Skýrsla um aðstæður hælisleitenda í Grikklandi
I.
Inngangur
Þessi skýrsla er samin í tilefni af því álitaefni hvort endursenda eigi hælisleitendur til Grikklands á grundvelli svokallaðrar Dyflinnarreglugerðar, þ.e. reglugerðar nr. 343/2003/EB frá 18. febrúar 2003 um að koma á viðmiðunum og fyrirkomulagi við að ákvarða hvaða aðildarríki beri ábyrgð á meðferð umsóknar um hæli sem ríkisborgari þriðja lands leggur fram í einu aðildarríkjanna. Ekki hefur verið tekin afstaða til þessa álitaefnis af hálfu íslenskra yfirvalda, en ráðuneytið þarf nú að taka afstöðu til kæru einstaklinga á ákvörðun Útlendingastofnunar um endursendingu þeirra til Grikklands.
Af þessu tilefni hefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið aflað og kannað fjölda gagna sem varða ástand hælismála, meðferð hælisumsókna og aðstæður hælisleitenda í Grikklandi, þar á meðal upplýsinga frá stofnunum Sameinuðu þjóðanna, Evrópuráðsins og frá öðrum Norðurlöndum. Þá hefur ráðuneytið kannað dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu um endursendingar hælisleitenda.
Að auki hefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið borist afstaða Rauða kross Íslands sem barst ráðuneytinu með bréfi dags. 6. apríl 2009 og Íslandsdeildar Amnesty International sem barst ráðuneytinu með bréfi dags. 31. mars 2009. Í fyrrgreindu bréfi beinir Rauði krossinn á Íslandi m.a. þeim tilmælum til íslenskra stjórnvalda, í ljósi þess að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna telur enn meðferð hælisleitenda og hælisumsókna í Grikklandi vera verulega ábótavant, að einstaklingar sem leiti hælis hér á landi verði að svo stöddu ekki sendir til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og að umsókn hvers og eins hælisleitanda verði skoðuð sérstaklega. Þá eru íslensk stjórnvöld í fyrrgreindu bréfi Íslandsdeildar Amnesty International hvött til að nýta ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar sem heimila að umfjöllun um hælisleitendur fari fram hér á landi, sem og að íslensk stjórnvöld tryggi að þeir hælisleitendur sem komi hingað í leit að skjóli fái réttláta málsmeðferð og að komið sé í veg fyrir að þeir verði sendir til landa þar sem öryggi þeirra og réttindum er ógnað.
Í eftirfarandi umfjöllun er gerð grein fyrir þessum upplýsingum og þeim ályktunum sem af þeim má draga. Samhengisins vegna er hins vegar nauðsynlegt að víkja fyrst að skuldbindingum Íslands á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins, enda snýr álitaefnið meðal annars að því hvort víkja eigi frá þeirri meginreglu sem það samstarf byggist á (II. kafli). Að svo búnu er fjallað um tilskipanir Evrópubandalagsins nr. 2005/85/EB og 2003/9/EB (III. kafli). Því næst er vikið að aðstæðum í Grikklandi í ljósi fyrirliggjandi gagna og upplýsingar (IV. kafli). Þá er farið yfir afstöðu Norðurlandanna til endursendinga hælisleitenda (V. kafli). Loks er að finna ályktanir um það hvort óhætt sé að endursenda hælisleitendur til Grikklands (VI. kafli).
II.
Dyflinnarsamstarfið
Ísland á aðild að svokölluðu Dyflinnarsamstarfi vegna ábyrgðar á meðferð hælisbeiðna, en þátttaka Íslands í þessu samstarfi er liður í Schengen-samstarfinu.
Samstarfið var í fyrstu byggt á samningi aðildarríkja Evrópusambandsins um ábyrgð á meðferð beiðna um hæli, sem undirritaður var í Dyflinni 15. júní 1990 (hér eftir nefndur ,,Dyflinnarsamningurinn“), sbr. auglýsingu nr. 3/2001 sem birt var í C-deild Stjórnartíðinda. Samningurinn var leystur af hólmi með reglugerð Evrópubandalagsins nr. 343/2003/EB (hér eftir nefnd ,,Dyflinnarreglugerðin“). Ísland samþykkti Dyflinnarreglugerðina með tilkynningu til ráðs Evrópusambandsins þann 6. maí 2003, sbr. auglýsingu nr. 14/2003 sem birt var í C-deild Stjórnartíðinda.
