Skýrsla forsætisráðherra um áhrif laga um opinberar eftirlitsreglur og störf ráðgjafarnefndar 2002-2005

Skýrslan var lögð fyrir Alþingi á 132. löggjafarþingi 2005–2006

1. Inngangur.

Vorið 1999 voru samþykkt samhljóða á Alþingi lög nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur. Forsætisráðherra fer með framkvæmd laganna. Markmið laganna er að opinbert eftirlit stuðli að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum og neytendavernd. Sérstaklega er tekið fram að eftirlit á vegum hins opinbera megi ekki leiða til mismununar né takmarka athafnafrelsi nema almannahagsmunir krefjist. Kveðið er á um að forsætisráðuneyti skuli hafa yfirsýn yfir eftirlitsreglur og annast heildarmat á áhrifum þeirra og eftirlits á vegum hins opinbera, leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirliti á vegum hins opinbera og móta aðferðir við mat á opinberu eftirliti.

Lögin taka til reglna um sérstakt eftirlit á vegum hins opinbera með starfsemi einstaklinga og fyrirtækja, þ.m.t. reglna sem er ætlað að stuðla að öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, neytendavernd, samkeppni, eðlilegum viðskiptaháttum og getu fyrirtækja til að standa við skuldbindingar sínar. Lögin taka ekki til stjórnsýslueftirlits og innra eftirlits hins opinbera, þ.m.t. fjárhagslegs eftirlits, löggæslu, tollgæslu og eftirlits í tengslum við skatta og gjöld, sifjamál, vernd barna og ungmenna, reynslulausn og ákærufrestun.

Í lögunum eru ákvæði um að þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til opinbers eftirlits skuli viðkomandi stjórnvald meta þörf fyrir eftirlitið, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Slíkt mat geti m.a. falist í áhættumati, mati á alþjóðlegum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á hvort ná megi sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits. Þegar stjórnarfrumvarp sem felur í sér ákvæði um eftirlit sé lagt fyrir ríkisstjórn skuli leggja fram greinargerð um slíkt mat sem og þegar reglur um eftirlit eru staðfestar í öðrum tilvikum.

Kveðið er á um að eftirlitsreglur skuli hafa takmarkaðan gildistíma eða endurskoðunarákvæði og að hámarksgildistími eftirlitsreglna eða hámarkstímabil endurskoðunarákvæða þeirra skuli vera fimm ár. Stjórnvaldi er skylt að halda tæmandi skrá yfir þær eftirlitsreglur sem það setur, skráin og tilkynningar um breytingar á henni skulu sendar forsætisráðuneyti og hún skal vera aðgengileg almenningi.

2. Ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera.

Í 6. gr. laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, segir:

„Forsætisráðherra skipar nefnd til ráðgjafar um eftirlit á vegum hins opinbera og framkvæmd laga þessara. Nefndin skal skipuð fimm mönnum og skulu þeir hafa þekkingu á opinberu eftirliti eða viðfangsefnum þess. Meiri hluti nefndarmanna skal ekki vinna við eða bera ábyrgð á framkvæmd opinberra eftirlitsreglna. Skipunartími nefndarinnar skal vera þrjú ár.“

Um hlutverk og starf nefndarinnar segir í sömu grein:

„Þeir aðilar sem eftirlit beinist að og aðrir þeir sem hagsmuni hafa af opinberu eftirliti geta óskað eftir athugun nefndarinnar á tilteknum þáttum þess. Ráðherrar geta sent nefndinni til umsagnar mál er varða opinbert eftirlit. Jafnframt getur nefndin átt frumkvæði að athugunum á vissum þáttum eftirlitsins.

Starf nefndarinnar skal miða að því að opinberar eftirlitsreglur séu í samræmi við ákvæði 3. gr. og að eftirlit á vegum hins opinbera sé jafnan eins hagkvæmt og kostur er fyrir þau fyrirtæki og einstaklinga sem eftirlitið beinist að og fyrir hið opinbera. Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra um að eftirlitsreglur verði endurskoðaðar.“

Í reglugerð nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera, eru nánari ákvæði um framkvæmd laganna, þar á meðal um skipan og starf nefndarinnar.

Í samræmi við framangreind ákvæði var nefnd til ráðgjafar um eftirlit á vegum hins opinbera skipuð undir árslok 1999 til þriggja ára. Í árslok 2002 var nefndin skipuð á ný til þriggja ára. Í ráðgjafarnefndina voru skipuð Halldór Árnason, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu, Ari Edwald, framkvæmdastjóri Samtaka atvinnulífsins, Ágúst Þór Jónsson, verkfræðingur, Sigurður M. Magnússon, forstjóri Geislavarna ríkisins og Þórunn Sveinbjörnsdóttir, varaformaður Eflingar – stéttarfélags. Varamenn voru skipaðir Guðmundur K. Steinbach, verkfræðingur og Árni Páll Árnason lögmaður og sitja þeir alla fundi nefndarinnar og taka þátt í starfi hennar. Ritari nefndarinnar er Haukur Ingibergsson, forstjóri Fasteignamats ríkisins. Frá haustinu 2004 hefur Gunnlaugur Júlíusson, sviðsstjóri hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga tekið þátt í starfi nefndarinnar.

Starfsáherslur nefndarinnar koma fram í eftirfarandi minnisblaði hennar til forsætisráðherra, dags. 22. sept. 2003, um vinnulag og helstu verkefni ráðgjafarnefndarinnar fram til 2005:

„Ráðgjafarnefndin hefur eftirfarandi verkefni, samkvæmt ákvæðum laga og reglugerðar um opinbert eftirlit:

1. Taka eftirlitsreglur eða framkvæmd tiltekinnar eftirlitsstarfssemi til athugunar í heild eða að hluta. Athuganir nefndarinnar skulu vera almenns eðlis og mega ekki grípa inn í meðferð einstakra mála sem eftirlitsstjórnvöld hafa til úrlausnar.
2. Veita umsagnir um lagafrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum um eftirlitsreglur.          
3. Fylgjast með að endurskoðun eftirlitsreglna sé í samræmi við lög nr. 27/1999 og setja fram ábendingar um endurskoðun eftir því sem við á.               
4. Veita stjórnvöldum ráðgjöf um endurskoðun eftirlitsreglna og framkvæmd eftirlits í samræmi við markmið laga nr. 27/1999.

Í störfum sínum hefur nefndin lagt höfuðáherslu á að einfalda eftirlit og tryggja að eftirlitsþoli viti hvaða kröfur hann eigi að uppfylla. Bæta beri gæði eftirlits og hæfni eftirlitsmanna og byggja á hlutlægum viðmiðum í því efni. Skilja skuli sem kostur er á milli framkvæmdar eftirlits og ábyrgðar á setningu efnisreglna og sami aðili eigi ekki að öllu jöfnu að framkvæma eftirlit og úrskurða um ágreining vegna framkvæmdar þess. Framkvæmd eftirlits beri að færa til sjálfstæðra faggiltra skoðunarstofa í sem ríkustum mæli, nema sérstök efnisrök standi til þess að því verði haldið í höndum opinberra starfsmanna. Þá beri að samræma eðlislíkt eftirlit sem nú er í höndum ólíkra eftirlitsstjórnvalda og færa það eins og kostur er í hendur skoðunarstofa.

