Fréttabréf stjórnenda ríkisstofnana 16. desember 2010

4. tbl. 12. árg.
Útgefið 16. desember 2010
Útgefandi: Fjármálaráðuneytið
Ábyrgðarmaður: Ráðuneytisstjóri

Siðareglur fyrir stjórnsýslu ríkisins

Í mars 2009 var settur á laggirnar starfshópur sem hafði það hlutverk að undirbúa siðareglur fyrir ráðherra og stjórnsýslu ríkisins og skilaði hann tillögum í september sama ár. Í kjölfarið var lagt fram frumvarp um lögfestingu umgjarðar um siðareglur sem jafnframt á að tryggja samhæfingu milli ólíkra aðila innan stjórnkerfisins sem vinna að því að bæta vinnubrögð hjá starfsmönnum ríkisins. Frumvarpið varð að lögum þann 16. júní sl. og samkvæmt þeim staðfestir forsætisráðherra siðareglur fyrir starfsmenn Stjórnaráðs Íslands og fyrir ráðherra ríkisstjórnar sinnar en fjármálaráðherra staðfestir almennar siðareglur fyrir starfsmenn ríkisins.

Samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna sem lögin gera ráð fyrir hefur nú verið skipuð og á Félag forstöðumanna ríkisstofnana einn fulltrúa þar. Nefndinni er meðal annars ætlað „að stuðla að því að siðferðileg viðmið séu í hávegum höfð í opinberum störfum og veita fjármálaráðuneytinu, sem fer með starfsmannamál ríkisins, og öðrum stjórnvöldum ráðleggingar um ráðstafanir til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og spillingu“. Forstöðumenn eru hvattir til að kynna sér drög að siðareglum sem fylgdu frumvarpinu og lögin sjálf. Á næstu mánuðum mun fjármálaráðuneytið sjá til þess að settar verði almennar siðareglur og efna til víðtækrar fræðslu um þær meðal ríkisstarfsmanna.

Ríkisstarfsmönnum fækkar og launin lækka

Fjármálaráðherra svaraði nýlega fyrirspurn á Alþingi um fjölda ríkisstarfsmanna og eins og þar kom fram hafa orðið töluverðar breytingar síðustu ár.

Samkvæmt launavinnslukerfinu hefur stöðugildum í dagvinnu fækkað um tæplega 1.200 frá október 2008 til sama tíma árið 2010, eða um rúm 6%. Á tímabilinu hafa orðið nokkrar skipulagsbreytingar í ríkisrekstrinum, stofnanir sameinast eða verkefni falin opinberum hlutafélögum. Að teknu tilliti til þess hefur stöðugildum í dagvinnu fækkað um 5%.

Ítarlegri upplýsingar er að finna í þingfyrirspurninni sem er aðgengileg á vef Alþingis.

Í ágúst 2009 samþykkti ríkisstjórnin tillögur fjármálaráðherra um sparnaðarátak í ríkiskerfinu. Þar var meðal annars samþykkt tillaga um að forstöðumenn ríkisstofnana skyldu endurskoða heildarlaun umfram 400 þúsund á mánuði. Starfsmannaskrifstofan kannaði hvort og hve margir starfsmenn hafa lækkað í heildarlaunum undanfarið ár, það er á milli október 2009 og október 2010.

Miðað var við þá sem voru í 50% starfi eða meira og í sama starfshlutfalli bæði árin. Ekki var um samanburð á föstum tekjum að ræða, heldur heildarlaunum að meðtaldri yfirvinnu, vaktaálagi sem og öðrum launagreiðslum sem falla til vegna staðins vinnutíma.

Af þeim hópi sem var skoðaður er helmingur hans með lægri heildarlaun en 400 þúsund. Athugunin leiðir í ljós að meðalheildarlaun á stöðugildi hafa í mörgum tilvikum lækkað í þeim tekjuhópum sem vísað var til. Rúmur helmingur starfsmanna sem voru með 500 þúsund eða meira í október 2009 höfðu lægri heildarlaun í október 2010 og 40% þeirra sem höfðu 400-500 þúsund.