Markmið samstarfsins er að koma á fót skýrum reglum um meðferð umsókna um hæli sem lagðar eru fram í aðildarríkjunum til þess að koma í veg fyrir að vafi leiki á um hvar umsókn skuli tekin til meðferðar. Ætlunin er að tryggja að hælisumsókn hljóti meðferð í einu aðildarríkjanna og koma þar með í veg fyrir að umsækjandi verði sendur frá einu aðildarríki til annars án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína á meðferð umsóknar. Reglugerðin hefur að geyma viðmið sem ráða því hvaða ríki ber ábyrgð á efnislegri umfjöllun um hælisumsókn hverju sinni og er þau að finna í III. kafla hennar. Meginreglan er sú að það ríki sem ber ábyrgð á hælisumsókn á grundvelli þessara viðmiða afgreiði hælisumsókn. Til að tryggja að unnt sé að fylgja þessari meginreglu er gert ráð fyrir að unnt sé að endursenda hælisumsækjanda til þessa ríkis, sbr. V. kafla reglugerðarinnar.
Það eru ákveðnar undanþágur frá skyldu aðildarríkjanna til að fela því ríki sem ber ábyrgð á hælisumsókn afgreiðslu málsins. Þannig hafa aðildarríkin almenna heimild til að taka til meðferðar umsókn um hæli jafnvel þótt það beri ekki ábyrgð á slíkri meðferð, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Ríki sem beitir þessari undanþágu telst þá bera ábyrgð á umsókninni. Jafnframt er aðildarríkjum heimilt að víkja frá viðmiðum reglugerðarinnar í því skyni að sameina fjölskyldur af mannúðarástæðum, sbr. 15. gr. reglugerðarinnar.
Með aðild Íslands að Dyflinnarsamstarfinu hefur ríkið skuldbundið sig til að fylgja og virða þær reglur sem felast í Dyflinnarreglugerðinni. Með hliðsjón af þessu beita íslensk stjórnvöld sem starfa að útlendingamálum ákvæðum reglugerðarinnar við mat á því hvaða ríki beri ábyrgð á meðferð hælisumsókna einstaklinga sem koma hingað til lands og hvort ástæða sé til endursendingar. Ljóst er að beita ber undanþáguheimild 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar af varhug, enda myndi annað leiða til þess að verulega drægi úr virkni þess kerfis sem samstarfið er byggt á.
III.
Tilskipanir Evrópubandalagsins nr. 2005/85/EB og 2003/9/EB
Aðildarríki Evrópusambandsins eru bundin af nýlegum tilskipunum sem hafa að geyma sameiginlegar reglur á sviði hælismála. Nánar tiltekið er um að ræða tilskipun Evrópubandalagsins nr. 2005/85/EB frá 1. desember 2005 um lágmarkskröfur til málsmeðferðar í aðildarríkjum við veitingu og afturköllun á stöðu flóttamanns og tilskipun nr. 2003/9/EB frá 27. janúar 2003 um lágmarkskröfur til aðstæðna hælisleitenda.
Þessum gerðum er ætlað að tryggja samræmda og viðunandi málsmeðferð við afgreiðslu hælisumsókna innan aðildarríkjanna og jafnframt að aðstæður fyrir hælisleitendur séu viðunandi. Tilskipanirnar hafa að geyma margvíslegar efnis- og málsmeðferðarreglur sem aðildarríkjunum ber að innleiða. Sem dæmi má nefna að tilskipun 2005/85/EB hefur að geyma ákvæði um rétt hælisleitanda til að dvelja í ríki á meðan umsókn hans um hæli er til skoðunar, rétt til þess að fá rökstuðning fyrir höfnun á hælisumsókn og rétt til tungumálaaðstoðar. Þá mælir tilskipun nr. 2003/9/EB meðal annars fyrir um skyldu aðildarríkjanna til að tryggja viðunandi lífsskilyrði hælisleitenda með hliðsjón af þörfum þeirra. Tilskipunin nær til sviða á borð við húsnæðismál, heilsugæslu og aðgang að skólum.
IV.
Aðstæður í Grikklandi
3.1. Afstaða Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna (UNHCR)
Í skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna (UNHCR) frá 15. apríl 2008 er gerð grein fyrir afstöðu stofnunarinnar til endursendinga til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Í skýrslunni er lýst áhyggjum af stöðu hælismála í Grikklandi og þeim aðstæðum sem hælisleitendur þar í landi búa við. Í grófum dráttum má skipta athugasemdum stofnunarinnar í þrennt. Í fyrsta lagi er talið að aðgangur hælisleitenda að hælisumsóknarkerfinu sé ekki nægilega vel tryggður. Í öðru lagi eru gerðar athugasemdir við afgreiðslu grískra yfirvalda á umsóknum um hæli, áfrýjunarmöguleika og málsmeðferðartíma. Í þriðja lagi eru gerðar athugasemdir við aðstæður hælisleitenda í Grikklandi. Í skýrslunni er jafnframt vísað til þess að grísk yfirvöld hafi gripið til aðgerða í því skyni að efla hælisumsóknakerfi sitt í samræmi við alþjóðlegar og evrópskar kröfur og að stofnunin hafi og muni leitast við að aðstoða grísk yfirvöld í þeim efnum.
Með hliðsjón af þeim annmörkum sem stofnunin telur vera á gríska hælisumsóknakerfinu hvetur hún aðildarríkin til þess að endursenda ekki hælisleitendur til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og til að nýta sér heimild 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar til að taka til meðferðar umsókn um hæli jafnvel þótt viðkomandi ríki beri ekki ábyrgð á umsókninni.
Þar sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið þarf nú að taka afstöðu til endursendingar hælisleitenda til Grikklands var beint fyrirspurn til Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um hvort sú afstaða sem fram kemur í ofangreindri skýrslu hafi tekið einhverjum breytingum. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 3. mars 2009, kemur fram að afstaða hennar hafi ekki breyst. Hins vegar er tekið fram að grísk yfirvöld hafi stigið fjölda mikilvægra skerfa til að styrkja hælisleitendakerfi sitt þannig að það sé í samræmi við alþjóðlega og evrópska staðla og aukið samstarf sitt við stofnunina. Meðal annars hafi gríska ríkið sett reglur sem innleiði fyrrgreindar tilskipanir Evrópubandalagsins um hælismál og sett á fót vinnuhóp í samstarfi við stofnunina til að endurskoða kerfið. Þá var tekið fram að fulltrúar stofnunarinnar og gríska innanríkismálaráðuneytisins hefðu farið í vettvangsferð í september 2008 sem hafi leitt til fjölda tillagna um breytingar á hælisumsóknakerfinu. Sé vonast til þess að aðgerðaáætlun í þessu skyni verði bráðlega samþykkt. Þrátt fyrir þessi jákvæðu skref telur stofnunin að þörf sé að ýmsum breytingum, einkum hvað varðar meðferð hælisumsókna og aðstæður hælisleitenda, áður en hún geti breytt þeirri afstöðu sinni til endursendingar hælisleitenda sem fram kemur í skýrslu hennar frá 15. apríl 2008.
3.2. Skýrsla Mannréttindafulltrúa Evrópuráðsins frá 4. febrúar 2009
Mannréttindafulltrúi Evrópuráðsins, Thomas Hammarberg, kannaði aðstæður hælisleitenda í Grikklandi í heimsókn sinni til landsins 8. – 10. desember 2008.
Í skýrslunni sem er frá 4. febrúar 2009 er fjallað ítarlega um aðstæður hælisleitenda þar í landi og sjö sérstakir efnisþættir teknir til skoðunar. Mannréttindafulltrúinn fagnar jákvæðri þróun löggjafar í Grikklandi á sviði hælismála og innleiðingu tilskipana Evrópubandalagsins í grískan rétt. Þá er því lýst í skýrslunni að í samtölum við mannréttindafulltrúann hafi grísk yfirvöld lýst yfir vilja til að bæta hælisumsóknakerfið og tryggja að það sé í fullu samræmi við þær kröfur sem gerðar eru í samningum Evrópuráðsins.
Það er útskýrt í skýrslunni að aukning hælisumsókna sem berast grískum yfirvöldum hafi verið gífurleg síðastliðin fjögur ár og lagt þungar fjárhagslegar byrðar á Grikkland. Mannréttindafulltrúinn tekur undir margt sem fram kemur í ofangreindri skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá 15. apríl 2008 og gerir margvíslegar athugasemdir við meðferð hælisumsókna og aðstæður hælisleitenda í Grikklandi. Þá eru grísk yfirvöld hvött til að koma á fót skilvirkri aðgerðaáætlun í því skyni að ná fram úrbótum á þessu sviði og ýmsar sértækar tillögur settar fram.
Rétt er að taka fram að Grikkland skilaði athugasemdum vegna skýrslunnar þar sem sjónarmið ríkisins eru sett fram. Þar er meðal annars vísað til þeirra breytinga sem urðu á grískri löggjöf á sviði hælismála árin 2007 og 2008 og þess markmiðs laganna að tryggja ótakmarkaðan aðgang að hælisumsóknakerfinu. Jafnframt er vísað til þess að tilskipanir Evrópubandalagsins nr. 2005/85/EB og 2003/9/EB sem ætlað er að tryggja lágmarkskröfur til afgreiðslu hælisumsókna og aðstæðna hælisleitenda hafi verið innleiddar í grískan rétt. Þá eru sértækar úrbætur sem grísk yfirvöld hafa gripið til á þessu sviði taldar upp í átta öðrum liðum.
