02/1997 - Úrskurður frá 27. janúar 1997 í málinu nr. A-2/1997

Hinn 27. janúar 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-2/1997:

Með bréfi, dags. 14. janúar sl., kærði A "synjun Rannsóknastofnunar uppeldis- og menntamála (Rum) á beiðni um aðgang að skjölum og gögnum í vörslu hennar um meðaltal úr samræmdum prófum í 10. bekk einstakra grunnskóla árin 1995 og 1996", dags. 9. janúar sl.

Kærandi gerir aðallega þá kröfu að honum verði veittur aðgangur að hinum umbeðnu gögnum í heild sinni, en til vara að hann fái aðgang að hluta af gögnunum. Þá fer hann fram á að fjallað verði um hvort rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun sé fullnægjandi.

Með bréfi, dags. 15. janúar sl., var kæran send Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála og stofnuninni gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun fyrir kl. 12 á hádegi hinn 20. janúar sl. Jafnframt var þess óskað að stofnunin léti úrskurðarnefnd í té sem trúnaðarmál þau gögn, sem kæran lýtur að, innan þessa frests.

Hinn 20. janúar sl. bárust nefndinni skjöl frá Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála, annars vegar bréf stofnunarinnar til tölvunefndar, dags. 10. janúar sl., og hins vegar svör hennar við beiðnum kæranda og B,dags. 9. janúar sl. Umsögn stofnunarinnar barst 22. janúar sl. og sama dag mætti forstöðumaður hennar á fund nefndarinnar.

Með heimild í 2. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 leitaði nefndin við úrlausn máls þessa álits Guðmundar Guðmundssonar, dósents í tölfræði við raunvísindadeild Háskóla Íslands, svo sem gerð verður grein fyrir hér á eftir.

Atvik þessa máls eru í stuttu máli þau að með bréfi, dags. 2. janúar sl., óskaði kærandi "eftir aðgangi að skjölum og gögnum í vörslu Rannsóknastofnunar uppeldis- og menntamála um meðaltal úr samræmdum prófum í 10. bekk einstakra grunnskóla árin 1995 og 1996". Óskaði kærandi "eftir tafarlausri afgreiðslu" á beiðninni og "skriflegs rökstuðnings" ef henni yrði synjað.

Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála svaraði beiðni kæranda með bréfi, dags. 9. janúar sl., þar sem orðrétt segir: "Vegna lögfræðilegra álitaefna við túlkun á upplýsingalögum í tengslum við birtingu meðaltala skóla á samræmdum prófum hefur Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála ákveðið að óska eftir áliti Tölvunefndar á því hvort gengið sé á rétt einstaklinga við birtingu meðaltala skóla. Þar til álit Tölvunefndar liggur fyrir er ekki hægt að afgreiða erindi yðar. Það verður gert um leið og álit Tölvunefndar liggur fyrir. - Eitt álitaefni í tengslum við birtingu meðaltala skóla er hvort birta eigi meðaltöl skóla þar sem auðvelt er að rekja hvaða nafngreindir einstaklingar standa á bak við meðaltölin. Þetta er augljóst þegar frammistaða eins eða tveggja nemenda er meðaltal skóla eins og kemur fyrir."

Kærandi sætti sig ekki við þetta svar og sneri sér til úrskurðarnefndar með bréfi, dags. 10. janúar sl., þar sem m.a. er óskað eftir áliti nefndarinnar á því hvort svar Rannsóknastofnunar uppeldis- og menntamála við beiðni hans sé fullnægjandi. Nefndin svaraði kæranda með bréfi, dags. 14. janúar sl., þar sem orðrétt segir: "Með vísun til bréfs yðar, dags. 10. janúar sl., er sá skilningur yðar staðfestur að heimild úrskurðarnefndar um upplýsingamál "til úrlausnar ágreiningsefna sé takmörkuð við mál sem rísa vegna synjunar stjórnvalds um aðgang að gögnum ellegar synjunar um að veita ljósrit af skjölum" eða afrit af öðrum gögnum, sbr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Samkvæmt því er það utan valdsviðs nefndarinnar "að skera úr um hvort tilkynning stjórnvalds um tafir á afgreiðslu beiðni á grundvelli upplýsingalaganna uppfylli sett skilyrði". - Þó skal tekið fram að nefndin telur svar Rannsóknastofnunar uppeldis- og menntamála við beiðni yðar fela í sér synjun um að veita aðgang að umbeðnum gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Þetta álit er á því byggt að svo virðist sem stjórnvaldið telji beiðnina falla undir lög nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga."