Mesta launabreytingin er í lægstu tekjuhópunum. Þannig hafa heildarlaun þeirra sem voru með 200 þúsund eða minna í heildarlaun hækkað um 10%.

Þetta er í takt við umfjöllun í undanförnum fréttabréfum um þróun í starfsmannahaldi ríkisins og staðfestir að forstöðumenn hafa brugðist við með ábyrgum hætti.

Má starfsmaður sem er í B – deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins þiggja lífeyri samhliða hlutastarfi?

Það kemur fyrir að óskir koma til stofnana frá starfsmönnum, sem hafa áunnið sér rétt til lífeyris úr B - deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, um að minnka starfshlutfall í 49,9%.

Samkvæmt 1. og 4. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 er það skilyrði sett að starfsmaður hafi látið af störfum til að fá greiddan lífeyri. Vinnuveitandi þarf því að tilkynna um starfslok starfsmannsins áður en kemur til greiðslu lífeyris. Við starfslok starfsmannsins losnar starf hans í skilningi laga nr. 70/1996. Ef sinna á starfinu áfram þá er um laust starf að ræða sem þarf að auglýsa samkvæmt 7. gr. laga nr. 70/1996 og reglum nr. 464/1996 um auglýsingar á lausum störfum. Þannig að þegar starf losnar þá er skylt að auglýsa það nema ekki eigi að ráða í starfið á ný.

Fjármálaráðuneytið lítur því svo á að lög nr. 1/1997, lög nr. 70/1996 og reglur nr. 464/1996 komi í veg fyrir að stofnanir geti orðið við ósk starfsmannsins án þess að starfið hafi áður verið auglýst laust til umsóknar. Þá er rétt að benda á að starfsmaður sem ráðinn er til stofnunar með þessum hætti heldur áunnum réttindum sínum hjá stofnuninni svo sem veikindarétti, biðlaunarétti o.fl.

Hins vegar var gert samkomulag við Bandalag háskólamanna á árinu 1989 um að starfsmenn sem láta af starfi til að hefja töku lífeyris verða ekki ráðnir til frekari starfa nema samkvæmt tímavinnukaupi, þeir skulu ráðnir til starfa í takmarkaðan tíma og skulu ekki vera í stjórnunarstörfum. Þetta samkomulag hefur verið túlkað svo að það gildi einnig um starfsmenn annarra bandalaga.

Aðalinntak reglnanna er að starfsmenn sem láta af starfi til að hefja töku lífeyris verða ekki ráðnir til frekari starfa nema samkvæmt tímavinnukaupi, þeir skulu ráðnir til starfa í takmarkaðan tíma og skulu ekki vera í stjórnunarstörfum.

Um þetta má lesa á vefsíðu ráðuneytisins undir efninu spurt og svarað.

Innleiðing Vinnustundar hjá Brunamálastofnun sparar útgjöld

Brunamálastofnun innleiddi um síðustu áramót Vinnustund til að skrá viðveru starfsmanna. Viðveruskráning var til staðar í stofnuninni áður en í allt öðru kerfi. Það kerfi þarfnaðist sérstakrar þjónustu sem greiða þurfti fyrir og var um að ræða þó nokkur útgjöld vegna þessa.

Samhliða því að taka upp Vinnustundina var gömlu stimpilklukkunni skipt út fyrir nýja. Það hafði í för með sér ákveðinn stofnkostnað en hann var ekki meiri en sem svaraði nokkurra mánaða viðhaldskostnaði á gamla kerfinu. Breyting þessi var því fljót að borga sig. Með því að skipta um kerfi var hægt að beintengja nýju klukkuna við Vinnustundina en þá er villu/bilanahætta mun minni en áður. Þá bíður Vinnustundin upp á fleiri möguleika við stimplun/skráningu á viðveru, svo sem á netinu og með síma.

Á haustmánuðum var svo nýja klukkan tengd við E-were í Lotus Notes þannig að þegar inn eða útstimplun á sér stað birtist hún í E-were. Þannig eru allir starfsmenn upplýstir um viðveru annarra starfsmanna.

