Skýrsla nefndar um endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands - Samhent stjórnsýsla

Nefnd sem forsætisráðherra skipaði í desember árið 2009 og falið var það verkefni að gera tillögur um endurskoðun laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, og eftir atvikum aðrar lagareglur sem lúta að starfsemi Stjórnarráðsins og stjórnsýslu hér á landi hefur nú skilað ráðherra lokaskýrslu sinni. Nefndinni var eftir að hún hóf störf jafnframt falið að taka til umfjöllunar tillögur og ábendingar rannsóknarnefndar Alþingis og þingmannanefndarinnar. Þá var því beint til nefndarinnar að fjalla um niðurstöður og tillögur nefndar sem fjallaði um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlögum við réttarbrotum í stjórnsýslu, en skýrsla þess efnis var gefin út árið 1999.

Í upphafi áttu sæti í nefndinni Anna Kristín Ólafsdóttir stjórnsýslufræðingur, formaður, Gunnar Helgi Kristinsson prófessor, Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir stjórnsýslufræðingur og Páll Þórhallsson, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu, og Hafdís Ólafsdóttir, skrifstofustjóri í fjármálaráðuneytinu. Sú breyting varð á nefndarskipaninni í júní 2010 að Anna Kristín Ólafsdóttir sagði sig úr nefndinni og tók Arnar Þór Másson, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu, sæti í hennar stað og varð formaður nefndarinnar.

Nefndin leitaði víða fanga í gagnaöflun hérlendis og erlendis og fundaði með fjölda embættis- og starfsmanna innan Stjórnarráðsins, ýmsum fræðimönnum og sérfræðingum á sviði stjórnsýslu og stjórnsýsluréttar og með formönnum stéttarfélaga starfsmanna Stjórnarráðsins. Stjórnarráð og stjórnsýslukerfi annarra landa voru skoðuð og teknar saman nýjar heildstæðar upplýsingar um starfsmenn Stjórnarráðs Íslands í dag. Haustið 2010 lét nefndin gera sérstaka rannsókn sem byggði á viðtölum við núverandi og fyrrverandi ráðherra og stjórnendur innan Stjórnarráðsins og efndi til fjölmenns málþings um skipulag og starfsemi Stjórnarráðsins. Nefndin hefur kallað eftir umsögnum við drög að áfangaskýrslu og meðfylgjandi lokaskýrslu og tekið tillit til ábendinga sem fram komu m.a. frá ráðherrum, ráðuneytisstjórum og aðstoðarmönnum ráðherra.

Helstu niðurstöður og tillögur

Meginniðurstöður nefndarinnar og tillögur sem fram koma í lokaskýrslu hennar eru eftirfarandi:

• Nefndin telur að enn sé þörf fyrir sérstök lög um Stjórnarráð Íslands, m.a. vegna sérstöðu ráðuneyta í samanburði við stofnanir en laga þurfi þau að breyttum aðstæðum, nú 40 árum eftir setningu þeirra. Nefndin telur að fella eigi brott ákvæði laganna þar sem heiti ráðuneyta eru tilgreind og að með því skapist svigrúm fyrir ríkisstjórn hverju sinni, einkum við stjórnarmyndun, að ákveða fjölda ráðuneyta og heiti þeirra.
• Hlutverk ráðherra sé skilgreint með skýrum hætti í lögum um Stjórnarráð Íslands og eftir atvikum lögum um ráðherraábyrgð.
• Verklag við ráðningu æðstu embættismanna og annarra starfsmanna verði bætt s.s. með hæfnisnefndum og samræmt til þess að tryggja sem best að fagleg sjónarmið séu höfð að leiðarljósi.
• Kveðið verði á um samskipti ráðherra við embættismenn.
• Hlutverk ráðuneytisstjóra verði betur skilgreint í lögum, hann beri ábyrgð á faglegri stjórnsýslu og skýrt tekið fram að hann lúti eingöngu boðvaldi ráðherra.
• Hlutverk pólitískra aðstoðarmanna verði skýrt og að þeim verði fjölgað í því skyni að auðvelda ráðherra að hrinda pólitískri stefnu sinni í framkvæmd. Sér nefndin fyrir sér að við stjórnarmyndanir semji flokkarnir sín á milli um fjölda aðstoðarmanna, t.d. þannig að þeir verði misjafnlega margir (1-2 í ráðuneyti) eftir því hversu viðamiklir málaflokkar heyra undir ráðuneyti.
• Nefndin telur æskilegt er að tryggja með einhverjum hætti pólitíska samábyrgð ríkisstjórna í ákveðnum málum án þess þó að gera ríkisstjórnina almennt að fjölskipuðu stjórnvaldi. Nefndin telur m.a. æskilegt að ríkisstjórnin hafi meira að segja um stefnumótandi yfirlýsingar ráðherra, fjárhagslega skuldbindandi ákvarðanir, þýðingarmiklar reglugerðarbreytingar, veitingu æðstu embætta í ráðuneytum og stofnunum og skipun nefnda sem undirbúa stefnumarkandi breytingar á löggjöf o.fl. Þá telur nefndin æskilegt að koma betra skipulagi á ríkisstjórnarfundi þannig að ráðherrum og ráðuneytum gefist betra tóm til að kynna sér mál sem þar á að ræða áður en þau eru borin upp.
• Að því er varðar sjálfstæðar stofnanir telur nefndin að  ráðuneyti eigi að hafa eftirlit með grunnþáttum í starfsemi þeirra og eiga frumkvæði að stefnumótun á viðkomandi málefnasviði.
• Nefndin leggur ríka áherslu á að tekin verði upp markvissari mannauðsstjórnun í Stjórnarráði Íslands og að komið verði á fót sérstakri mannauðseiningu sem hafi forystu í mannauðsmálum og aðstoði einstök ráðuneyti í þeim efnum og lagt er til að mótuð verði stefna um hreyfanleika starfsmanna. Þá verði verklag við ráðningu stjórnenda og annarra starfsmanna samræmt til þess að tryggja sem best að fagleg sjónarmið séu höfð að leiðarljósi.
• Hvetja þarf ráðuneytin til að eiga með sér gott samstarf og afstýra því að lög og reglur standi því í vegi.
• Að mati nefndarinnar þarf að styrkja getu ráðuneytanna til að móta stefnu. Byggja þyrfti upp þverfaglegt greiningar-, stefnumótunar- og verkefnastjórnunarteymi inn Stjórnarráðsins.
  
• Skýra þarf betur miðlægt hlutverk forsætis- og fjármálaráðuneyta og samstarf þeirra á milli til að gott samhengi verði milli stefnu ríkisstjórnar og fjárlagatillagna til Alþingis.
  

Ýmislegt sem fram kemur í tillögum eða ábendingum í skýrslu nefndarinnar er þegar í farvegi eða komið í framkvæmd að hluta.  Forsætisráðuneytið mun nú hefja vinnu á grundvelli skýrslunnar og smíði lagabreytinga á grundvelli tillagna nefndarinnar.  

• Lokaskýrsla stjórnarráðslaganefndar (961 KB, 90 bls.)