendur um þróun í bílaeign landsmanna, tækniframfarir í bílaiðnaði og þær aðgerðir sem stjórnvöld munu grípa til og áhrif þeirra. Spá samgönguráðuneytisins og Vegagerðarinnar gerir ráð fyrir því að útstreymi frá samgöngum hafi þegar náð hámarki en verði 686 þ. tonn 2012 eða 8% hærri en hún var árið 1990. Gangi sú spá eftir verður losun frá samgöngum því heldur lægri en gert er ráð fyrir í töflu 1.

Undir útstreymi frá iðnaði fellur einnig allt útstreymi flúorkolefna frá álframleiðslu. Ljóst er að forsendur um útstreymi flúorkolefna hefur mikil áhrif á heildarútstreymið. Í spánni er gert ráð fyrir því að fyrirtækjum í áliðnaði takist að halda útstreymi flúorkolefna á hverja framleiðslueiningu innan við 0,14 tonn koltvíoxíðígildi á framleitt tonn af áli frá og með fjórða framleiðsluári eins og Reyðarál gefur upp í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum. Þetta er lægra en meðaltalið frá Íslandi sem hefur verið yfir 0,4 tonnum þó það hafi farið mjög lækkandi frá árinu 1990. Munurinn á þessum tveimur stuðlum nemur yfir 300 þ. tonnum koltvíoxíðs miðað við áætlaða álframleiðslu á árinu 2012. Inni í útstreymisspá fyrir iðnað er einnig útstreymi frá fyrirhugaðri rafskautaverksmiðju Reyðaráls (49 þ. tonn).

Varðandi íslenska ákvæðið þá eru þrjú verkefni sem þegar hafa náð 5%¹ viðmiðunarmörkum íslenska ákvæðisins. Þetta eru stækkun verksmiðju Ísals, stækkun verksmiðju Íslenska járnblendifélagsins og ný verksmiðja Norðuráls.

Tafla 2 sýnir áætlað útstreymi koltvíoxíðs frá nýrri stóriðju eftir árið 1990 sem fallið getur undir íslenska ákvæðið. Nákvæmar tímasetningar liggja ekki fyrir en í 2. töflu má sjá mat á áætluðu meðalútstreymi frá þessum verkefnum á skuldbingingartímabilinu, miðað við þær forsendur sem gefnar eru til skýringar neðanmáls. Standist þessar áætlanir verður útstreymi sem fellur undir íslenska ákvæðið að meðaltali 1.539 þ. tonn á tímabilinu og því nokkru lægri en losunarheimild samkvæmt ákvæðinu. Hámarkið miðast við meðaltal áranna fimm í skuldbindingartímabilinu, 2008-2012. Tímasetning verkefna innan tímabilsins skiptir því máli.


2. tafla. Áætlað útstreymi koltvíoxíðs frá nýrri stóriðju eftir árið 1990 sem fallið getur undir íslenska ákvæðið.

Verkefni	Meðalframleiðsla á skuldbindingatímabilinu (þús. t. á ári)	Meðalútstrymi á skuldbindingatímabilinu (þús. t. CO2ígildi á ári)
Ísal2	408	483
Íslenska járnblendifélagið3	115	174
Norðurál4	276	417
Reyðarál5	308	465
Samtals		1539
"Íslenska ákvæðið"		1600
Mismunur		61

Þ.e. stærðarmörk sem einstök verkefni þurfa að ná til þess að falla undir íslenska ákvæðið sem miðast við það að koltvíoxíðsútstreymi frá nýju stóriðjuverkefni eða stækkun eftir 1990 auki útstreymi á einhverju ára skuldbindingatímabilsins um meira er 5% af koltvíoxíðsútstreymi frá Íslandi á árinu 1990.
² Ársframleiðsla Ísal var 88 þúsund tonn árið 1990. Hér er miðað við að hún verði komin í 330 þ. tonna ársframleiðslu við upphaf skuldbindingatímabilsins og fari í 460 þ. tonna ársframleiðslu 2010.
³ Ársframleiðsla Íslenska járnblendifélagsins var 68 þ. tonn árið 1990. Framleiðslugetan er nú komin í 115 þ. tonn. Hér er ekki gert ráð fyrir frekari stækkun verksmiðjunnar fyrir lok skuldbindingatímabilsins.
⁴ Hér er gert ráð fyrir því að ársframleiðsla Norðuráls verði komin í 240 þ. tonn við upphaf skuldbindindatímabilsins og að hún fari í 300 þ. tonn árið 2010.
⁵ Hér er gert ráð fyrir því að ársframleiðsla Reyðaráls verði komin í 280 þ. tonn við upphaf skuldbindingatímabilsins og að hún fari í 420 þ. tonn árið 2012.




Rétt er að benda á að miðað við fullnýtingu framleiðslugetu muni árlegt útstreymi frá þessum fjórum verkefnum, þ.e. Ísal (460 þ. tonna framleiðsla), Íslenska járnblendifélagið (115 þ. tonna framleiðsla), Norðurál (300 þ. tonna framleiðsla) og Reyðarál (420 þ. tonna framleiðsla), verða 1.823 þ. tonn CO2 ígildi á ári frá og með árinu 2012. Óvissa ríkir um sum þessara áforma og orkuöflun til þeirra.