Það tók ekki langan tíma að koma þessu í kring, nýja klukkan var uppkomin og öll uppsetning tilbúin 15. janúar 2010. Frá þeim tíma hefur ekki þurft að kalla út viðhaldsmann frá þjónustuaðila klukkunnar en við höfum fengið góða þjónustu frá Fjársýslu ríkisins við fínstillingu á Vinnustundinni.

Ef Brunamálastofnun þarf á þjónustu að halda vegna nýju klukkunnar þá þarf þjónustuaðilinn ekki að koma á staðinn þar sem hann getur náð sambandi við klukkuna í gegnum netið.  Á þann hátt verður þjónustan hraðari. Sú ákvörðun að koma Vinnustundinni í virka notkun var góð þar sem hún bæði auðveldaði og tryggði virka og rétta skráningu starfsmanna og varð til þess að lækka kostnað við reksturinn. Því mælum við eindregið með því að stofnanir skoði þennan möguleika til að styrkja rekstur sinn.

Ólafur Jón Ingólfsson,
skrifstofustjóri Brunamálastofnunar

Góð reynsla af notkun ráðningakerfisins

Ráðningarkerfið hefur nú verið sett upp hjá öllum ríkisstofnunum og hvetjum við þær stofnanir sem ekki nýta sér kerfið nú þegar að kanna möguleika þess. Kerfið er mjög auðvelt og aðgengilegt í notkun og er reynsla þeirra ríkisstofnana sem kerfið nota mjög góð. Útbúin hefur verið leiðbeiningarhandbók með kerfinu sem aðgengileg er öllum stofnunum á vef fjársýslunnar. Kennsla á kerfið er stofnun að kostnaðarlausu og tekur hún einungis um klukkustund.

Meginþættir ráðningarkerfisins eru:

• Skráning og auglýsing lausra starfa
• Umsóknir um laus störf
• Yfirlit umsókna
• Úrvinnsla umsókna
• Skrifleg/rafræn samskipti við umsækjendur og skjölun þeirra
• Gerð ráðningarsamnings og fylgiskjala
• Flutningur á upplýsingum úr ráðningarkerfinu í mannauðskerfi Oracle

Þeir sem hafa áhuga á að nýta sér þennan kerfishluta eru vinsamlegast beðnir að hafa samband við Geir Thorsteinsson hjá Fjársýslunni í síma: 545-7694.

Nýr dómur héraðsdóms Reykjavíkur

Fram til þessa hefur ráðuneytið túlkað það svo að skerðing á starfshlutfalli með uppsögn væri ekki í samræmi við starfsmannalögin þar sem þá þyrfti að auglýsa nýtt starf með minna starfshlutfalli laust til umsóknar. Af dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 4 nóvember sl., í máli nr. E-1766/2010, má hins vegar draga þá ályktun að skerðing á starfshlutfalli almennra starfsmanna ríkisins sé heimil með skriflegri uppsögn, með þeim fyrirvara sem gildir um uppsögn viðkomandi ráðningarsamnings.

Í dóminum kemur fram að einhliða breyting á skráðu starfshlutfalli hafi ekki verið lögmætur grundvöllur skerðingar á launum stefnanda eins og stefndi stóð að breytingunni. Hins vegar kemur fram í rökstuðningi dómsins að ráðningarsamningur hafi að geyma ákvæði þess efnis að hann sé uppsegjanlegur með þriggja mánaða fyrirvara. Í samræmi við almennar reglur samninga- og vinnuréttar sem og 19. gr. starfsmannalaga og 4. gr. reglna nr. 351/1996 um form ráðningarsamninga og um skyldu til að upplýsa starfsmenn um ráðningarkjör, verði að telja að stefndi hafi ekki getað breytt einhliða þessu umsamda starfshlutfalli nema með því að segja upp þeim þætti ráðningarsamningsins enda leiddi hún til skerðingar á launum eða öðrum starfskjörum. Slíka breytingu mátti einnig gera með samkomulagi milli samningsaðila. Jafnframt kemur fram í rökstuðningi dómsins að framlagðir launaseðlar gefi til kynna að stefnandi hafi fengið greidd laun fyrir 100% starf frá gildistöku nýs kjarasamnings til 1. júní sama ár. Þetta hlutfall var lækkað í tímaskráningarkerfi stefnda frá 1. júní 2006 og eftir það hafa laun stefnanda tekið mið af 80% starfshlutfalli. Ekki liggur fyrir að stefnandi hafi veitt samþykki sitt fyrir þessari lækkun áður en hún tók gildi. Síðan segir í dómnum: „Þá verður ekki séð að stefndi hafi sagt upp starfshlutfalli stefnanda samkvæmt ráðningarsamningi, en slíka breytingu varð að tilkynna með skriflegum hætti og með þeim fyrirvara sem gilti um uppsögn viðkomandi ráðningarsamnings þar sem hún leiddi til skerðingar á launakjörum stefnanda.“