Starfsemi nefndarinnar hefur mótast og slípast á fyrstu fjórum árum starfs hennar. Hér á eftir er gerð grein fyrir grunnforsendum fyrir starfi nefndarinnar, meginþáttum í vinnulagi og helstu verkefnum:

Grunnforsendur:
Til að lögin og reglugerðin um opinbert eftirlit nái tilgangi sínum þarf að vera tryggt að helstu stjórnarstofnanir rökstyðji nýjar eftirlitsreglur með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í lögunum og reglugerðinni. Miklu skiptir að umfang og eðli nýrrar reglusetningar sé ljóst og að unnt sé að gera sér grein fyrir valkostum í því efni. Þá er mikilvægt að öflug umræða sé um nýjar eftirlitsreglur og þann ávinning og kostnað sem slíkar reglur hafa í för með sér.

Komið hefur skýrt í ljós á fyrstu fjórum árum nefndarstarfsins að mikið skortir á að ráðuneyti fari að lögum og reglugerð um opinbert eftirlit og leggi þjóðhagslegt mat á drög að nýjum eftirlitsreglum. Samkvæmt reglugerðinni skal slíkt mat liggja fyrir við framlagningu lagafrumvarpa í ríkisstjórn eða við undirritun ráðherra á reglugerð.

Nefndin telur að reynsla undanfarinna ára hafi sýnt að óhjákvæmilegt sé að ríkisstjórnin kveði á um slíkt mat í ríkisstjórnarsamþykkt, með sama hætti og gert er varðandi áhrif lagafrumvarpa á afkomu ríkissjóðs, ef tryggja á að ráðuneyti fari að ákvæðum laganna og reglugerðarinnar að þessu leyti.

Verkefni og vinnulag:

• Gert er ráð fyrir að nefndin fundi reglulega. Nefndin fari að eigin frumkvæði yfir mál og standi vörð um faglegt sjálfstæði sitt og vönduð vinnubrögð.
  
• Nefndin stuðli að umræðu og umfjöllun um áherslur í eftirliti í víðum skilningi, umfang reglusetningar og kostnað og ávinning af reglusetningu. Nefndin leiti áfram samstarfs við aðila vinnumarkaðarins um áhersluatriði í endurmati á eftirliti. Nefndin efli fylgi við það að faggiltar skoðunarstofur séu notaðar til að sinna framkvæmd eftirlits.
• Nefndin fylgist sérstaklega með endurskoðun ráðuneyta á gildandi eftirlitsreglum, sem þeim var falið að vinna í lögum og reglugerð. Nefndin taki saman í því sambandi gagnagrunn um eftirlitsreglur og gangi eftir því í samvinnu við forsætisráðuneytið að sá grunnur sé uppfærður og honum viðhaldið. Nefndin kynni betur fyrir ráðuneytum ákvæði laga og reglugerðar um opinberar eftirlitsreglur og hvernig þau geti sinnt hlutverki sínu í samræmi við þau ákvæði.
• Nefndin fylgist með þeim upplýsingum sem ráðuneyti leggja fram um mat á nýjum eftirlitsreglum, í samræmi við ákvæði laga og reglugerðar og væntanlega ríkisstjórnarsamþykkt. Þá bjóði nefndin fram aðstoð sína við ráðuneyti og fari yfir lagafrumvörp ef þess er óskað. Nefndin stuðli að því að matið verði sífellt vandaðra og framsetning þess og ítarleiki taki mið af því sem best gerist í samstarfsríkjum á hverjum tíma.
• Nefndin taki áfram að sér heildstæðar endurskoðanir á einstökum þáttum eftirlits, eins og gert var með matvælaeftirlit, eftir sérstaka samþykkt ríkisstjórnarinnar þar um. Í öðrum tilvikum hefur nefndin haft frumkvæði að úttektum á einstökum þáttum eftirlits og komið ábendingum þar um á framfæri við ráðuneyti eða stofnanir. Hér má nefna endurskipulagningu eftirlits um borð í bátum og skipum og endurskipulagningu byggingaeftirlits. Nefndin er tilbúin að koma með þessum hætti að endurskoðun á fleiri þáttum eftirlits. Nefndin telur í þeim tilvikum æskilegast að byggt sé á því verklagi sem viðhaft var í tilviki matvælaeftirlitsins, þar sem þriggja manna teymi nefndarmanna leiði vinnuna í hverju máli. Meðal verkefna sem nefndin hefur áhuga á að nálgast með þessum hætti má nefna málefni Vinnueftirlitsins, sem nefndin hefur fjallað mikið um á fyrstu starfsárunum, og svið umhverfis- og heilbrigðiseftirlits, sem hefur aukist að umfangi á undanförnum árum og hefur sætt gagnrýni fyrir skort á samhæfðri faglegri stjórn og samkvæmni.

Tillaga:

Ráðgjafarnefndin leggur til við forsætisráðherra að ríkisstjórnin samþykki að greinargerð um mat skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, skuli að lágmarki vera unnið í samræmi við fyrirmynd sem fram kemur í Grunnmati á eftirlitsreglum, sbr. fylgiskjal 1.“

Með minnisblaði nefndarinnar fylgdu tvö fylgiskjöl, fylgiskjal 1 um grunnmat á eftirlitsreglum og fylgiskjal 2 um leiðbeiningar um ítarlegt mat á áhrifum eftirlitsreglna. 

Í framhaldi af því að nefndin lagði minnisblað sitt fyrir forsætisráðherra lagði forsætisráðherra 23. september 2003 fyrir ríkisstjórnina svohljóðandi minnisblað um mat á opinberum eftirlitsreglum, sbr. 3. gr. laga nr. 27/1999 ásamt framangreindu fylgiskjali 1:

„Í 3. gr. laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, er kveðið á um að þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til opinbers eftirlits skuli viðkomandi stjórnvald meta þörf fyrir eftirlit, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því.

 Á fundi ríkisstjórnarinnar 28. maí sl. voru samþykktar reglur um meðferð stjórnarfrumvarpa. Í 3 tölul. reglnanna segir: „Þegar stjórnarfrumvarp felur í sér ákvæði um eftirlit skal fylgja því greinargerð um mat skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur.“

Erfiðlega hefur gengið að fá ráðuneyti til að fara eftir þessum ákvæðum á undanförnum árum. Kemur þar án efa bæði til skortur á þekkingu á aðferðum við mat, auk þess sem aðferðafræðin við matið kann að hafa verið sett fram á fráhrindandi hátt og hafa vaxið mönnum í augum.

Ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur hefur látið útbúa einfalt form fyrir þær lágmarkskröfur sem mat á eftirlitsreglum þarf að uppfylla (sjá fylgiskjal 1). Gera má ráð fyrir að matið yrði almennt unnið innan þess ramma sem þar greinir. Gert er ráð fyrir að skýrsla um matið fylgi stjórnarfrumvarpi, með sama hætti og umsögn fjármálaráðuneytis um kostnaðaráhrif lagafrumvarps.

Þá er gert ráð fyrir að þegar um reglugerð er að ræða skuli skýrsla um matið birtast sem tengill við reglugerðina á reglugerðarvef Stjórnartíðinda.

Ráðgjafarnefndin hefur einnig látið útbúa minnisatriði og leiðbeiningar um aðferðafræði við ítarlegra mat, sem unnt er að styðjast við þegar setning eftirlitsreglna felur í sér víðtækari kerfisbreytingar (sjá fylgiskjal 2).

Lagt er til að ríkisstjórn samþykki að greinargerð um mat skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, skuli að lágmarki vera unnin í samræmi við fyrirmynd sem fram kemur í Grunnmati á eftirlitsreglum, sbr. fylgiskjal 1.“

3. Mat á eftirliti.

Setning laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, var nýmæli þrátt fyrir að víða í aðildarríkjum OECD hefði á 9. og 10. áratug síðustu aldar verið unnið með skipulegum hætti að umbótum í reglusetningu. Opinbert eftirlit hafði með árunum orðið sífellt umfangsmeira og snert æ fleiri þætti samfélagsins og haft áhrif á atvinnurekstur og líf einstaklinga. Jafnframt hefur skilningur aukist á því að opinbert eftirlit geti haft í för með sér gríðarlegan kostnað fyrir atvinnulífið og valdið fyrirtækjum erfiðleikum í samkeppni. Einnig getur vel rekið opinbert eftirlit, sem byggist á skýrum og aðgengilegum reglum og er framkvæmt með hagkvæmum hætti, leitt til mikils ávinnings fyrir atvinnulífið og samfélagið í heild.

Helstu verkefni ráðgjafarnefndarinnar sem skipuð var í kjölfar lagasetningarinnar tók mið af þeirri staðreynd að um brautryðjendastarf var að ræða og að sú hugmyndafræði sem lögin byggðust á þyrfti mikla kynningu innan og utan stjórnsýslunnar. Eitt meginatriði laganna er að hvert stjórnvald sem mótar eða annast eftirlit skal láta ávallt fara fram mat á þjóðhagslegu gildi eftirlitsins áður en eftirlitsregla er sett. Hið sama gildir þegar fyrirkomulag eftirlits er endurmetið sem og þörfin fyrir það. Vegna þessa var frá upphafi lögð mikil áhersla á að auðvelda eftirlitsaðilum að framkvæma slíkt mat. Í því skyni var þar til gerður gátlisti fylgiskjal með reglugerð nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera, sem gefin var út á grundvelli laganna.

Ráðgjafarnefnd sú sem skipuð var 2002 tók gátlistann til endurmats í ljósi þeirrar reynslu sem komin var og mikilvægis þess fyrir árangursríka framkvæmd laganna að sérhvert stjórnvald sem mótar eða annst eftirlit láti meta eftirlitið. Var því ákveðið að gefa út sem fyrirmyndir tvo gátlista, annan til að nota við grunnmat á eftirlitsreglum og hinn til nota við ítarlegt mat á eftirlitsreglum. Fyrrnefndi gátlistinn var fylgiskjal með minnisblaði forsætisráðherra til ríkisstjórnarinnar 23. september 2004. Í þessum gátlistum endurspeglast þær áherslur sem ráðgjafarnefndin vill leggja við mat og endurmat á eftirlitsþörfinni og fyrirkomulagi eftirlits og fylgja þeir því skýrslu þessari sem fylgiskjöl.

Eftir því sem þekking stjórnsýslunnar á lögum og reglugerð um opinberar eftirlitsreglur og notkun gátlistanna hefur aukist, hafa ráðuneyti í auknum mæli sent nefndinni til umsagnar drög að frumvörpum sem varða opinbert eftirlit. Nefndin hefur yfirleitt haft þann hátt á að fela tilteknum nefndarmönnum að skoða viðkomandi mál, ræða við viðkomandi ráðuneyti, þá sem eftirlitið beinist að og sérfræðinga á viðkomandi sviði, skoða alþjóðlegar reglur og fara yfir gátlista, allt eftir eðli máls. Í nokkrum tilvikum hefur öll nefndin átt fund með málsaðilum til að kynna sér málavexti og skiptast á skoðunum eða fulltrúar málsaðila komu á fund nefndarinnar. Þegar niðurstaða er fengin og nefndin hefur mótað afstöðu sína hefur formaður svarað erindinu fyrir hönd nefndarinnar. Í umsögnum sínum hefur nefndin oft komið fram með ábendingar um tiltekin atriði sem yfirleitt hefur verið tekið tillit til í endanlegri gerð viðkomandi máls.

Lagafrumvörp og reglugerðardrög sem nefndin hefur fengið til umfjöllunar árin 2002–2005 varða m.a. eftirlit með matvælum og heilbrigði dýra; aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum; eftirlit með bátum og skipum; eftirlit með orkumálum; öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu; flutninga vöru á sjó og landi; aðfangaeftirlit; framleiðslu sjávarafurða; mælingu, mæligrunna og vigtarmenn; faggildingu; eftirlit með lækningatækjum; umferðarlög; lög um bílaleigur; hollustuhætti og mengunarvarnir; vatnalög; heilbrigði dýra; Landbúnaðarstofnun; Neytendastofu; flugvernd; hleðslumerki skipa; vinnu- og hvíldartíma skipverja; farmvernd; viðurkenningu flokkunarfélaga; skoðun skipa og búnaðar; lestun og losun búlkskipa; lyfjaeftirlit. Í nokkrum tilvikum kom nefndin sjónarmiðum sínum einnig á framfæri við þingnefndir sem fjölluðu um frumvörp sem gerðu ráð fyrir opinberu eftirliti og átti í nokkrum tilvikum frumkvæði að því að benda ráðuneytum og þingnefndum á að mat á eftirlitsþáttum þyrfti að fara fram samkvæmt lögum og reglugerð.

4. Athugun á eftirlitsreglum eða eftirlitsstarfssemi.

Eitt af verkefnum nefndarinnar er að taka eftirlitsreglur eða framkvæmd tiltekinnar eftirlitsstarfssemi til athugunar í heild eða að hluta. Athuganir nefndarinnar skulu vera almenns eðlis og mega ekki grípa inn í meðferð einstakra mála sem eftirlitsstjórnvöld hafa til úrlausnar. Nefndin sem skipuð var 2002 byggði á starfi fyrirrennara síns og hélt m.a. áfram málum sem hófust 1999–2002.

Stærsta verkefni nefndarinnar á fyrsta skipunartímabilinu 1999–2002 var endurskoðun matvælaeftirlits. Meginniðurstaða þessa starfs var kynnt í skýrslu nefndarinnar til forsætisráðherra og umhverfisráðherra. Þar var lagt til að allt matvælaeftirlit í landinu yrði sameinað í einni stofnun og að starfsemi á verksviði þriggja ráðuneyta og allra sveitarfélaga færðist til einnar stofnunar á hendi eins ráðherra. Skýrslan var lögð fram í ríkisstjórn og á grundvelli hennar lagði forsætisráðherra vorið 2003 fram á Alþingi til kynningar frumvarp til laga um eftirlit með matvælum og heilbrigði dýra. Frumvarpið hefur ekki verið endurflutt enda er um viðamikla skipulagsbreytingu að ræða sem varðar verkaskiptingu ráðuneyta, og ríkis og sveitarfélaga. Verulegur skilningur er þó á þörfinni á að einfalda og samþætta eftirlit með matvælum og hefur þess séð stað í nokkum minni háttar breytingum sem orðið hafa á síðustu árum.

Á fyrsta skipunartímabili nefndarinnar, 1999–2002, óskuðu eigendur báta og skipa ítrekað eftir að eftirlit með bátum og skipum væri einfaldað og gert skilvirkara og ákvað ríkisstjórnin að vinna að málinu. Þegar nefndin var endurskipuð 2002 hafði ný kerfissetning á eftirlitinu verið gerð og vinnu var að mestu lokið við helstu skoðunarhandbækur og leiðbeiningarskjöl. Hið nýja fyrirkomulag eftirlitsins er nú komið í framkvæmd og eiga eigendur báta og skipa aðeins að þurfa að eiga samskipti við einn eftirlitsaðila. Allt tæknilegt eftirlit er falið faggiltum skoðunarstofum og flokkunarfélögum sem vinna eiga í samræmi við skoðunarhandbækur og leiðbeiningar sem gefnar eru út af Siglingastofnun, Hollustuvernd, Póst- og fjarskiptastofnun og Fiskistofu. Skoðunarstofurnar og flokkunarfélögin skila niðurstöðum skoðana til viðkomandi stofnunar sem tekur ákvörðun um aðgerðir í samræmi við niðurstöður í skýrslum. Siglingastofnun annast rekstur gagnagrunns sem í eru allar upplýsingar um báta og skip, þ.m.t. allar teikningar, skýrslur og önnur opinber gögn sem tengjast hverjum báti eða skipi fyrir sig.