Gert er ráð fyrir að heildarafli fiskiskipaflotans aukist. Hins vegar er reiknað með því að olíunotkun vélbáta á aflaeiningu minnki um 10% til 2015 og togskipa um 15% á sama tímabili. Orkunotkun fiskiskipaflotans eykst því ekki í beinu hlutfalli við aukinn afla. Spáin gerir ráð fyrir því að útstreymið nemi 741 þ. tonnun koltvíoxíðs árið 2012 sem er 12% hækkun frá árinu 1990 en þá var útstreymið 662 þ. t.. Útstreymi frá fiskiskipaflotanum náði hámarki árið 1996 og var þá 843 þ. tonn. Fiskifélag Íslands hefur unnið umfangsmikla greiningu á samsetningu útstreymis frá fiskiskipaflotanum og leiðum til þess að auka orkunýtingu. Markmið stjórnkerfis fiskveiða nú og í framtíðinni er m.a. að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna sjávar. Hagkvæm nýting fiskistofna innifelur m.a. að veiðar fari fram á sem hagkvæmastan hátt og liður í því er að kostnaður við hverja aflaeiningu verði sem minnstur, en minni olíunotkun stuðlar að því.

Spá Hollustuverndar gerir ráð fyrir jafnri aukningu í eldsneytisnotkun á tæki og vinnuvélar og að útstreymi verði 221 þ. tonn 2012. Fiskimjölsverkmiðjur eru stærsti olíunotandinn í iðnaði en notkun er mjög sveiflukennd vegna breytileika í loðnuveiðum frá ári til árs. Gert er ráð fyrir því að fleiri verksmiðjur skipti yfir í rafskautakatla en á móti kemur að gert er ráð fyrir því að meðalolíunotkun verksmiðjanna aukist við það að fleiri verksmiðjur fari yfir í loftþurrkun sem gefur verðmætara mjöl.

Ábyrgðarskipting og endurskoðun

Umhverfisráðueytið hefur heildarumsjón með framkvæmd loftslagssamningsins og Kyoto-bókunarinnar hér á landi. Aðgerðir í samgöngum verða á ábyrgð samgönguráðuneytisins, breytingar á skattlagningu á dísilbílum á ábyrgð fjármálaráðuneytisins, orkusparnaðaraðgerðir í fiskiskipaflotanum á ábyrgð sjávarútvegsráðuneytinsins, ráðstöfun íslenska ákvæðisins og aðgerðir til þess að halda útstreymi flúorkolefna í lágmarki á ábyrgð iðnaðarráðuneytisins, takmörkun á urðun sorps og útstreymi frá urðunarstöðum á ábyrgð umhverfisráðuneytisins, binding kolefnis með ræktun á ábyrgð landbúnaðarráðuneytisins og rannsóknir, þróun og fræðsla sameiginlega á ábyrgð allra ráðuneytanna. Fulltrúar ráðuneytanna munu fylgjast með framkvæmd stefnunnar.

Þessi stefna verður endurskoðuð 2005 eftir því sem tilefni reynist til. Á því ári ber aðildarríkjum Kyoto-bókunarinnar að sýna fram á merkjanlegan árangur í þeirri viðleitni að efna skuldbindingar sínar samkvæmt bókuninni.

Nánar um ráðstafanir

Samgöngur

· Núverandi kerfi þungaskatts verði a.m.k. að hluta til breytt yfir í olíugjaldskerfi. Með því mun skapast efnahagslegur hvati til eldsneytissparnaðar. Gjaldtöku verði stillt af þannig að hlutfallslega hagkvæmara verði að reka litla díselbíla en nú er.
· Stuðlað verði enn frekar að auknum innflutningi á sparneytnari bílum með breytingum á vörugjaldi af bifreiðum.
· Umferðarstjórnun verði bætt með aukinni samhæfingu umferðarljósa.
· Aukin áhersla verði lögð á leiðir til að draga úr umferðarþörf og að stytta leiðir milli staða við skipulag byggðar.
· Almenningssamgöngur verði efldar t.d. með afnámi þungaskatts.

Fiskiskipaflotinn

· Fræðsla til skipstjórnar- og útgerðarmanna um orkusparnað verði aukin.
· Stuðlað verði að því að þau nýju og endurnýjuðu skip sem koma inn í flotann á næstu árum verði búin bestu fáanlegri tækni til að bæta orkunýtingu.
· Dregið verði sem kostur er úr notkun HFC kælimiðla.

Flúorkolefni við álframleiðslu

· Gert verði samkomulag við álfyrirtæki í landinu um aðgerðir til þess að halda útstreymi flúorkolefna við álframleiðslu innan við 0.14 tonn koltvíoxíðígilda á framleitt tonn af áli.
· Komið verði á formlegu samráði umhverfisráðuneytisins og iðnaðarráðuneytisins við fyrirtæki í áliðnaði um aðgerðir til þess að halda útstreymi gróðurhúsalofttegunda á hverja framleiðslueiningu í lágmarki.