3.3. Ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli K.R.S. gegn Bretlandi frá 2. desember 2008
Með ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í ofangreindu máli var tekin afstaða til þess hvort Bretland bryti gegn skuldbindingum sínum samkvæmt 3. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu ef það endursendi kæranda málsins til Grikklands.
Ákvæði sáttmálans eru hluti íslensks réttar, sbr. lög nr. 62/1994 sem veittu Mannréttindasáttmála Evrópu lagagildi hér á landi, og verður því að tryggja að endursending hælisleitenda frá Íslandi til þriðja ríkis brjóti ekki í bága við ákvæði sáttmálans. Ákvæði 3. gr. sáttmálans verndar einstaklinga fyrir pyndingum, svo og ómannlegri og vanvirðandi meðferð. Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstólsins brýtur aðildarríki gegn 3. gr. sáttmálans ef það endursendir einstakling til ríkis þar sem ætla má að til staðar sé raunveruleg hætta á því að hann verði fyrir meðferð sem brýtur gegn ákvæðinu. Sé slík hætta fyrir hendi er aðildarríkjum því óheimilt að endursenda viðkomandi, enda fæli slík ákvörðun í sér brot gegn 3. gr. sáttmálans.
Í máli K.R.S. gegn Bretlandi voru málsatvik í stuttu máli þau að bresk yfirvöld hugðust endursenda hælisleitanda til Grikklands þar sem þau töldu að Grikkland bæri ábyrgð á umsókninni í samræmi við Dyflinnarreglugerðina. Kærandi hélt því fram að endursending hans bryti gegn 3. gr. sáttmálans þar sem raunveruleg hætta væri á því að hann myndi sæta illri meðferð í Grikklandi. Til að leysa úr kærunni fjallaði Mannréttindadómstóllinn um Dyflinnarsamninginn og Dyflinnarreglugerðina, svo og fyrrgreindar tilskipanir Evrópubandalagsins nr. 2005/85/EB og 2003/9/EB sem varða málefni hælisleitenda. Dómstóllinn fjallaði jafnframt um skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá 15. apríl 2008, skýrslur frjálsra félagasamtaka um aðstæður hælisleitenda í Grikklandi og upplýsingar sem borist höfðu frá grískum yfirvöldum. Þannig fór dómstóllinn með heildstæðum hætti yfir skuldbindingar á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins og þær upplýsingar sem hann hafði yfir að ráða varðandi gríska hælisumsóknakerfið
Mannréttindadómstóllinn tók fram að þrátt fyrir skuldbindingar breskra yfirvalda samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni væri nauðsynlegt að skoða í hverju tilfelli fyrir sig hvort endursending bryti í bága við 3. gr. sáttmálans. Hins vegar taldi dómstóllinn að þrátt fyrir ætlaða annmarka á meðferð hælisumsókna og á aðstæðum hælisleitenda í Grikklandi væru ekki unnt að byggja á þeim til að hindra Bretland í að endursenda kærandann til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Þessu til stuðnings vísaði dómstóllinn meðal annars til þess að gera yrði ráð fyrir því að Grikkland uppfyllti þær skuldbindingar sem á ríkinu hvíla á grundvelli fyrrgreindra tilskipana Evrópusambandsins um hælismál, einkum í ljósi nýrrar löggjafar á þessu sviði í Grikklandi. Þá taldi dómstóllinn ekkert fram komið sem benti til þess að þeir sem væru endursendir til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar ættu á hættu að vera sendir áfram til þriðja ríkis þar sem hætta væri á því að þeir sættu meðferð sem bryti gegn 3. gr. sáttmálans. Í þessu sambandi var jafnframt tekið fram að grísk yfirvöld hefðu staðfest að hælisleitendur gætu áfrýjað ákvörðun um brottvísun og krafist þess að réttaráhrifum hennar yrði frestað. Með vísan til þessa taldi dómstóllinn að endursending kæranda til Grikklands myndi ekki fela í sér brot gegn 3. gr. sáttmálans.
Rétt er að taka fram að í fyrrgreindu bréfi Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna til íslenskra yfirvalda, dags. 3. mars 2009, kemur fram að þó svo að Mannréttindadómstólinn hafi í ofangreindu máli ekki talið að endursending hælisleitanda til Grikklands bryti gegn 3. gr. MSE hafi það ekki afgerandi þýðingu fyrir afstöðu stofnunarinnar. Vísað er til þess að Mannréttindadómstóllinn hafi ekki metið hvort Grikkland uppfylli aðrar skuldbindingar sínar samkvæmt alþjóðlegum sáttmálum. Þannig hafi til dæmis ekki verið metið hvort aðstæður hælisleitenda séu í samræmi við slíkar reglur, hvort umsóknir um hæli séu metnar með sanngjörnum hætti eða hvort hælisleitendur geti nýtt réttindi sín samkvæmt Flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna.