Ráðgjafarnefndin hefur fjallað um ýmsa þætti byggingarmála og eftirlits í þeim málaflokki, þar sem byggingarfulltrúi í hverju umdæmi um sig hefur úrskurðarvald um útfærslu krafna til bygginga. Þetta felur m.a. í sér hættu á viðskiptahindrunum innanlands milli byggingarumdæma. Þá eru ólíkir þættir byggingarmála aðskildir hjá mismunandi stofnunum ríkisvaldsins með tilheyrandi óhagkvæmni. Árið 2002 skipaði umhverfisráðherra nefnd til að vinna að heildarendurskoðun laga á byggingarsviði. Nefndin hefur ekki lokið störfum en áformar verklok á fyrri hluta árs 2006. Forsætisráðuneytið tilnefndi einn nefndarmanna, sem einnig situr í ráðgjafarnefnd um eftirlit á vegum hins opinbera, til setu í nefndinni.

Ráðgjafarnefndin hefur haldið áfram starfi fyrri nefndar varðandi umfjöllun um það eftirlit sem Vinnueftirlitið hefur með höndum. Fáar eftirlitsstofnanir sinna jafn víðtæku eftirliti sem snertir jafn mörg svið atvinnulífsins og er í ýmsum tilfellum eðlislíkt eða samkynja öðru eftirliti sem fram fer á vegum annarra eftirlitsstjórnvalda. Nefndin lagði áherslu á að mikilvægt væri að það eftirlit sem Vinnueftirlit ríkisins hefur með höndum verði endurmetið með sama hætti og annað opinbert eftirlit í landinu. Treglega hefur gengið að koma á umbótum á þessu sviði. Takmörkuð endurskoðun hefur farið fram á lögum um Vinnueftirlitið og stigið hefur verið skref í þá átt að eftirliti stofnunarinnar sé fyrir komið í samræmi við efni og anda laganna um opinberar eftirlitsreglur. Eftir stendur að mikilvægt er að koma því eftirliti sem nú er framkvæmt af Vinnueftirlitinu í nútímahorf. Þar skiptir mestu að eftirlitið verði skilgreint að nýju, skoðunarhandbækur útbúnar, komið í veg fyrir tvöfalt eftirlit og að faggiltar skoðunarstofur annist skoðanir. Brýnt er að komið verði á eðlilegum umbótum í eftirlitsháttum hjá þessari stofnun.

5. Samráð og rannsóknir.

Auk þess að leggja áherslu á að kynna og ræða eftirlitsmálin við ráðuneyti og eftirlitsstofnanir ríkisivaldsins hefur nefndin efnt til umræðu við aðra aðila í þjóðfélaginu og reynt að efla þekkingu og skilning á eftirlitsmálum.

Sveitarfélögin hafa margháttað eftirlit á verksviði sínu. Á skipunartíma sínum hefur nefndin átt nokkra fundi með forráðamönnum Sambands íslenskra sveitarfélaga um þessi mál. Þær umræður hafa bæði snert einstök viðfangsefni nefndarinnar og almennt fyrirkomulag eftirlitsmála. Á fundi með stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga í september 2005 lagði ráðgjafarnefndin fram svohljóðandi minnisblað:

Í samræmi við síðasta lið minnisblaðsins var ákveðið að setja á fót samráðsvettvang sveitarfélaganna og nefndarinnar um áherslur í opinberu eftirliti. Ákveðið var að hvor aðili skipaði þrjá menn í nefndina og hefur hún haldið einn fund.

Í janúar 2005 átti ráðgjafarnefndin fund með forsvarsmönnum Alþýðusambands Íslands þar sem gerð var grein fyrir hlutverki og starfi nefndarinnar. Á fundinum var einnig rætt almennt um eftirlitsmál og um einstaka þætti þeirra sem tengjast viðfangsefni og starfsvettvangi samtakanna auk þess sem fulltrúar ASÍ gerðu grein fyrir meginviðhorfum sínum í þessum málum. Voru aðilar sammála um mikilvægi samstarfs um þennan málaflokk.

Til að auka þekkingu á eftirlitsmálum hafði forsætisráðuneytið forgöngu um það í samráði við ráðgjafarnefndina að fá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands til að gera úttekt á eftirlitsmálum og kom skýrsla stofnunarinnar „Eftirlitsiðnaðurinn á Íslandi – kostnaður og ábati“ út vorið 2004. Var af því tilefni haldinn blaðamannafundur og var töluvert fjallað um niðurstöður skýrslunnar í fjölmiðlum. Niðurstöðukafli skýrslunnar er sem hér segir:

„Umfang eftirlitsstarfsemi hefur aukist töluvert í hinum vestræna heimi á síðustu árum. Yfirvöld hafa í auknum mæli lagt áherslu á að tryggja að slík starfsemi sé skilvirk og hafi ekki takmarkandi áhrif á samfélagið. Á Íslandi hefur umfang eftirlitsstarfsemi einnig farið vaxandi síðustu ár og þá sérstaklega eftirlits sem á að tryggja hina ýmsu félagslegu hagsmuni, sem snúa t.d. að öryggi einstaklinga og umhverfisvernd. Á meðan hefur eftirlit sem ætlað er að tryggja efnahagslega hagsmuni verið einfaldað og almennar leikreglur tekið við. Yfirvöld á Íslandi hafa fylgt fordæmi annarra vestrænna þjóða og sett fram heildarstefnu um opinberan eftirlitsiðnað sem hefur það markmið að draga úr skrifræði í samskiptum við einstaklinga og fyrirtækja, afnema óþarfar eftirlitsreglur og tryggja að eftirlit íþyngi ekki um of starfsemi fyrirtækja. Töluverðar breytingar hafa verið gerðar á eftirlitsstarfsemi á Íslandi í kjölfarið og lögð aukin áhersla á að samþætta starfsemi og auka skilvirkni. Samt sem áður er töluverð óánægja meðal fyrirtækja á Íslandi um íþyngjandi áhrif eftirlitsreglna. Að einhverju leyti má rekja það til breytinga á markaði en með auknum alþjóðaviðskipum hafa kröfur um samkeppnishæfni fyrirtækja aukist sem leiðir til þess að áhrif eftirlitsreglna eru ef til vill sýnilegri en áður.

Kostnaði samfélagsins vegna opinberra eftirlitsreglna má skipta upp í kostnað fyrirtækja við að framfylgja eftirlitsreglum, óbeinan kostnað samfélagsins sem fellur þá aðalega á fyrirtækin og kostnað yfirvalda við að sjá um að reka eftirlitið. Í skýrslunni var kostnaður fyrirtækja metinn um 10 milljarðar en miðað var við árið 2002, ekki var lagt mat á óbeinan kostnað en kostnaður yfirvalda var metinn um 1,5 milljarðar. Heildarkostnaður var því metinn um 11,5 milljarðar árið 2002.

 

Tafla 5.1. Samfélagslegur kostnaður
eftirlitsreglna árið 2002 í milljörðum ísl. kr.