· Dregið verði úr urðun úrgangs einkum lífræns úrgangs.
· Dregið verði úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda frá urðunarstöðum. Binding kolefnis með landgræðslu og skógrækt

· Binding kolefnis með skógrækt og landgræðslu verði aukin. Þær skógræktar- og landgræðsluaðgerðir sem ráðist verður í á næstu árum verði skipulagðar og framkvæmdar með þeim hætti að nettó binding kolefnis sem af þeim leiðir verði sem mest að teknu tilliti til annarra markmiða svo sem verndar líffræðilegs fjölbreytileika eða eflingu byggðar.

Rannsóknir og þróun

· Áhersla verður lögð á rannsóknir og þróunarstarf sem stuðlar að auknum árangri af aðgerðum til þess að draga úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda.
· Aukin áhersla verði lögð á að meta kolefnisbindinguna og að koma bindingarbókhaldi í fastar skorður.
· Rannsókna og þróunarstarf sem hefur það að markmiði að auka nýtingu umhverfisvænna orkugjafa verður elft.
· Rannsóknir á leiðum til þess að draga úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum verða efldar.
· Gerðar verði tilraunir með orkugjafa sem komið geta í stað olíu s.s. vetni. Jafnframt verði vel fylgst með þróun annarrar nýrrar tækni hvað þetta svið varðar. Fræðsla og upplýsingagjöf til almennings

· Sérstakt átak verður gert til þess að fræða almenning um færar leiðir til þess að draga úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda samfara heimilishaldi, úrgangsmyndun og samgöngum.
· Upplýsingagjöf til almennings um eldsneytisnotkun bifreiða, útstreymi gróðurhúsalofttegunda og afleiðingar loftslagsbreytinga verður aukin.

Aðrar skuldbindingar innan bókunarinnar og rammasamningins

Þær aðgerðir sem tilgreindar hafa verið hér að ofan hafa það markmið að uppfylla skuldbindingar um magnbundna takmörkun og minnkun útstreymis gróðurhúsalofttegunda samkvæmt Kyoto bókuninni. Bókunin felur einnig í sér skuldbindingar um:

a) almenn stefnumið og aðgerðir í loftslagsmálum.
b) um landskerfi til að meta útstreymi og kolefnisbindingu.
c) um upplýsingagjöf um útstreymi og bindingu og reikningskil á úthlutuðu magni.
d) endurskoðun útstreymisbókhalds.

Landskerfi til að meta útstreymi og kolefnisbindingu skal komið á eigi síðar en 2007 samkvæmt nánari fyrirmælum sem samþykkt verða á þingi aðila að bókuninni. Íslensk stjórnvöld þurfa að ákveða fyrir 2008 hvort tekin verða með í bindingarbókhaldið á fyrsta skuldbindingartímabilinu landsvæði sem nýtt eru til beitar, skógræktar frá því fyrir árið 1990 eða annars landbúnaðar. Þessi landsvæði þarf að taka inn í bókhald á næsta skuldbindingartímabili sem væntanlega hefst 2013.

Kyoto-bókunin felur einnig í sér ákvæði um viðskipti milli landa með útstreymisheimildir. Útfærsla íslenska ákvæðisins takmarkar hins vegar þessi viðskipti þannig að Ísland getur ekki selt frá sér útstreymisheimildir. Ríkjum er í sjálfsvald sett hvort þau takmarki útstreymi innanlands með úthlutun útstreymisheimilda og viðskiptum með þær. Að athuguðum máli er ekki talin ástæða til þess að fara þá leið hér á landi. ESB hefur lagt fram drög að tilskipun um viðskipti með útstreymisheimildir á hinu evrópska efnahagssvæði. Þær tillögur ná hins vegar aðeins til útstreymis koltvíoxíðs og takmarkast við tiltekna flokka iðnaðar og ná ekki til áliðnaðar svo dæmi sé tekið. Sú tilskipun mun því aðeins snerta lítinn hluta útstreymis frá Íslandi.

Rammasamningurinn felur í sér almennar skuldbindingar um fjárhagslega aðstoð til þróunarríkjanna. Alþjóðlega umhverfissjóðnum (Global Environment Facility) hefur verið falið að hafa milligöngu um þessa aðstoð. Nú stendur yfir þriðja endurfjármögnun sjóðsins og er nauðsynlegt að Ísland taki afstöðu til þátttöku í henni. Þessu til viðbótar lýsti hópur ríkja (Ísland, ríki ESB, Kanada, Nýja Sjáland, Noregur, og Sviss) því yfir á framhaldsfundi 6. þings aðila samningsins að þessi ríki væru tilbúin að leggja fram sameiginlega 410 milljónir bandaríkjadala eigi síðar en 2005 til aðstoðar þróunarríkjunum. Ekki hefur verið gengið frá því hvernig þetta framlag skiptist milli þessara ríkja.




Word-útgáfa af skjalinu.