3.4. Upplýsingar um aðstæður í Grikklandi frá norsku útlendinganefndinni
Í skýrslu norsku útlendinganefndarinnar (Utlendingsnemda), sem birt var á heimasíðu nefndarinnar þann 6. maí 2009, er fjallað um aðstæður hælisleitenda í Grikklandi í ljósi þeirra upplýsinga sem aflað var af hálfu norskrar sendinefndar sem var þar í landi frá 23. til 25. febrúar 2009.
Í skýrslunni kemur í fyrsta lagi fram að það geti verið erfiðleikum bundið að leggja fram umsókn um hæli en það sé almennt eingöngu unnt að gera í höfuðstöðvum lögreglunnar í Aþenu. Þar sé eingöngu hægt að leggja fram umsóknir á laugardögum, nema þegar um er að ræða fólk sem á um sárt að binda. Þá er meðal annars tekist fram að oft myndir langar biðraðir við lögreglustöðina, auk þess sem verulegur skortur sé á túlkum, réttaraðstoð og upplýsingum um möguleika á því að sækja um hæli.
Í öðru lagi er vísað til þess að það hafi orðið nokkur bót á aðstæðum hælisleitenda í Grikklandi, en að plássleysi sé enn vandamál. Þá hafi tilskipun nr. 2003/9/EB verið innleidd í grískan rétt, en ýmislegt bendi til þess að ákvæðum tilskipunarinnar sé ekki fylgt í framkvæmd.
Í þriðja lagi eru gerðar athugasemdir við að það sé í raun lögreglan sem taki í afstöðu til hælisumsókna á fyrsta stjórnsýslustigi og að málsmeðferð á þessu stigi sé mjög ábótavant. Þá er vísað til þess að nýtt stjórnvald hafi verið sett á fót til að taka við kærum og feli það almennt í sér jákvæða þróun, einkum þar sem Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna taki beinan þátt í kæruferlinu.
Í fjórða lagi er fjallað um það hvort hætta sé á áframsendingu hælisleitenda til ríkja þar sem þeir kunni að sæta illri meðferð. Fram kemur að ekki virðist hætta á því að þeir sem hafi sótt um hæli séu áframsendir til annars ríkis, en að hugsanlegt sé að þeir sem séu stöðvaðir af yfirvöldum við landamæri séu þvingaðir til að snúa tilbaka. Hins vegar er tekið fram að það kunni að vera hætta á svokallaðri ,,óbeinni áframsendingu“ (e. „indirect refoulement“) vegna annmarka á hælisumsóknarkerfinu sem geti leitt til þess að einstaklingar detti úr umsóknarferlinu með þeirri afleiðingu að litið verði á þá sem ólöglega innflytjendur.
Í fimmta lagi er fjallað um stöðu hælisleitenda sem eru endursendir til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Fram kemur í skýrslunni að slíkir einstaklingar séu í gæslu á flugvellinum í Aþenu í nokkra daga á meðan staða þeirra er könnuð. Fái þeir svokallað ,,bleikt kort“, sem eru skilríki fyrir hælisleitendur sem veita þeim meðal annars rétt á heilsugæslu, og lista yfir samtök sem þeir geta haft samband við. Hafi viðkomandi ekki sótt um hæli áður sé tekið viðtal við hann á flugvellinum, en túlkar séu ekki alltaf fáanlegir og sé þá leitað eftir aðstoð þeirra sem eru staddir á flugvellinum eða annarra í gæslu. Liggi fyrir afstaða til hælisumsóknar á fyrsta stigi fái viðkomandi upplýsingar um niðurstöðuna og tíu daga frest til að kæra hana.
V.
Afstaða Norðurlandanna til endursendingar hælisleitenda
4.1. Inngangur
Dóms- og kirkjumálaráðuneytið óskaði liðsinnis utanríkisráðuneytisins í því skyni að afla gagna frá Norðurlöndunum um framkvæmd endursendinga til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Í bréfi til utanríkisráðuneytis dags. 26. febrúar 2009 var þess óskað að utanríkisráðuneytið aflaði upplýsinga frá Norðurlöndunum, eins fljótt og verða mætti, um framkvæmd endursendinga til Grikklands á grundvelli ofangreindrar reglugerðar.