Kostnaður
Fyrirtækja:
Stjórnunarkostnaður 7 ,74
Fjármagnskostnaður 2 ,00
Yfirvalda:
Rekstarkostnaður 1,50
Samtals11 ,24

 

Þar sem ekki var lagt á mat á óbeinan kostnað má ætla að heildarkostnaður sé meiri en 11,5 milljarðar. Í skýrslunni voru hins vegar skoðuð möguleg óbein áhrif eftirlitsreglna á framleiðslu í hagkerfinu þar sem miðað var við að eftirlitsreglur hefðu áhrif á framleiðni fyrirtækja og því framleiðslu í hagkerfinu. Metið var að framleiðslutapið árið 2002 gæti verið á bilinu 400–4.000 milljónir ísl. kr. og núvirt framleiðslutap á bilinu 8–77 milljarðar ísl. kr.

Ekki var lagt á mat á heildarábata eftirlitsreglna fyrir samfélagið þar sem erfitt reyndist að fá gögn til að meta slíkt og setja fram í peningum talið. Hins vegar var skoðuð umfangsmikil rannsókn frá Bandaríkjunum sem sýndi að ábati eftirlitsreglna væri á heildina litið meiri en kostnaðurinn. Almennt má telja að sama gildi um Ísland. Til að fá einhverja mynd af ábata eftirlitsreglna var ákveðið að skoða matvælaeftirlit og meta ábata miðað við kostnað. Ábati matvælaeftirlits árið 2002 var metinn á bilinu 350–10.400 milljónir ísl. kr. en kostnaðurinn á bilinu 350–2.400 milljónir ísl. kr. þannig að vísbendingar eru um að ábati sé umtalsvert meiri en kostnaðurinn. Auk þess má benda á að ef faraldrar koma upp geta þeir haft áhrif á útflutning og ferðamannaiðnaðinn en í ábatamatinu er ekki tekið mið af því. Í skýrslunni voru einnig skoðuð áhrif þess að samþætta enn frekar matvælaeftirlit á Íslandi og byggt á tillögum úr skýrslu ráðgjafarnefndar opinberra eftirlitsreglna um framtíðarskipan opinbers matvælaeftirlits, en metið var að ábati af aukinni samþættingu væri meiri en kostnaðurinn, sérstaklega til lengri tíma litið.

Niðurstöður skýrslunnar gefa því til kynna að yfirvöldum beri að tryggja ákveðna félagslega og efnahagslega hagsmuni með opinberum eftirlitreglum og að ábati þeirra sé yfirleitt meiri en kostnaðurinn fyrir samfélagið í heild sinni. Hins vegar er brýnt að reynt sé að ná markmiðum fram með sem skilvirkustum hætti með það fyrir augum að lágmarka byrði samfélagsins hverju sinni.“

6. Næstu skref.

Við lok skipunartíma nefndarinnar er rétt að horfa til þeirra verkefna sem mestu skiptir að finna viðeigandi farveg á komandi árum. Þar vill fráfarandi nefnd leggja höfuðáherslu á eftirfarandi:

• Ráðgjafarnefndin bindur miklar vonir við hið nýja átak forsætisráðherra: „Einfaldara Ísland“. Mikilvægt er fyrir samkeppnishæfni atvinnulífsins og hagkvæma nýtingu mannauðs og fjármuna að einfalda sem kostur er opinbert regluverk. Fyrirferðarmestu reglurnar á þessu sviði og þær sem helst brenna á atvinnulífinu eru á sviði opinbers eftirlits. Nefndin vill því minna á að átak sem þetta kallar á markvissa eftirfylgni af hálfu stjórnvalda ef það á að koma að umtalsverðu gagni. Þannig er rétt að minna á að þrátt fyrir skýr ákvæði laga og reglugerðar um opinbert eftirlit frá 1999 um skyldu ráðuneyta til að gera grein fyrir gildandi eftirlitsreglum á starfssviði sínu og endurskoða þær á fimm ára fresti hefur lítið áunnist hvað þetta varðar. Gildir þá einu þótt forsætisráðherra hafi hleypt af stokkunum átaki í þessu efni árið 2000 og ráðuneytisstjóri forsætisráðuneytisins ítrekað það á ráðuneytisstjórafundum. Því er vandséð að mikill árangur náist með því að kalla eftir því að ráðuneytin fari enn yfir regluverk sitt, án nokkurrar utanaðkomandi aðstoðar eða markmiðssetningar um einföldun regluverksins. Ráðgjafarnefndin telur brýnt að forsætisráðuneytið hafi náið samráð við nýja ráðgjafarnefnd um útfærslu verkefnisins „Einfaldara Ísland“ þannig að tvíverknaði verði forðað og hámarksárangri náð. Þá er mikilvægt í þessu sambandi að halda vel til haga gátlistanum um mat á eftirlitsreglum, sem enn er öflugasta tækið sem til er til að halda aftur af óþarflega flóknu regluverki af hálfu hins opinbera.
•  Ráðgjafarnefndin bindur einnig miklar vonir við þá vinnu sem kynnt hefur verið að eigi sér stað um endurskoðun á skipulagi stjórnarráðsins. Nefndin leggur áherslu á að í þeirri vinnu sé þess sérstaklega gætt að fella brott hindranir sem eru til staðar af stjórnsýslulegum ástæðum við skipulag eftirlits, t.d. vegna skörunar í verkefnum ráðuneyta hvað eftirlitsmál varðar. Einnig er mikilvægt að greina eftirlitshagsmuni frá öðrum hagsmunum í stjórnsýslunni.
• Mikilvægt er að mati nefndarinnar að ná fram farsælli niðurstöðu í verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga á sviði eftirlitsmála. Grundvallaratriði í opinberu eftirliti er að sömu viðmiðum sé beitt um eðlislík tilvik og að reglur séu túlkaðar með sama hætti hvar sem er á landinu. Settur hefur verið á fót samstarfsvettvangur ráðgjafarnefndarinnar og sveitarfélaganna, sem ætlað er að freista þess að ná sameiginlegri sýn á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga að þessu leyti. Ráðgjafarnefndin bindur miklar vonir við þetta starf, enda er sameiginleg sýn að þessu leyti nauðsynleg forsenda umbóta á sviði matvælaeftirlits, byggingareftirlits og heilbrigðis- og umhverfiseftirlits. 
• Ráðgjafarnefndin telur að þótt margt hafi áunnist í verklagi opinberra eftirlitsstofnana er enn margt óunnið á sviði umbóta í opinberu eftirliti. Þar skiptir mestu að þegar kemur að úrlausn einhvers samfélagslegs vanda er of algengt að tillaga stjórnvalda um lausn felist í nýju eftirliti eða fjölgun opinberra starfsmanna, í stað þess að leitað sé lausna sem felast í að nýttar séu nútímalegri aðferðir til að knýja fram breytingar. Hér virðist, a.m.k. að hluta, um að kenna þekkingarskorti innan stjórnsýslunnar á nútímalegum úrræðum, auk vanmats á því hvað hvert viðbótarstarf kostar ríkissjóð í raun. Mikilvægt er að þegar stjórnvöld meta hvernig bregðast skuli við vanda fari fram mat sem leiði í ljós kosti til lausna og raunverulegan kostnað samfélagsins af þeim. Sem dæmi má nefna að eðlilegt ætti að vera að núvirða kostnað við nýráðningu ríkisstarfsmanna til að fá raunhæfan samanburð á kostnaði milli aukinnar ríkisstarfsemi og annarra lausna og jafnframt að mikilvægir þættir eins og húsaleiga, skrifstofukostnaður og hlutdeild í kostnaði af stoðstarfsfólki séu hluti af marktækum samanburði. Mikilvægt er einnig að ný eftirlitsnefnd efli enn kynningarstarf innan stjórnsýslunnar um umbætur í reglusetningu og um notkun gæðakerfa og staðla, sem síðan sæti faggiltu eftirliti, sem valkost við lausn á vanda.

Rétt er að síðustu að nefna ábendingar frá ráðgjafarnefndinni um nokkur mikilvæg eftirlitsverkefni sem unnið hefur verið að en hafa ekki komist í framkvæmd:

• Á síðustu missirum hefur orðið æ ljósara að mikilvægt er að koma í höfn nýju fyrirkomulagi matvælaeftirlits til að Ísland geti með fullnægjandi hætti staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt samningnum um Evrópska efnhagssvæðið. Kom það m.a. fram í frumvarpi forsætisráðherra um eftirlit með matvælum og heilbrigði dýra sem lagt var fram 2003. Með frumvarpinu var lögð til stofnun Matvælastofnunar, sem tæki yfir stjórnsýslu og verkefni sem þá voru í umsjá matvælasviðs og rannsóknar- og prófunarstofu Hollustuverndar ríkisins, embættis yfirdýralæknis, gæðaeftirlits Fiskistofu, rannsóknar- og prófunarstofu Rannsóknastofnunar fiskiðnaðarins, Aðfangaeftirlits, Rannsóknastofnunar landbúnaðarins (plöntueftirlits) og matvælaeftirlits heilbrigðisnefnda sveitarfélaga.
• Nefndin telur mikilvægt að endurskoðun skipulags- og byggingarlaga verði leidd til lykta á þann veg að sett verði á fót miðlæg Byggingastofnun, sem tryggi einsleitni í eftirliti og beri heildstæða ábyrgð á öllum þeim þáttum sem lúta að byggingaeftirliti.
• Að mati nefndarinnar verður að leggja mikla áherslu á að gagnger endurskoðun fari fram á eftirlitsháttum Vinnueftirlits ríkisins og að starfshættir þeirrar stofnunar verði færðir í nútímalegt horf líkt og starfshættir annarra helstu eftirlitsstofnana landsins.

Fylgiskjal I.

Grunnmat á eftirlitsreglum í samræmi við 1. og 2. mgr. 3. gr. laga nr. 27/1999 og reglugerð nr. 812/1999.

1.    Verkefni til úrlausnar.

• Lýsið þeim hættum eða vandamálum sem eru því samfara að ekki sé gripið til aðgerða.
• Hvers vegna er þörf á endurskoðuðum eða nýjum reglum?
• Lýsið þeim vanda sem nýjum reglum er ætlað að leysa.
• Hverjir eru helstu hagsmunaaðilar sem málið snertir?

2.    Markmið tillögu.

• Hvert er aðalmarkmið að baki reglusetningu og hvaða áhrifum er ætlað að ná fram með henni?    

3.    Mögulegar aðferðir.

• Hvernig er lagt til að ná markmiði því sem sett er?
  
• Hvaða aðferðir til að ná markmiðinu hafa verið kannaðar?
  
• Á hvaða hátt hafa aðferðirnar verið metnar út frá þeim viðmiðum sem greind eru í lögum og reglugerð um opinbert eftirlit?
  
• Hverjar þeirra aðferða sem kannaðar hafa verið er unnt að útiloka á þessu stigi og hvers vegna?

4.    Áhrif – jákvæð og neikvæð.

• Metið og lýsið jákvæðum og neikvæðum áhrifum þeirra aðferða sem valdar hafa verið eða val stendur um, út frá þeim viðmiðum sem lýst er í lögum og reglugerð um opinbert eftirlit.
  
• Gerið grein fyrir þeim atvinnugreinum eða samfélagshópum sem verða fyrir neikvæðum áhrifum af tillögunum.
  
• Berið saman kostnað og ávinning atvinnulífs annars vegar og hins opinbera hins vegar af tillögunum.

5.    Næstu skref.

• Lýsið undirbúningsferli við gerð tillögunnar, þ.m.t. álits hverra hafi verið leitað við gerð tillögunnar.
  
• Er mælt með ítarlegra mati á þeim drögum sem fyrir liggja, út frá þeim viðmiðum sem greind eru í lögum og reglugerð um opinbert eftirlit?
  
• Er gert ráð fyrir frekara samráði við hagsmunaaðila um mótun tillögunnar?

Fylgiskjal II.

Leiðbeiningar um ítarlegt mat á áhrifum eftirlitsreglna.

Tilgangur þessara leiðbeininga er að auðvelda stjórnvöldum að uppfylla þá skyldu í lögum og reglugerð um opinberar eftirlitsreglur að meta gildi og áhrif slíkra reglna þegar stofnað er til opinbers eftirlits eða eftirlitsreglur samdar. Áhersla er lögð á að matið á reglunum sé unnið samhliða því sem reglurnar eru mótaðar.

Áhersla er lögð á að stjórnvald hafi samband við ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur þegar ljóst er að önnur úrræði en endurskoðun eða setning nýrra eftirlitsreglna nægja ekki til að leysa uppkomið úrlausnarefni. Þá skal stjórnvald senda ráðgjafarnefndinni lokaskýrsluna til formlegrar umsagnar.

Laga- og reglugerðarákvæði um matsskyldu.

3. gr. laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, hljóðar svo:

„Þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað til opinbers eftirlits skal viðkomandi stjórnvald meta þörf fyrir eftirlit, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Slíkt mat getur m.a. falist í mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á því hvort ná megi sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits.

Þegar stjórnarfrumvarp sem felur í sér ákvæði um eftirlit er lagt fyrir ríkisstjórn skal leggja fram greinargerð um mat skv. 1. mgr. Enn fremur skulu slíkar greinargerðir liggja fyrir þegar þess háttar reglur um eftirlit eru staðfestar í öðrum tilvikum.

Forsætisráðherra skal setja nánari reglur um mat á eftirlitsreglum og þær aðferðir við eftirlit sem leitast skal við að fylgja við undirbúning að setningu laga og reglna.“

II. kafli reglugerðar nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera, kveður nánar á um matsskyldu og matsaðferðir en lög um opinberar eftirlitsreglur gera. Matsskyldan hvílir á viðkomandi stjórnvaldi. Áhersla er lögð á að fyrir liggi greining á því markmiði sem ætlunin er að ná og að ljóst sé að því markmiði verði ekki náð nema með því að setja nýjar reglur um eftirlit eða endurskoða þær sem fyrir eru.

Vinnutilhögun og matsferli.

Meginatriði.
    Með eftirlitsreglum er átt við reglur um sérstakt eftirlit á vegum hins opinbera með starfsemi einstaklinga og fyrirtækja. Hugtakið eftirlitsreglur nær til:

• reglnanna sjálfra, hvort sem þær eru í lögum eða reglugerðum,
  
• þess sem þeir er reglurnar beinast að þurfa að gera til að uppfylla þær,
  
• þess sem bæði eftirlitsaðilar og þeir sem falla undir reglurnar þurfa að gera til að sýna fram á að farið sé að reglum.
     
• • Hlutaðeigandi stjórnvald ber ábyrgð á því að matið fari fram.
    
  • Mat á eftirlitsreglum felst í skipulegri söfnun og úrvinnslu upplýsinga um atriði sem þurfa að liggja fyrir þegar teknar eru stefnumótandi ákvarðanir um eftirlitsreglur og skipan eftirlits.
    
  • Matið beinist fyrst og fremst að kostnaði, ávinningi og áhættu sem felst í mismunandi valkostum við að ná fram skilgreindum markmiðum.
    
  • Matið er unnið samhliða mótun á eftirlitsreglum og skipan eftirlits.
    
  • Þegar stjórnarfrumvarp sem felur í sér ákvæði um opinbert eftirlit er lagt fyrir ríkisstjórn skal jafnframt fylgja skýrsla um matið.
    