Í þessu ljósi telur ráðuneytið að sá möguleiki hafi opnast fyrir forstöðumenn ríkisstofnana að skerða starfshlutfall með uppsögn, með þeim fyrirvara sem gildir um uppsögn viðkomandi ráðningarsamnings, ef málefnalegar ástæður til uppsagnar eru fyrir hendi, t.d. vegna samdráttar í rekstri stofnunar.

Álit umboðsmanns Alþingis um tímabundna ráðningu o.fl.

Álit umboðsmanns Alþingis, 8. maí 2009, í máli nr. 5356/2008.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá því í maí 2009 er fjallað um kvörtun A yfir ákvörðun skólameistara Kvennaskólans í Reykjavík um að endurnýja ekki ráðningu hans við skólann. A gerði einnig athugasemdir við skýringar skólans til umboðsmanns um ráðningar í störf tveggja sögukennara við skólann veturinn 2008-2009. Í kvörtun A kom fram að hann hefði starfað við kennslu í sögu og fleiri greinum hjá skólanum í fjögur ár á grundvelli tímabundinna ráðningarsamninga. Vorið 2008 hefði verið ákveðið að endurnýja ekki ráðningu A en auglýst hefði verið laust starf við skólann sem A hefði sótt um en ekki hlotið.

Niðurstaða umboðsmanns var sú að ákvörðun Kvennaskólans í Reykjavík um að endurnýja tímabundið ráðningu A 1. ágúst 2006, þegar hann hafði starfað við skólann í tvö ár samfellt, hefði ekki verið í samræmi við 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins né heldur 16. gr. laga nr. 86/1998 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara sem og skólastjóra og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 139/2003 um tímabundna ráðningu starfsmanna. Þá hefði það ekki samrýmst reglum nr. 351/1996, um form ráðningarsamninga og skyldu til að upplýsa starfsmenn um ráðningarkjör, að gera ekki skriflegan ráðningarsamning við A síðustu tvö starfsár hans við skólann.

Umboðsmaður taldi að af gögnum málsins yrði ekki dregin önnur ályktun en að það sjónarmið, að ráðning A til starfa við skólann yrði að vera ótímabundin, hefði haft verulega þýðingu fyrir þá ákvörðun að ráða A ekki í þau störf sem auglýst voru laus við skólann. Taldi hann að almennt yrði ekki á það fallist að það gæti talist málefnalegt að ljá því sjónarmiði verulegt vægi við ráðningar í opinber störf að tiltekinn umsækjandi væri þegar í tímabundnu ráðningarsambandi sem hefði varað samfellt í tvö ár og því yrði ráðning hans að vera ótímabundin. Lagareglur um tímabundnar ráðningar gætu leitt til þess að teldist umsækjandi sem þegar væri í tímabundnu ráðningarsambandi  hæfastur umsækjenda bæri að lögum að gera við hann ótímabundinn ráðningarsamning, jafnvel þó að í starfinu fælist að rækja tímabundin verkefni. Væri ekki um frekari verkefni að ræða þegar því verkefni lyki yrði að fara með starfslok starfsmannsins eftir lagareglum um uppsögn ótímabundinna ráðningarsamninga. Var niðurstaða hans sú að Kvennaskólinn hefði ekki sýnt fram á að þess hefði verið gætt við starfslok A og mat á umsókn hans að byggja ákvörðunartöku og mat á réttarstöðu hans að öllu leyti á málefnalegum sjónarmiðum.