Í bréfinu kom meðal annars fram: ,,Þess er einkum óskað í ljósi afstöðu Flóttamannastofnunar Sameinuðu Þjóðanna (UNHCR) frá 15. apríl 2008 þar sem varað er við endursendingum hælisleitenda til Grikklands, og í ljósi dóms Mannréttindadómstóls Evrópu frá 3. desember 2008 í máli K.R.S. gegn Bretlandi þar sem sending hælisleitandans til Grikklands var ekki talin fara í bága við Mannréttindasáttmála Evrópu. Loks er þess óskað að utanríkisráðuneytið fari þess á leit við íslenska sendiráðið í Osló, sem er jafnframt í fyrirsvari gagnvart Grikklandi, að það afli upplýsinga, eftir því sem unnt er, um aðstæður hælisleitenda í Grikklandi, þ. á m. hvernig þeim sé tryggður sanngjarn aðgangur að hæliskerfinu þar í landi, og um þær úrbætur sem unnið hefur verið að til að bregðast við gagnrýni UNHCR o.fl. mannréttindasamtaka á gríska hælismálakerfið.“
Vegna síðast nefndu beiðninnar hafði íslenska sendiráðið í Osló samband við gríska sendiráðið þar í borg, sem ekki treysti sér til að veita tæmandi upplýsingar nema fá fyrst diplómatíska nótu frá íslenska sendiráðinu til að framsenda yfirvöldum í Grikklandi. Áður en til þess kæmi að slík nóta væri send, upplýsti íslenska sendiráðið í Osló um að norsk yfirvöld hefðu fengið svör frá grískum yfirvöldum við sömu spurningum og fyrir íslenskum stjórnvöldum vakti að leita svara við, sjá nánar í kafla 3.4.
Hér á eftir er gerð grein fyrir þeim upplýsingum sem bárust og norrænni dómaframkvæmd eftir því sem við á.
4.2. Danmörk
Dönsk yfirvöld endursenda hælisumsækjendur til Grikklands, nema þegar um er að ræða einstaklinga sem ekki hafa náð 18 ára aldri og sem ekki eru í fylgd með fullorðnum. Í framkvæmd er krafist skriflegrar staðfestingar frá grískum yfirvöldum um að þau muni taka hælisumsókn viðkomandi til meðferðar.
4.3. Finnland
Finnsk yfirvöld endursenda hælisumsækjendur til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, nema þegar um er að ræða börn undir lögaldri og þá sem teljast bágstaddir. Fram kom í svari finnska utanríkisráðuneytisins að finnsk yfirvöld teldu Grikkland uppfylla lágmarkskröfur til endursendinga af þessu tagi.
Þann 26. febrúar 2009 féll dómur hjá æðsta stjórnsýsludómstól Finnlands („Högsta forvaltningsdomstolen“) vegna áfrýjunar hælisleitanda frá Írak sem til stóð að endursenda til Grikklands, en hann hafði komið ólöglega til Finnlands frá Grikklandi. Kröfu mannsins um að hann yrði ekki endursendur var hafnað af dómstólnum sem taldi að taka ætti umsókn hans um hæli til meðferðar í Grikklandi. Í forsendum dómsins kemur fram að þrátt fyrir alvarlega bresti í gríska hælisumsóknakerfinu brjóti endursending hælisleitenda til Grikklands ekki gegn ákvæðum mannréttindalaga. Þannig er sérstaklega vísað til þess að endursending feli ekki í sér brot gegn 3. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu með vísan til ofangreinds dóms Mannréttindadómstólsins í máli K.R.S gegn Bretlandi. Fram kemur í svari finnskra yfirvalda að ljóst sé að þessi dómur skapi skýrt fordæmi um hvernig þessum málum verði háttað í framtíðinni.
4.4. Noregur
Norsk úrskurðarstofnun á sviði útlendingamála (,,Utlendingsnemnda“) stöðvaði endursendingar til Grikklands þann 7. febrúar 2008 vegna hugsanlegra brota á réttindum hælisleitenda og þarfar á frekari upplýsingaöflun. Í kjölfarið kannaði stofnunin aðstæður í Grikklandi nánar og sendi meðal annars sendinefnd þangað.
Með ákvörðun stofnunarinnar þann 23. mars 2009 var ákveðið að taka málefni hælisleitenda sem til greina kemur að endursenda til Grikklands aftur til skoðunar. Fram kemur í ákvörðuninni að stofnunin hafi fengið skriflegar upplýsingar frá grískum yfirvöldum, mannréttindasamtökum og fjölda annarra aðila, auk þess sem stofnunin hafi sjálf kannað aðstæður í Grikklandi og rætt við grísk yfirvöld. Með hliðsjón af þessu telji stofnunin sig hafa yfir nægilegum upplýsingum að ráða til að geta metið hvert tilvik fyrir sig í ljósi vitneskju sinnar um meðferð hælisumsókna og aðstæður hælisleitenda í Grikklandi. Samkvæmt þessu meta norsk yfirvöld í hverju tilfelli fyrir sig hvort ástæða sé til þess að afgreiða hælisumsókn í Noregi þrátt fyrir að Grikkland beri ábyrgð á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Samkvæmt fréttatilkynningu frá norsku útlendinganefndinni, dags. 7. maí 2009, hefur verið komist að niðurstöðu um endursendingu til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar í sextán málum og var í öllum tilvikum talið að endursending skyldi fara fram. Útskýrt er í fréttatilkynningunni að þessi niðurstaða hafi verið byggð á einstaklingsbundnu mati á aðstæðum viðkomandi hælisleitenda og að talið hafi verið að viðkomandi myndi fá notið réttinda sinna sem hælisleitendur í Grikklandi, enda hafi ekki verið um að ræða einstaklinga sem eiga um sárt að binda (n. sårbare personer). Fram kemur í fréttatilkynningunni að almennt sé ekki talið óráðlegt að endursenda hælisleitendur til Grikklands, heldur þurfi að meta hvert og eitt tilvik sérstaklega og geti til dæmis verið ástæða til að gera greinarmun á einstaklingum sem eiga um sárt að binda og heilsuhraustum fullorðnum einstaklingum. Jafnframt var lögð áhersla á að í öllum þeim málum sem ákveðið var að endursending skyldi fara fram lá fyrir staðfesting grískra yfirvalda á því að viðkomandi fengi aðgang að hælisumsóknarkerfinu þar í landi.
4.5. Svíþjóð
Samkvæmt upplýsingum frá sænsku útlendingastofnuninni eru hælisumsækjendur endursendir til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, nema þegar um er að ræða börn sem koma ein síns liðs til Svíþjóðar. Tekið var fram að við framkvæmd endursendinga væri því fyrirkomulagi sem mælt er fyrir um í reglugerðinni fylgt og ættu endursendingar sér því ekki stað nema grísk stjórnvöld hefðu samþykkt móttöku.
Þann 28. október 2008 fjallaði áfrýjunardómstóll innflytjendamála í Stokkhólmi (,,Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen“) um það hvort óhætt væri að endursenda hælisleitanda til Grikklands. Í forsendum dómsins kemur fram að sænsk yfirvöld hafi sent sendinefnd til Grikklands til að kanna þá gagnrýni sem komið hefur fram að því er varðar aðstæður hælisleitenda þar í landi. Þá er meðal annars fjallað um afstöðu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og framkvæmd Norðurlandanna á þessu sviði, auk þess sem vikið er að þeim úrbætum sem hafa átt sér stað í Grikklandi upp á síðkastið. Í stuttu máli komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum um meðferð hælisumsókna og aðstæður hælisleitenda í Grikklandi að endursending viðkomandi til Grikklands bryti ekki gegn 3. gr. Mannréttindasáttmálans og að hún skyldi fara fram.
VI.
Ályktanir
Ljóst er að hælisleitendum í Grikklandi hefur fjölgað mikið síðastliðin ár og það leitt til þess að yfirvöldum hefur ekki að öllu leyti tekist að fullnægja þeim sameiginlegu reglum sem ríkjum innan Evrópusambandsins ber að fylgja á sviði hælismála. Til að sýna þá fjölgun hælisumsókna sem Grikkland hefur þurft að glíma við má nefna að árið 2004 voru umsóknir um hæli 4.469 en árið 2007 voru þær 25.113.
Af framangreindum gögnum og upplýsingum, einkum skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Mannréttindafulltrúa Evrópuráðsins, er ljóst að það eru alvarlegir annmarkar á meðferð hælisumsókna í Grikklandi og á aðstæðum hælisleitenda þar í landi.
Hins vegar er ljóst að það hafa orðið ýmsar breytingar á aðstæðum í Grikklandi frá því að skýrsla Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá 8. apríl 2008 var gerð. Kemur það skýrt fram í bréfi Flóttamannastofnunarinnar til íslenskra yfirvalda, dags. 3. mars 2009 og í skýrslu Mannréttindafulltrúans.
Hefur þannig fyrri löggjöf um meðferð hælisumsókna og málefni hælisleitenda verið bætt með setningu nýrra reglna. Fyrir liggur að Grikkland hefur nú innleitt tilskipun 2003/9/EB um lágmarkskröfur til aðstæðna hælisleitenda, en það var gert árið 2007 með Presidential Decree nr. 220. Þá var helsta löggjöf landsins um hælisleitendur, Presidential Decree nr. 61/1999 sem hafði sætt mikilli gagnrýni, leyst af hólmi með nýjum reglum, Presidential Decree 90, 96 og 167, sem er ætlað að tryggja réttindi hælisleitenda til samræmis við evrópsk viðmið. Þessum nýju reglum er ætla að vernda réttindi hælisleitenda með heildstæðum hætti og er með þeim stigið mikilvægt skref til bóta á hæliskerfi Grikklands, svo sem fram kemur í skýrslu Mannréttindafulltrúa Evrópu. Þá liggur fyrir að framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur veitt Grikklandi fé til að bregðast við auknum fjölda hælisleitenda og bæta aðstæður þeirra.