  • Endanleg matsskýrsla er opinbert skjal og hana skal birta á vefsíðu hlutaðeigandi stjórnvalds.

Tilgangur mats.
    Tilgangur mats er að stuðla að vönduðum undirbúningi fyrir setningu reglna.

• Gaumgæfa áhrif tillagna sem eru í mótun.
• Greina valkosti og koma auga á nýja kosti.
  
• Meta alla valkosti.
  
• Tryggja að samráð sé haft við alla sem málið varðar.
  
• Gæta hagsmuna Íslendinga við gerð milliríkjasamninga og innleiðingu reglna á grundvelli slíkra samninga.
  
• Átta sig á því hvort ávinningur af eftirliti réttlæti kostnað við það.
  
• Ákvarða hvort nýjar eða breyttar reglur mismuni hópum eða atvinnugreinum.

Einkenni vandaðrar greinargerðar um mat.

• Byggist á bestu fáanlegum upplýsingum á hverjum tíma.
  
• Er greinargóð, nákvæm og í góðu samræmi við viðfangsefnið.
  
• Getur staðið ein og sér. Lýsir viðfangsefninu og gerir grein fyrir mögulegum valkostum.
  
• Er skrifuð á máli sem venjulegt fólk skilur og forðast torskilin tæknileg hugtök.

Matsferli.

Mat á eftirlitsreglum ætti að hefjast snemma í því stefnumótunarferli sem hrundið er af stað til að móta eftirlitsreglur og skipan opinbers eftirlits. Matið ætti að vinna samhliða því sem hugmyndir verða til og þær mótast.

Talið er að í flestum tilvikum sé hentugt að skipta matsstörfum í þrjá áfanga og ljúka hverjum um sig með minnisblaði eða skýrslu. Skil milli áfanga, lengd skýrslna og nákvæmni mats ræðst af eðli máls hverju sinni. Ætíð þarf að hafa í huga að tilgangur matsins er að stuðla að vönduðum undirbúningi fyrir setningu reglna. Ætla má til dæmis að þegar gera þarf tillögu um einfalda tæknilega breytingu á reglugerð sé hægt að gera grein fyrir meginniðurstöðum mats í nokkrum setningum. Gert er ráð fyrir að áfangarnir séu:

• Greinargerð um frumathugun sem liggi fljótlega fyrir eftir að ljóst er að taka þurfi á málum með því að móta nýja eða breytta stefnu, breyta áherslum eða gera sérstakar ráðstafanir.
  
• Áfangaskýrsla sem liggi fyrir þegar tillögur eru orðnar það vel mótaðar að það megi kynna þær fyrir hagsmunaaðilum. Skýrsluna ætti að byggja á greinargerð um frumathugun og uppfæra upplýsingar sem þar koma fram auk þess að fjalla um það mat sem unnið var að í framhaldi af frumathugun.
  
• Lokaskýrsla er uppfærð áfangaskýrsla, að teknu tilliti til niðurstöðu samráðs við hagsmunaaðila og athugana sem fóru fram í kjölfarið. Hún útskýrir og réttlætir þær aðgerðir sem lagðar eru til og er gerð opinber. Skýrslan fylgir stjórnarfrumvarpi.

Nánar um matsferlið.

1. Hugmynd fæðist. Vandi eða þörf hefur verið staðfest og hugmyndir um ráðstafanir fæðast.

2. Greinargerð um frumathugun er samin á grundvelli tiltækra upplýsinga. Vandanum sem um ræðir, þörf fyrir inngrip og því sem er í húfi er lýst. Fjallað um hugmyndir um ráðstafanir, reifaðir þrír valkostir: að aðhafast ekkert, setja reglur eða ráðast í jafngildisaðgerðir, lýst helstu kostum og göllum og sagt frá því hvaða viðbótarupplýsinga þarf að afla. Í þeim tilvikum sem setja þarf reglur á grundvelli ESB-gerða sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn ætti greinargerðin að veita nánari upplýsingar um hvað þurfi að gera en eyðublaðið (e. standard sheet) sem fylla þarf út og senda utanríkisráðuneytinu.

3. Ráðherra samþykkir áframhald vinnu við mótun eftirlitsreglna á grundvelli þess sem kemur fram í greinargerð um frumathugun.

4. Hugmynd um reglur mótuð áfram samhliða því sem aflað er betri upplýsinga og lagt mat á þær. Haft samband við ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur.

5. Áfangaskýrsla samin á grundvelli greinargerðar um frumathugun, samhliða því sem hugmynd er mótuð og eftirlitsreglur samdar. Á vinnslustigi 1–5 er haft óformlegt samráð við ýmsa aðila eftir því sem þarf, t.d. innanhússfólk, ráðuneyti, sérfræðistofnanir og hagsmunaaðila. 

6. Formlegt samráð við hagsmunaaðila. Senda skal fulltrúum þeirra sem eftirlitið beinist að drög að eftirlitsreglum og áfangaskýrslu til formlegrar umsagnar og gefa þeim kost á að koma athugasemdum sínum og tillögum um fyrirkomulag eftirlits á framfæri.

7. Lokaskýrsla um mat samin eftir að formlegt samráð hefur átt sér stað samhliða því sem lokið er við að fullmóta reglur. Lokaskýrsla er byggð á áfangaskýrslunni en gerir að auki grein fyrir niðurstöðu samráðs og athugana í kjölfarið.

8. Ráðherra ákveður afdrif tillagna um eftirlitsreglur.

9a. Ef eftirlitsreglur eru á formi lagafrumvarps: Ríkisstjórn afgreiðir frumvarp frá sér til þingflokka og er lokaskýrslan fylgigagn frumvarpsins.

9b. Ef eftirlitsreglur eru á formi reglugerðar eða annars konar stjórnvaldsfyrirmæla skal lokaskýrsla um mat liggja fyrir áður en reglugerð er staðfest: – Ráðherra kynnir ríkisstjórninni reglugerð sem hefur veruleg áhrif á útgjöld opinberra aðila og einkaaðila áður en hún tekur gildi, í samræmi við samþykkt ríkisstjórnar þar að lútandi. – Ráðuneyti kynnir Sambandi íslenskra sveitarfélaga reglugerðir sem hafa veruleg áhrif á útgjöld sveitarfélaganna eða varða starfsemi þeirra sérstaklega í samræmi við samkomulag ríkisstjórnar við sveitarfélögin þar að lútandi.

10. Lokaskýrsla er opinber og skal senda eftirlitsnefnd um opinberar framkvæmdir hana til umsagnar. Einnig skal birta hana t.d. á vefsíðu ráðuneytis og hlutaðeigandi eftirlitsstofnunar.

Greinargerð um frumathugun.

Í greinargerð um frumathugun á að gera tillögu um að hefja vinnu við að móta eftirlitsreglur, færa rök fyrir tillögunni og tilgreina allar upplýsingar sem eru nauðsynlegar til að taka ákvörðun um afdrif tillögunnar. Við samningu greinargerðarinnar þarf m.a. að:

• eiga óformlegt samráð við innanhússfólk og aðra sem þekkja til málsins,
  
• kynna málið fyrir ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur,
  
• setja fyrirliggjandi upplýsingar skipulega upp,
  
• benda á upplýsingar sem vantar og þarf að kanna betur.

Frummatið á að vera einfalt í sniðum (ein til tvær síður) ef áhrif af nýjum eða breyttum eftirlitsreglum eru lítil, beinast að fáum aðilum og litlum hagsmunum og um minni háttar breytingar er að ræða. Frummatið þarf að vera mun viðameira þegar alþjóðasamningar sem Íslendingar eiga aðild að krefjast þess að reglur séu studdar vísindalegum rökum.