Umboðsmaður taldi sig ekki hafa forsendur til að telja að málsmeðferð Kvennaskólans varðandi niðurstöður kennslukannana við skólann væri í ósamræmi við lög. Hann gerði athugasemdir við rökstuðning Kvennaskólans til A og tilkynningu hans til A um lyktir málsins.

Ráðuneytið vill ítreka það sem fram kom í fréttabréfi ráðuneytisins dagsettu 29. maí 2008 að samkvæmt 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 skal tímabundin ráðning aldrei vara samfellt lengur en í 2 ár. Samkvæmt þessu er ekki heimilt að ráða starfsmenn tímabundið samfellt í lengri tíma. Þegar tímabundin ráðning hefur varað samfellt í tvö ár ber að gera ótímabundinn ráðningarsamning við starfsmann ef framlengja á ráðninguna.

Hvað þarf til að meta árangur í opinberum rekstri?

Ýmislegt hefur verið gert undanfarin ár við að bæta opinbera stjórnsýslu hér á landi og að koma á skýrum skráðum vinnuferlum við að meta árangurinn af starfinu.  Eitt af þeim tækjum sem nokkuð hafa verið notuð í þessum tilgangi eru svokallaðir árangursmælikvarðar. Til þess að formfesta þessa aðferðafræði hafa verið gerðir svokallaðir árangursstjórnarsamningar á milli stofnana og ráðuneyta. Aðallega hefur verið beitt svokölluðum frammistöðumælikvörðum og fjármálatengdum mælikvörðum. Frammistöðumælikvarðar eru taldir henta vel til að sýna fram á að stofnun standi sig vel og uppfylli fagleg markmið starfseminnar. Fjármálatengdir mælikvarðar henta hinsvegar vel til að sýna fram á góðan rekstur en þeir þurfa ekki endilega að tengjast því hvort stofnunin sé að ná faglegum markmiðum sínum.

Takmarkanir á notkun mælikvarða í rekstri geta verið talsverðir enda eru þeir einskonar sýnishorn og taka ekki tillit til breytinga eða flókins umhverfis þar sem margt getur haft áhrif á árangurinn. Einnig er möguleiki á því að stjórnendur leggi meiri áherslu á þá þætti í rekstrinum sem tengjast mælikvörðunum og aðrir þættir séu látnir sitja á hakanum.
Til þess að mælikvarðar séu raunhæf stjórntæki þarf stefna í opinberum rekstri að vera skýr og á því sviði þarf Alþingi að vera í forystuhlutverki. Ríkisendurskoðun hefur metið það svo í úttektum sínum að talsvert vanti upp á að Alþingi og ríkisstjórn standi fyrir skýrri stefnumótun í mikilvægum málaflokkum. Slík frumstefnumótun er mikilvæg forsenda árangursstjórnunar og því er mikilvægt að gleyma ekki þessum þætti í þeim breytingum sem nú er unnið að í opinberri stjórnsýslu hér á landi sem birtist m.a. í sameiningu ráðuneyta og stofnana.

Við þær aðstæður sem nú ríkja á Íslandi þegar draga þarf úr útgjöldum hins opinbera er meiri þörf en áður að byggja aðgerðir á skýrri stefnumótun sem feli meðal annars í sér forgangsröðun á verkefnum og þjónustu í þágu almennings. Tilviljanakenndur eða flatur niðurskurður er slæm leið sem getur leitt til þess að grunnstoðir velferðarkerfisins verði fyrir varanlegum skaða. Skýr stefna er auk þessa ein leið til þess að  þegnarnir geti treyst stjórnsýslunni, en samkvæmt könnunum virðist traust á margar stofnanir stjórnsýslunnar vera í sögulegu lágmarki. Það er gamall sannleikur og nýr að maður verður að vita hvert maður er að fara ef maður ætlar að komast þangað og það gildir ekki síst um opinbera stjórnsýslu og ráðstöfun almannafjár.

Magnús Guðmundsson
formaður Félags forstöðumanna ríkisstofnana