Við mat á því hvort unnt sé að endursenda hælisleitendur til Grikklands verður að hafa í huga að Grikkland á aðild að flestum alþjóðlegum og evrópskum mannréttindasamningum, þar á meðal Flóttamannsamningi frá 1951 og viðauka við hann frá 1967. Þá er Grikkland bundið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinar og tilskipunum Evrópubandalagsins á sviði hælismála, en þar skipta tilskipanir nr. 2005/85 og 2003/9 sem ætlað er að tryggja samræmda og viðunandi meðferð hælisumsókna og aðstæður hælisleitenda miklu máli. Verður að gera ráð fyrir því að gríska ríkið uppfylli þær lágmarkskröfur sem fram koma í þessum tilskipunum og þær skuldbindingar sem það hefur gengist undir, en það fellur í hlut eftirlitsstofnana Evrópusambandsins að tryggja að svo sé.
Hvað varðar aðstæður hælisleitenda í Grikklandi verður að hafa í huga að ráða má af dómi Mannréttindadómstólsins í máli K.R.S. gegn Bretlandi að endursending hælisleitenda til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar brjóti ekki sem slík gegn 3. gr. Mannréttindasáttmálans. Jafnframt verður ráðið af dóminum að ekki sé ástæða til að ætla að þeir sem eru endursendir til Grikklands verði sendir áfram til þriðja ríkis þar sem hætta er á að þeir sæti meðferð sem gæti brotið gegn 3. gr. sáttmálans.
Svo sem rakið hefur verið er afstaða allra Norðurlandanna sú að hælisleitendur skuli almennt endursendir til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, en Noregur leggur sérstaka áherslu á að meta hvert tilvik fyrir sig áður en ákvörðun er tekin. Meðal þess sem norska skýrslan og skýrsla mannréttindafulltrúa Evrópuráðsins varpa ljósi á er að skráning og móttaka þeirra hælisumsækjenda sem framsendir eru frá öðrum ríkjum Dyflinnarsamstarfsins er með allt öðrum hætti en þeirra sem koma að landamærum Grikklands og vilja sækja þar um hæli. Það sem Grikkland hefur átt í hvað mestum erfiðleikum með og gagnrýnt hefur verið við meðferð hælisumsækjenda þar er yfirfullar flóttamannabúðir við landamærin og mikill dráttur á að hælisumsækjendur fái skráningu sem slíkir. Þetta á ekki við um þau mál sem hér eru til úrlausnar. Þeir einstaklingar sem sendir eru á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eru skráðir inn í kerfið með samræmdum hætti á flugvellinum í Aþenu, fá leiðbeiningar og aðstoð og sérstakt skírteini sem er í senn ávísun á ýmsa aðstoð og leyfi til að leita og stunda atvinnu meðan mál þeirra eru til meðferðar. Þá hefur bæði eðlileg málsmeðferð og réttur til málskots verið tryggð með nýrri löggjöf sem beitt er í raun.
Samkvæmt öllu framangreindu er lagt til að meginreglan verði sú að hælisleitendur verði endursendir til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, svo sem gert er ráð fyrir í Dyflinnarsamstarfinu. Hins vegar er nauðsynlegt að skoða hvert tilvik fyrir sig og meta aðstæður viðkomandi einstaklings áður en ákvörðun er tekin. Í þessu felst að kanna verður þær upplýsingar sem liggja fyrir um einstaklingsbundnar aðstæður viðkomandi hælisleitanda og meta með hliðsjón af fyrirliggjandi upplýsingum um aðstæður hælisleitenda í Grikklandi hvort þessi megi vænta að viðkomandi muni njóta réttinda sinna sem hælisleitandi þar í landi. Þetta á sérstaklega við ef um er að ræða einstaklinga sem eiga af einhverjum ástæðum um sárt að binda, svo sem ef um er að ræða sjúka einstaklinga eða einsömul börn. Þá þarf jafnframt að kanna hvort hætta sé á því að viðkomandi verði áframsendur til þriðja ríkis þar sem hætt er við því að hann sæti illri meðferð.
Verði talið varhugavert með hliðsjón af hinu einstaklingsbundna mati að endursenda viðkomandi til Grikklands er lagt til að undanþáguheimild 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar verði beitt þannig að Ísland beri ábyrgð á meðferð hælisumsóknarinnar.
Dóms- og kirkjumálaráðuneytið,
júní 2009.