 Í greinargerðinni ætti að lágmarki að fjalla um eftirfarandi:

1. Afleiðingar þess að aðhafst ekkert, m.a. hvað er í húfi og hvort einhverjir skaðast.
2. Þörfina eða vandann sem reglunum er ætlað að leysa, umfang þeirra og helstu afleiðingar.
3. Aðalmarkmiðið sem ætlunin er að ná fram, þ.e. áhrif eða niðurstöðu.
4. Athugun á því hvort íslensk stjórnvöld hafa gengist undir alþjóðlegar skuldbindingar um eftirlit á því sviði sem um er að ræða og ef svo er skal segja hvers eðlis þær eru.
5. Helstu hagsmunaaðila sem málið snertir beint. Yfirleitt eftirlitsstjórnvöld, tilteknar atvinnugreinar og þjóðfélagshópar.
6. Álitlegustu aðferðir við að ná markmiðinu og hvers vegna.
   –      Hvað annað væri raunhæft að gera en að setja reglur.
   –      Hvers konar eftirlitsreglur kæmi helst til greina að setja.
7. Reifa mögulegar aðferðir með tilliti til:
   –      helstu kosta og galla (ávinnings – kostnaðar) út frá sjónarhóli hagsmunaaðila,
   –      líklegra áhrifa á efnahagslífið,
   –      hugsanlegra áhrifa á samkeppnishæfni fyrirtækja og markaðsstarfsemi.
8. Fyrirkomulag eftirlits.
   –      Hvað þarf að gera til að tryggja raunhæfa framkvæmd þeirra eftirlitsreglna sem helst koma tilgreina.
   –      Hvort alþjóðlegt eftirlit á því sviði sem um ræðir dregur úr þörf fyrir sérstakt eftirlit hér á landi.
   –      Hvort önnur innlend eftirlitsstjórnvöld hafa eftirlit með sömu eða hliðstæðum þáttum og hvort til greina komi að samþætta eftirlit.

Greinargerð um áfangamat.
Greinargerð um áfangamat byggist í grunninn á greinargerð um frumathugun og ætti í mörgum tilvikum að geta fylgt sömu efnisskipan. Hún er samin samhliða því sem unnið er að mótun eftirlitsreglna með því að bæta nýjum upplýsingum og svörum inn í greinargerð um frummat og fella út það sem skiptir ekki máli. Gert er ráð fyrir því að meðan unnið er að greinargerð um áfangamat sé meðal annars búið að:

• ákveða að falla frá þeim valkosti að aðhafast ekkert,
• skoða vandlega mögulegar aðferðir við að ná markmiðinu í þeim tilgangi að velja úr þær álitlegustu,
• móta eina aðaltillögu um eftirlitsreglur
• skoða hvernig reglunum verður komið í framkvæmdir
• skoða hvernig reglunum verður fylgt eftir,
• meta kostnað og ávinning sem leiðir af reglunum.

Áfangaskýrsluna ásamt tillögum um eftirlitsreglur skal senda fulltrúum þeirra sem eftirlitið beinist að til formlegrar umsagnar og samráðs.  

Í greinargerð um áfangamat ætti að lágmarki að fjalla um eftirfarandi atriði, auk þeirra sem tilgreind eru í 1.–5. lið greinargerðar um frumathugun:

1.  Aðferðina sem mælt er með að verði notuð til að ná markmiðum og felst í drögum að eftirlitsreglum. Bæði er átt við kröfurnar sem þeir sem falla undir reglurnar eiga að uppfylla og aðferðirnar sem ætlast er til að þeir noti við að uppfylla kröfurnar. Þá þarf að reifa aðra álitlega kosti ítarlegar en í greinargerð um frummat, m.t.t. kosta og galla, og útskýra hvers vegna hægt er að útiloka þá.

2.  Fyrirkomulag eftirlits sem lagt er til og felst í drögum að eftirlitsreglum. Fram þarf að koma að hvaða leyti er ætlast til að þeir sem falla undir reglurnar sýni fram á að þeir uppfylli kröfur. Einnig þarf að koma fram, ítarlegar en í greinargerð um frummat, hvernig gert er ráð fyrir að eftirlitsaðili starfi og hvernig eftirlit verði skipulagt. Ekki er gert ráð fyrir að eftirlitið verði útfært nákvæmlega á þessu stigi í vinnunni heldur verði fengnar tillögur þar að lútandi frá fulltrúum atvinnulífsins eða annarra hópa sem hafa mestra hagsmuna að gæta.

3.  Mat á eftirlitsreglum og fyrirkomulagi með tilliti til atvinnulífsins og/eða atvinnugreinar sem eftirlitið beinist að. Sjá nánar ákvæði laga og reglugerðar um opinberar eftirlitsreglur. Fjallað verði um:

• kosti og galla,
• jafnræði og sanngirni,
• ávinning og kostnað helstu hagsmunaaðila,
•  líkleg áhrif á efnahagslífið,
•  áhrif á samkeppnishæfni fyrirtækja,
•  áhrif á smærri fyrirtæki sérstaklega,
• önnur mikilvæg atriði sem hafa komið í ljós.

4.   Þjóðhagslegt gildi eftirlitsreglnanna. Fram komi m.a:

• hvaða gildi reglurnar hafa og hverjum þær koma beinlínis til góða. Þá umfjöllun þarf að tengja vandanum sem er til staðar, markmiðinu með því að setja reglur og afleiðingum þess að aðhafast ekkert,
• hvaða óbein áhrif reglurnar eru taldar hafa.

5.   Bein fjárhagsleg áhrif á hina ýmsu hópa hagsmunaaðila, svo sem atvinnulífið (atvinnugreinar), ríki og sveitarfélög (m.a. sem eftirlitsstjórnvald) og almenning.

Greina frá því hvernig eftirlitskostnaður hagsmunaaðila fellur til:

•  við að uppfylla settar kröfur, t.d. um úrbætur, kerfi eða tilhögun,
•  við að sýna eftirlitsstjórnvaldi fram á að kröfur séu uppfylltar og
• við að eftirlitsstjórnvald framkvæmir eftirlitsaðgerðir.

Eftirfarandi þarf að koma fram:

• Verðlagsforsendur, ef notaðar eru aðrar forsendur en áætlað meðalverðlag á því ári þegar umsögn er gerð.
• Hvernig kostnaður og tekjur falla til í tíma, þ.e. hvað fellur á það ár þegar lög eða reglugerð tekur gildi og hvað fellur á hvert ár eftir það.
• Hvaða kostnaður og tekjur eru eins skiptis.
• Ef kostnaður/tekjur koma ekki til greiðslu/innheimtu á sama ári.
• Hversu nákvæmt matið er og á hversu traustum gögnum það er reist. Þetta má stundum gera með því að áætla neðri og efri mörk fjárhæða.

6.  Gildistími eftirlitsreglu skal vera takmarkaður en þó að hámarki fimm ár. Gera ætti grein fyrir forsendum að baki tillögu um tímalengd.

Lokaskýrsla.

Lokaskýrsla er uppfærð áfangaskýrsla, að teknu tilliti til niðurstöðu samráðs við hagsmunaaðila og athugana sem fóru fram í kjölfarið. Hún útskýrir og réttlætir þær aðgerðir sem lagðar eru til og er gerð opinber. Skýrslan fylgir stjórnarfrumvarpi.

Skýrslan er samin samhliða því sem:

• greint er frá tilhögun samráðs og niðurstöðu þess,
  
• aðaltillagan er mótuð áfram,
  
• aflað er upplýsinga sem vantaði,
  lokið er við að velja og útfæra eftirlitsaðferðir.