Í bréfi Rannsóknastofnunar uppeldis- og menntamála til tölvunefndar, dags. 10. janúar sl., segir m.a.: "Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála óskar hér með eftir áliti Tölvunefndar á birtingu meðaltala skóla á samræmdum prófum ... Jafnframt óskar stofnunin eftir áliti nefndarinnar á því hvað geti talist eðlileg viðmiðun í þessu sambandi þannig að tryggt sé að með birtingu meðaltala skóla sé ekki gengið á rétt einstaklinga sem standa að baki meðaltölunum." Stofnunin álítur að með því að birta einungis meðaltöl skóla með 11 nemendur eða fleiri í árgangi sé framangreindur vandi minni en ella."

Fyrrgreindri umsögn Rannsóknastofnunar uppeldis- og menntamála til úrskurðarnefndar fylgdu ekki, eins og óskað var eftir, þau gögn sem beiðni kæranda lýtur að. Hins vegar er svo að orði komist í umsögninni: "Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála hefur fylgt þeirri meginvenju að senda ekki frá sér upplýsingar sem hægt sé að rekja til einstaklinga. Stofnunin hefur hins vegar sent upplýsingar til menntamálaráðuneytisins um meðaltöl skóla, samkvæmt beiðni." Á fundi nefndarinnar 22. janúar sl. staðfesti forstöðumaður Rannsóknastofnunar uppeldis- og menntamála að stofnunin hefði reiknað út meðaltal einkunna í samræmdum prófum í 10. bekk í hverjum grunnskóla landsins árin 1995 og 1996 í þeim fjórum námsgreinum þar sem samræmd próf voru viðhöfð.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög, en síðarnefndu lögin kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.

Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: "Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til laganna, er það sagt vera meginmarkmið þeirra "að tryggja mönnum vernd gegn hættu á misnotkun upplýsinga um einkamálefni þeirra sem varðveittar eru og skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti." Með vísun til þessa og athugasemda, er fylgdu 1. gr. frumvarpsins, þar sem m.a. er tekið fram að utan gildissviðs þess falli einstakar tilviljunarkenndar skrár, verður að líta svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti.

Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að 5. gr. laga nr. 121/1989 taki til aðgangs að einkunnum þeirra nemenda, sem tóku samræmd próf í 10. bekk grunnskóla árin 1995 og 1996, enda séu þær einkunnir skráðar með kerfisbundnum hætti og persónugreinanlegar. Aðgangur að útreikningum Rannsóknastofnunar uppeldis- og menntamála á meðaltali einkunna í grunnskólum landsins falli á hinn bóginn utan gildissviðs laganna, sbr. þau sjónarmið sem búa að baki 11. gr. þeirra. Þar með fellur aðgangur að útreikningum þeim, sem beiðni kæranda lýtur að, undir upplýsingalög.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Með vísun til þessarar meginreglu er það álit úrskurðarnefndar að Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála sé skylt að veita kæranda aðgang að þeim gögnum, sem hann hefur óskað eftir, enda standa þeir hagsmunir, sem tilgreindir eru í 5. og 6. gr. upplýsingalaga, almennt séð ekki í vegi fyrir því.

Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála hefur haldið því fram fyrir nefndinni að ekki sé aðeins óheimilt að veita aðgang að einkunnum einstakra nemenda, heldur verði að gæta þess, ef útreikningar á einkunnum verði gerðir opinberir, að ekki sé unnt að komast að einkunnum einstakra nemenda. Styðst þetta sjónarmið við 2. mgr. 45. gr. laga nr. 66/1995, um grunnskóla, en þar segir orðrétt: "Óheimilt er að veita upplýsingar um vitnisburði einstakra nemenda öðrum en þeim sjálfum og forráðamönnum þeirra nema nauðsyn beri til vegna flutnings nemenda milli skóla. Þó skal heimilt að veita fræðsluyfirvöldum þessar upplýsingar og öðrum vegna fræðilegra rannsókna enda sé krafist fullrar þagnarskyldu." Í 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 516/1996, um fyrirkomulag og framkvæmd samræmdra prófa í grunnskólum, sem sett er með heimild í 46. gr. laga nr. 66/1995, segir ennfremur: "Láta skal öðrum aðilum í té upplýsingar um niðurstöður samræmdra prófa ef þeir óska þess en ætíð skal gæta trúnaðar gagnvart einstökum nemendum."

Í 5. gr. upplýsingalaga segir: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Með vísun til þessa ákvæðis og þess, sem að framan segir, fellst upplýsinganefnd á það sjónarmið Rannsóknastofnunar uppeldis- og menntamála að ekki eigi að vera unnt að komast að einkunnum einstakra nemenda ef umbeðnar upplýsingar verða veittar. Í því skyni að tryggja það er ljóst að fella ber á brott úr hinum umbeðnu gögnum upplýsingar um meðaltal einkunna í fámennum skólum. Álitamál er hins vegar hvar mörkin skuli dregin. Af því tilefni leitaði nefndin til Guðmundar Guðmundssonar, dósents í tölfræði, og segir svo í áliti hans, sem m.a. er byggt á viðhorfi Rannsóknastofnunar uppeldis- og menntamála í áður tilvitnuðu bréfi stofnunarinnar til tölvunefndar, dags. 10. janúar sl.: "Miðað við eðlilegt próf er 10 nemendur óþarflega há tala til að koma í veg fyrir að þeir sem þekkja aðeins meðaleinkunn í skóla geti dregið miklar ályktanir um einkunnir einstakra nemenda. En sumir vita talsvert meira. Nemandi og foreldrarnir þekkja einkunn hans og oft líka einkunn besta vinarins. Hæstu einkunnir eru sjaldan feimnismál svo að hver sem vill getur fengið vitneskju um þær. Meðaleinkunn í viðbót við svona vitneskju getur veitt talsverðar upplýsingar um einkunnir annarra nemenda í fámennum hópi. Með hliðsjón af þessu sýnist mér að talan 10 ... sé nokkuð góð málamiðlun við lagaskyldu að veita upplýsingar um meðaleinkunn og vernda upplýsingar um einkunnir einstakra nemenda."

Með vísun til þessa sérfræðiálits er það niðurstaða úrskurðarnefndar að skylt sé að fella á brott úr gögnum þeim, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, upplýsingar um meðaltal einkunna í þeim skólum þar sem 10 nemendur eða færri hafa þreytt hin samræmdu próf. Með hliðsjón af 7. gr. upplýsingalaga er rétt að það verði gert með þeim hætti að einungis komi fram í gögnunum heiti hlutaðeigandi skóla og fjöldi þeirra sem tóku prófin.

Úrskurðarnefnd sér ekki ástæðu til að gera frekari athugasemdir við rökstuðning, sem færður var fyrir hinni kærðu ákvörðun, heldur en gert er hér að framan.

Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála ber að veita kæranda aðgang að gögnum um meðaltal einkunna í samræmdum prófum í 10. bekk í sérhverjum grunnskóla landsins árin 1995 og 1996 í þeim fjórum námsgreinum þar sem samræmd próf voru viðhöfð. Fella skal á brott úr gögnunum upplýsingar um meðaltal einkunna í þeim skólum þar sem 10 nemendur eða færri þreyttu hin samræmdu próf.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson